G省兩區院司法體制改革考察報告

孟德政　張傲　崔化河

摘 要 深化司法體制改革是我國做出的重要戰略決策，改革的進行進一步維護了司法公正、樹立了司法權威。隨著司法體制改革事業迅猛發展，各地檢察機關積極探索實踐，但由于缺乏對改革規律的深刻的認識，涉及到改革深層次的變革相對遲緩。本文試圖從改革先行先試存在的問題入手，積極探索不斷深化體制機制改革，解決存在的矛盾，促進有中國特色社會主義司法制度的完善，更好地在全社會實現公平和正義。

關鍵詞 司法 改革 考察

作者簡介：孟德政、張傲、崔化河，天津市東麗區人民檢察院。

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.199

為進一步促進司法體制改革工作，學習先進地區在司法體制改革工作中的先進經驗，通過前往G省N區人民檢察院和S區人民檢察院就員額制改革后工作運行情況、內設機構改革和績效考核等問題進行交流學習和考察，現將調研情況報告如下：

一、基本情況及主要做法

（一）N區院基本情況

N區人民檢察院成立二十多年來，先后受到區、市、省等上級有關部門的表彰，先后多次評為“全國模范檢察院”、“全國基層規范化建設示范院”、“全國青年文明號”、“全國十佳基層檢察院”。

2014年年底，按照中央、省委對深化司法體制改革的總體部署和要求，N區檢察院全面推進機構職能整合、檢察官辦案責任制改革、人員分類管理改革和職業保障機制改革等四大改革舉措，將內設部門整合為9個，人員分類管理較為徹底，基本實現去行政化，并探索建立檢察官單獨職務序列和獨立薪酬體系，做法得到了上級單位的認可。主要做法如下：

1.重新整合內設機構。內設機構由原有15個縮減為9個，檢察院內設1處1局7部門，包含政治處、反貪污賄賂局、辦公室、監察室、偵查事務科、訴訟監督事務科、公訴事務科、案件管理科、司法警察大隊及若干個主任檢察官辦案組。構建日常行政工作由事務科負責，黨務工作由各支部負責，業務工作由主任檢察官辦案組負責的新模式。

2.建立檢察官單獨職務序列和獨立薪酬體系。通過去行政化，建立獨立的主任檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員的等級晉升新晉職晉級模式。單獨職務序列，打破干警晉職晉級的天花板（即打破管理干部職數的限制），對符合工作年限、做出工作業績等相關條件的干警，進行晉職晉級。但目前此方案尚在修改過程中，并未得到上級相關部門認可。

（二）S區院基本情況

S區檢察院立院以來，認真履職、開拓創新、攻堅克難，先后榮獲“第六屆全國先進基層檢察院”、“全國科技強檢示范院”、“全國規范化一級檢察室”、“全國檢察宣傳先進單位”等榮譽稱號。

2013年底，按照中央深化司法體制改革的部署，最高人民檢察院決定在全國開展試點檢察官辦案責任制改革。作為全國首批檢察官辦案責任制改革試點單位之一，S區檢察院自2014年初啟動改革以來，認真貫徹中央、省委對深化司法體制改革的總體部署和要求，積極穩妥推進機構職能整合、檢察官辦案責任制改革、人員分類管理改革和職業保障機制改革等四大改革舉措，在完善司法責任制、促進司法公正等方面取得了顯著成效，探索出獨具特色的“S模式”。中央政法委先后組織“新華網”、“光明日報”、“法制日報”等國家級媒體到院采訪報道。主要做法如下：

1.進行內設機構改革。S區院改變過去完全按照訴訟環節設置機構的傳統，將原有14個內設機構整合為“三局一辦”：即公訴局、訴訟監督局、反貪污賄賂瀆職侵權局、檢察長辦公室，保留了三個派駐檢察室，實行扁平化管理。公訴局承擔對刑事犯罪案件進行審查逮捕、審查起訴和抗訴職能；承擔刑事訴訟中通過案卷材料能直接判定的部分偵查和審判活動監督職能；結合辦案，保護未成年犯罪嫌疑人、被告人、被害人的合法權益。訴訟監督局承擔部分刑事偵查審判監督、民事和行政訴訟監督、監管和刑罰執行監督、刑事申訴復查和刑事賠償等職能，及對訴訟活動中職務犯罪的偵查和預防職能。反貪污賄賂瀆職侵權局承擔訴訟監督活動以外的經濟管理、社會管理等領域的執法和公務活動的法律監督職能，以及對上述領域發生的職務犯罪的偵查與預防職能。檢察長辦公室承擔干部人事、紀檢監察、綜合文秘、行政管理、服務保障、警務保障以及辦案業務管理窗口等綜合職能。

