中國劃設東海防空識別區的意義

摘 要 中國劃設東海防空識別區對于維護我國國家利益具有重大意義，也符合一般國際實踐。東海防空識別區制度在實施過程中也需要不斷完善。

關鍵詞 東海 防空識別區 領空

作者簡介：劉文冬，中共天津市委黨校天津行政學院法學部。

中圖分類號：D815 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.208

一、 防空識別區的起源

防空識別區指的是沿海國基于空防安全需要，在領空之外的國際空域單方面所劃定的一片空域。在該空域內沿海國通過對進入防空識別區的外國飛機進行監視、識別、管控以阻止外國飛機誤入或侵入本國領空，從而確保本國領空安全。簡單說，防空識別區就是為保護本國領空安全而在國際空域劃設的一片管控、預警的區域。

相對于空域來說，海域在國際法上的劃分是比較精細的，滿足了國家不同層次的需求。整個海洋劃分為：內海、領海、毗連區、專屬經濟區和公海這些不同海域的法律制度，在1982年聯合國海洋法公約都有規定。但是空域的劃分就非常簡單，除了各國主權管轄下的領空外，就是國際空域。領空之外就是公空。

防空識別區就是在領空和公空之間類似于毗連區這樣一個緩沖區域，預警區域。世界上第一個防空識別區是北美防空識別區。上世紀50年代，美國認為來自蘇聯的戰略轟炸機對北美大陸構成威脅，蘇聯和美國的阿拉斯加地區只隔著一道白令海峽！于是美國和加拿大創立了世界上第一個防空識別區。

在美國和加拿大首創防空識別區的概念后，澳大利亞、緬甸、韓國等18個國家和臺灣地區也相繼設立了本國的防空識別區。 2013年11月23日，中國政府宣布劃設東海防空識別區。

二、防空識別區的性質

（一）劃設防空識別區屬于國家單方行為，國際法既無許可，也不禁止

國際法中并不存在有關防空識別區制度的國際公約（不像毗連區、專屬經濟區、大陸架國際公約有明確規定），國際法也沒有禁止各國建立“防空識別區”的規定。國際法對于設立防空識別區既無明示許可，也無明示禁止。設立防空識別區完全是一國的單方面行為。

（二）防空識別區既非領空也不等同于公空

防空識別區不同于領空，依據國際法，國家對其領陸、領海上空擁有完全的和排他的主權。外國飛機未經允許不得進入一國領空。

在防空識別區內，各國飛機有自由飛行的權利。但是各國劃設的防空識別區也不完全等同于國際公共空域，否則劃設沒有意義的。在防空識別區內，沿海國對于外國飛機是有采取識別、查證等處置措施。

（三）國家在防空識別區內擁有一定的處置權

劃設防空識別區的沿海國對于在區內飛行的外國飛機可以采取哪些處置措施呢？

對于進入一國防空識別區的飛機要根據不同情況來處置。

1. 外國飛機在防空識別區內停留時間較短或者飛機在遠離領空的防空識別區邊緣飛行或者劃設防空識別區的沿海國判斷其無敵意，認為外國飛機“無害通過”，也就是說沿海國判斷外國飛機對本國領空不構成任何威脅，那么沿海國除繼續加強雷達監控外，一般不采取措施。

如2010年1月28日，一架俄國圖-95戰略轟炸機曾短暫進入我國臺灣地區“防空識別區”，隨即轉向日本方向，離開臺灣地區“防空識別區”。臺軍方只是下令加強雷達觀測，并未派戰機升空或采取其它措施。

2.如果外國飛機停留時間過長或者從飛行方向判斷是要進入領空或者軍機帶彈飛行或者來自敵對國家、關系緊張的國家或者劃設防空識別區的沿海國判斷有敵意，沿海國可以發出無線電信號對飛機的身份、意圖、航向進行詢問，如果對方不做回答，即發出警告，然后起飛戰機近距離伴飛，由飛行員目視識別目標的方式監控飛行器，并維持對目標的近距離跟蹤。

如果對方的飛機還要向領空方向靠近，就發出警告，要求外國飛機轉向或者跟外國飛機平行飛行，從內側來擋著不讓外國飛機進。

3.有敵意的外國飛機飛行方向直指沿海國領空，且不聽從警告，沿海國可在目標進入領空時采取攻擊手段，一般是先進行警告射擊，然后視情況將目標迫降或者擊落。

1987年12月9日10時30分，日本海上自衛隊雷達發現4架蘇聯的圖-16轟炸機正向沖繩方向靠近。15分鐘后，日本自衛隊從沖繩那霸基地緊急起飛4架戰機實施攔截。之后有3架蘇聯轟炸機掉頭飛離日本，剩余一架蘇聯轟炸機仍繼續朝沖繩本島靠近，也就是繼續朝日本領空逼近。空中自衛隊指揮部命戰斗機準備實施“警告射擊”。4分鐘后，蘇聯轟炸機進入沖繩領空，尾隨的日本戰機立即發射曳光彈，圖-16遂改變飛行方向，離開日本領空。但10分鐘后，這架圖-16又“拐進”了沖繩以北的德之島領空，日本戰機隨即實施第二次“警告射擊”，該機這才掉頭返航。

我們設置東海防空識別區后，有一種論調就是說“對于違反東海防空識別區規則，并且闖入我國領空的外國飛機，在其飛入領空的一刻就可以擊落！”

對于不遵守防空識別區規則并且闖入領空的外國飛機要謹慎使用武力，特別是民航客機。

1983年9月1日，韓國大韓航空公司的民航客機在從美國飛往韓國的途中，偏離航向，飛入蘇聯領空，被蘇聯空軍擊落。機上269名乘客和機組人員全部喪生。1984年在蒙特利爾舉行了第25屆國際民用航空組織大會，通過了《芝加哥公約》修正案：“每一國家必須避免對飛行中的民用航空器使用武器，如需攔截，以不危及航空器內人員的生命和航空器的安全為限。”

當然在911恐怖襲擊后，各國對于民用航空器的警惕性和防范意識大大提高了，但是對民用航空器貿然使用武力，仍是不可取的、不理智的行為，也是違反國際法的行為。

三、防空識別區的范圍

防空識別區的范圍國際法沒有統一規定，主要是看各國自身安全需求和實際管控能力。

從安全需求上看，當然是越遠越好，以便于為防空識別、預警留有更多的時間。但也要看自己的管控能力。否則劃得很遠，結果自己沒有辦法監控，也就失去劃設的意義。

通常情況下，防空識別區范圍以一國領海基線為基準，以該國的預警雷達所能覆蓋的最遠端作為“防空識別區”的界限。

因為有時防空識別區比較大，雷達發現可疑目標，通知軍機去查證，可是等你軍機起飛去查證，人家已經跑了。所以還要有預警機、戰斗機高頻次的巡航在空中值班，保證更加有效的及時地查證。

設立東海防空識別區僅僅一個月的時間，中國軍隊出動偵察機、預警機和戰斗機87架次，赴有關空域執行例行巡邏警戒以及必要的緊急識別、查證等任務。表明我們不是隨便在東海畫個圈就不管了，我們是對東海防空識別區維持全面有效的管控的。

加拿大在大西洋一側的防空識別區向外延伸的最大距離達到離海岸線250海里。日本防空識別區距離海岸線最遠處有431海里。韓國防空識別區210海里。

四、中國設立防空識別區的重大意義

（一）應對傳統安全威脅以及非傳統安全威脅

二戰結束后由于美蘇冷戰開始，美國為防范蘇聯遠程轟炸機，出于安全需求而劃設的世界上第一個防空識別區。

我們劃設東海防空識別區也是基于維護國家安全的考慮，是要應對來自兩個方面的安全威脅，既是要應對傳統安全威脅也要應對非傳統安全威脅。

隨著戰后幾十年軍事技術不斷發展，現在有了洲際導彈，中國的洲際導彈，射程覆蓋全美國。從軍事技術角度講，傳統安全威脅，即敵對國家空襲我國東部沿海地區的可能性大大下降了。但是不能完全排除掉一些喪心病狂的國家進行這種軍事冒險活動，特別是東南沿海地區是我國經濟重心所在，而東南沿海地區又是沒有自然屏障、安全防御距離最短的地區，所以有必要劃設防空識別區，增加安全防御縱深，留出足夠的預警時間。

2010年國務院、中央軍委《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，從2010年年底開始至2020年分三個階段完成開放1000米以下低空允許小型飛機飛行的規劃。由此可能帶來的非傳統安全問題主要包括：恐怖主義，通過飛機進行的走私、販毒、販賣人口等跨國犯罪。

墨西哥還有一些中南美國家的販毒集團經常利用小型飛機往美國運輸毒品。

拉美販毒集團購買飛機向非洲運毒品再轉運歐洲。

我國劃設防空識別區應對此類非傳統安全威脅也是必要的。

（二）釣魚島主權的爭奪

在劃設東海防空識別區之前，只要中國飛機一靠近釣魚島即被日本戰機攔截，因為日本防空識別區覆蓋釣魚島。我們在設立東海防空識別區后，中國對釣魚島領空的控制不再是被動的突破日本戰機的封鎖，而將是帶有執法意味的驅趕。中國飛往釣魚島的戰機經常遭到日本攔截的局面將發生逆轉，當日本的飛機、戰機試圖靠近釣魚島領空附近時，中國可進行攔截、驅趕。