同時對各部門具體職能進行了調整，設副局長、局務秘書、內勤和檢察官辦案組，優化了檢察工作流程。在行政工作管理過程中，以黨建為龍頭，發揮抓思想帶隊伍的優勢，并在原業務科室設立由部門副部長（即原科長）帶領的綜合組，在執法辦案的同時負責相關行政工作。

2.實行“1+2+0.5”辦案組模式。經測算，公訴局和訴訟監督局設立“1+2+0.5”辦案組模式，即一個辦案組由一名主任檢察官配置兩名司法輔助人員和兩個辦案組共用的一名書記員，實現業務均衡化目標。

3.科學劃分職權責。實行檢察官包產到戶，檢察官獨立辦理案件在70%以上，檢察官在獨立辦理案件外，負責對輔助人員以及書記員的思想政治教育教育以及黨建等工作。疑難重大復雜新型案件由主任檢察官聯席會負責研判協商，給出建議。

二、改革中存在的矛盾

（一）行政管理明顯弱化

由于部分檢察干警對員額制改革和司法責任制改革認識不到位，片面的認為扁平化管理后，檢察官只對案件質量負責，忽略了理論學習和行政管理，導致行政工作難以正常開展。

（二）工作積極性受挫

去行政化后，檢察職級和公務員行政職級不再掛鉤，目前尚沒有統一的分類人員晉職晉級政策，“天花板”觸手可及，基層晉升空間不大，干警積極性受到打擊。

（三）行政管理人員流失

由于職級待遇與工作量不匹配，造成行政管理中精英人員流向業務部門，但行政部門承擔了司法體制改革中大量的工作，很多工作無法順利開展。

（四）職業榮譽感下降

由于社會對司法體制改革和檢察工作內部職能變化了解的不深入，存在對檢察工作和檢察官的認可度認識不到位的現象，給干警造成困惑，造成小部分優秀檢察干警離開檢察隊伍。

三、可借鑒的緩解矛盾有效措施

（一）加強組織領導和社會宣傳，爭取社會各界的支持

在與S區院交流中，考察組發現，上級機關對S模式的順利運行起到了關鍵的作用，改革領導小組是由上級院副檢察長牽頭，領導小組成員涉及S同級政法委、組織人事部門、財政部門主要和相關負責同志，領導小組辦公室設在S區檢察院，檢察長作為辦公室主任負責具體改革工作。辦公室定期組織召開碰頭會匯報工作，加大相關部門對檢察機關工作的認可，得到相關部門的普遍支持。

（二）探索加強分類管理的績效考核體系

針對行政管理弱化的現象，S區院采取了有效措施，對每個崗位進行明確的職責劃分，明確主要職能和協辦職能，并根據崗位職責清單制定行之有效的千分制績效考核辦法，分類、分崗位進行考核，有效推動了全院檢察工作的全面開展，為黨組開展干警晉職晉級和評優獎勵提供了可靠依據。

根據兩院的實際情況，我考察組認為在改革試點批復后，要改變以科室為考核單位的績效考核辦法，及時制定以員額制為核心的司法人員分類管理制度，完善具體配套措施，逐步完善績效評估體系，明確責任清單，細化考核細則，分類、分崗進行考核。

（三）合理利用員額和行政編制，聘任制補缺司法輔助和行政人員

部分司政后人員入額后，向一線辦案部門流動，導致司政后部門出現人員緊張局面，長期從事難以量化的繁雜工作，導致司政后人員缺乏職業榮譽感，工作積極性降低。借鑒N區院檢察官去行政化后，司政后部門仍保留行政級別，并嚴格使用行政編制的經驗做法，需合理利用行政編制和檢察官員額，最大限度的提高干警工作積極性和職業榮譽感，同時應該積極探索政府購買公共服務、簽訂勞動合同、聘任制書記員等方式來解決人員緊張局面，用于補缺司政后人員和司法輔助人員，形成合理的人員配置。

（四）建立科學分類晉職體系和靈活交流對接途徑

針對工作積極性受挫的現象，N區院和S區院都探索制定了符合自身實際的檢察官職級序列對應公務員職務序列的相關標準，即行政人員進入檢察官序列需從業務最低級別開始，而業務人員進入行政序列可以對照相關職級。

根據兩個院的實際情況，我考察組認為推進員額制改革的同時，要建立完善入額檢察官依法履職、容錯和待遇權益保障機制，健全入額檢察官退出機制。必須進一步暢通司法輔助人員、司法行政人員的發展渠道和晉升途徑，可以盡量多保留行政職數，待檢察官、輔助人員需要與外界交流時可先轉為司法行政人員再進行交流。