劃設東海防空識別區，我們攔截驅離靠近釣魚島的日本飛機更加師出有名，同時有利于我們在釣魚島展開海空聯合巡航，總之有利于我國在釣魚島爭端中掌握更大的主動權。

（三）防患于未然：與韓國的蘇巖礁之爭

我們劃設東海防空識別區不僅覆蓋了釣魚島，而且覆蓋了蘇巖礁。蘇巖礁位于東海北部，在江蘇南通和上海崇明島以東約150海里，是一塊水下暗礁。因此蘇巖礁是“礁”而非“島”。按照《聯合國海洋法公約》第121條“1. 島嶼是四面環水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域。”而蘇巖礁在低潮時仍處在海面以下，是一塊水下暗礁。

韓國方面硬將礁說成“島”，其根本原因在于一旦蘇巖礁變成了韓國的“離於島”，那么原本中韓兩國主張重疊的專屬經濟區就成韓國獨占的了。按照《聯合國海洋法公約》：島有自己的領海、專屬經濟區、大陸架，而且在海洋劃界中有作用；而礁石則沒有。

韓國國防部2013年12月8日下午正式發布了韓國防空識別區擴大方案，區域范圍覆蓋蘇巖礁（韓國稱：離於島）。

劃設東海防空識別區覆蓋了蘇巖礁，就是否定它的島嶼屬性，只是一個水下暗礁，不構成領土爭端的標的，韓國也不要妄想借助這個暗礁去圈占專屬經濟區、大陸架。

（四）彭佳嶼的巧妙處理：對臺灣人民表達了相當的善意

彭佳嶼是臺灣地區實際管轄的最北島嶼。東海防空識別區范圍，雖納入釣魚島，覆蓋蘇巖礁，但卻將彭佳嶼排除在外，顯示是在釣魚島爭奪上，不讓日本；但對臺灣人民表達了相當的善意。我們劃設東海防空識別區是針對日、美的，而不是臺灣。

對于東海防空識別區的劃設，我們通過彭佳嶼的巧妙處理，向臺灣人民表達出善意，臺灣方面對此沒有美、日那樣的過激反應，而是表現得很平靜。東海防空識別區劃設一個多月之后，馬英九在2014年元旦祝詞中表示：臺灣海峽不再是緊張的火藥庫，而變成和平的大道。

（五）東海大陸架劃界

我國渤、黃、東、南四大海域中，渤海是內海；在黃海與韓國有海域劃界爭端；南海是問題最多、最不好解決的，涉及越南、菲律賓、馬來西亞等多個國家，而且日、印、美三國也試圖插手南海爭端。

在東海與日本的釣魚島之爭，還有就是東海大陸架劃界問題。日本主張依據中間線原則，兩國平分東海大陸架。我國主張依據公平原則，也就是自然延伸原則劃界。從地貌與地質特征上看，東海大陸架是中國陸地領土的自然延伸，一直延伸到沖繩海槽。沖繩海槽是具有顯著隔斷特征的重要地理單元，是中國東海大陸架延伸的終止。按照中國劃界原則，東海大陸架部部分屬于中國。根據《聯合國海洋法公約》有關規定，沿海國的大陸架如從領海基線量起超過200海里，應將有關情報提交大陸架界限委員會。2012年12月14日，中國常駐聯合國代表團提交了東海部分海域二百海里以外大陸架外部界限劃界案。東海大陸架外部界限與我們劃設的東海防空識別區東部邊緣部分幾乎是重合的。

我們防空識別區的設立不僅是空防安全，還有就是保護我們在東海大陸架的資源開發。我們的巡航軍機可以監控日本在東海大陸架的一舉一動。

（六）遏制美、日對中國沿海的抵近偵察行動

美國、日本不斷通過抵近偵察的方式獲取中國軍隊的情報。“抵近偵察”不僅僅包括對中國的領海和領空進行抵近偵察——即盡可能地靠近中國的領海領空，也包括對中國在專屬經濟區的艦船、飛機進行靠近偵察。

2001年4月1日，震驚世界的中美南海撞機事件，實際上就是美軍的軍機在我國專屬經濟區內抵近偵察，遭遇我飛機攔截后發生的對抗性事件。

美軍機對華抵近偵察每年約有300架次；而日本抵近偵察的頻頻率更高，大約每年500架次。

2013年8月16日起，中國國防部長常萬全訪美。常萬全在與美國國防部長哈格爾會談期間，中方對美軍艦機在中國專屬經濟區內高頻度的抵近偵察表達了關切，闡明了立場。

中國劃設防空識別區之后，中方軍機就可以理直氣壯地要求進入防空識別區、特別是對中國沿海進行抵近偵察的美國軍機表明身份，接受中方的管理。當然美方軍機對中方的要求不予理會，但中方就更有理由采取措施，攔截監控，甚至強制驅離。在確立防空識別區制度后，中國對美、日的抵近偵察行動予以有效的反制，有了法理依據。

2014年5月20日至5月26日中俄海上聯合軍演在東海舉行。5月24日上午，日本自衛隊兩架飛機，闖入東海防空識別區，對中俄海上聯合演習實施偵察干擾，抵近偵察。中國2架蘇-27戰斗機緊急升空與日本飛機近距離伴飛。日本軍機被迫離開演習區域。