官僚制與中國行政建設的發展趨向

摘 要 隨著現代社會環境的變化和發展，人們對馬克斯·韋伯提出的官僚制組織理論有了更深入的認識，發現了它的積極作用也看到不利的一面，官僚制確實在實踐中為組織提高了效率，還完善了組織的內部系統，致使官僚制被現代組織所普遍認可，但官僚制的缺點確實也是存在的。中國受傳統思想的影響，在官僚制組織文化方面較為匱乏，與西方存在一定的差異，長期下去，這樣的差異勢必會影響行政系統的運行，甚至會影響經濟的發展。所以在行政組織領域，我們迫切需要對官僚制進行深入研究，希望在官僚制組織理論中找到行政改革的突破口，為我國行政謀求更長遠的發展。

關鍵詞 官僚制 官僚行政 行政組織 改革

作者簡介：王超，黑龍江大學政府管理學院2015級學術學位碩士研究生，研究方向：行政管理理論與實踐。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.211

一、 官僚制的涵義

官僚制是指一種以分部-分層、集權-統一、指揮-服從等為特征的組織形態，是現代社會實施合法統治的行政組織制度，是依據官職和職位進行的管理。此理論是20世紀馬克思韋伯提出的。為了避免對官僚制的誤解，也把官僚組織稱為科層組織，這樣更能突出官僚制的特點。韋伯認為每個組織都應該有它的合法權威，并且這種權威有三個來源作為基礎。這三個來源分別是，基于傳統的權力，基于個人魅力的權力，法定的權力，而官僚制的權威來源就是法定的權力。官僚制是一種有效的并且有理性的管理體制包，其內容包括：第一，專業化分工。起初，受亞當斯密的影響，專業化分工是為了提高組織中的效率，可是單純的提高勞動效率是不足以增強組織的權威的，消除等級社會的人身特權是進一步對權威性的補充，不能讓身份和社會上的差別影響組織的發展。一個健康有發展潛力的組織應該在技術能力上有差別，通過專業能力提高效率降低人的主觀性和隨意性。第二，等級制。這里的等級制是指按照權利的大小，形成組織的等級序列，而非用家庭身份等作為標準，實際上，韋伯在嘗試通過另一種方式形成出新型的社會關系，打破了因出身定地位的標準，創造出人人平等的氛圍。第三，遵從法理。在理想的狀態下，官僚制組織應該從組織構建，設立部門，分配職位，選拔職員，直到在組織的運作，在這一系列的過程中，都應該遵從法律制度，有制度的管理和規范才能稱之為理性的，這些制度應該具有本組織的特色，例如行政部門的法律制度就應該有其明顯的適用性。遵從制度辦事，做到有章可循，這樣就避免了“人治”的陋習和缺點。第四，非人格化。表面意義講就是排除人格的作用，從組織權威的來源講，就是否定了人格魅力，組織不受個人性格方面的喜好影響，人得主觀意識不會摻雜在組織的發展運行中，取而代之的是條款和規定，這些制度包括明文或者是不明文的，但這些制度都是這個組織所認可和接受的。在制度管理下的組織才更理性，發展的前景才更為廣闊。

二、韋伯官僚制的評價

（一）韋伯官僚制優點

官僚制在管理層面上可以看作是一種文化。 可以將它理解為制度文化， 在官僚組織中，由制度規定組織層級、部門劃分、職位設置、成員資格，整個組織呈現的是制度化而非人格化的組織體系，組織成員的職位以及權力的大小，僅僅取決于他的能力，而不是取決于他對組織帶頭人的個人崇拜和個人喜好。此種文化在當代與法律法規發揮的作用以及特征是及其相似的，結合時代背景和社會需求對官僚文化進行簡要的概述和分析，其特征如下：第一，強調公平。根據韋伯的觀察世界顯然是不公正的，在這個世界上，階級意識和裙帶關系占據了主導，這是對人力資源的浪費，勞動階級既可以是產生追隨者，也可以是產生領導者。在開始是機會公平，后來是權力公平，讓個人或者是企業站在同一個起點，獲得同一水平的機會。例如，我國在資源配置上讓市場占據主導地位，憑借市場自發形成的競爭機制，讓市場的資源自由流動，社會各組織進行平等交換。第二，追求穩定。官僚制以法定的權力為基礎，而法定的權力來源于制度和規范措施，所以在組織中下屬人員并不是服從于某個人而是服從某個職位所擁有的權力，所以它具有相對穩定性，因為權力比職位擁有者的任期更長久。我國就是其中的典型代表，所以無論是行政領域還是其他領域會受到主觀因素影響，對于職位和權力的向往是因為人際關系。所以相比較而言，官僚制因為職位權力的約束，組織有較高的穩定性。非人格化；強調職責分工、權責一致；行政人員的職業化、專業化，采取考試錄用、職業常任；政治中立，文官任職不受政府更迭的影響。第三，法律至上。組織中講求高效率是永恒的目標，這依賴于理性的強化和法律的嚴謹，這位行政部門為提供了績效的穩定性，工作的安全性，“精確、迅速、嚴格的服從、減合確少摩擦、節約物資費用和人力方面”這與傳統和個人魅力的權力來源有明顯的區別，雖然傳統組織也有它獨有的相關制度措施，但是此制度是建立在個人關系、喜好偏愛、社會特權的基礎之上，組織成員的關系有很大程度的人文主義色彩。在我國近些年的政治體制改革中，法律之上也成為了主旋律。

（二）韋伯官僚制不足

韋伯的官僚制相對于被提出的年代對于行政系統的建設確實有它的先進意義。在肯定它的積極作用之后，其負面作用和不足之處也在人們隨后的研究和對其實踐性的檢驗中，受到了批判和反對。對官僚行政的批判如下：第一，過分強調專業化。專業技術和專業化分工是官僚行政極為重視的，但在行政的一些工作并不是專業化程度較高就可以解決的，這導致政府功能在逐步的退化；除此之外，還會引起人才流失。由于專業化的優越性，使得那些學歷不高但更有能力的人遭到了限制和歧視。第二，拘泥于規則。“僵化的官僚主義”必然導致員工教條思想不靈活，久而久之成為了規章制度的奴隸，進而泯滅了人性，使員工失去了創造力，使得原本就嚴肅的行政工作更加機器化。著名的行政學家張康之在其《尋找公共行政的倫理視角》一書中，“認為韋伯僚制理論的合理性、合法性支柱，在實踐中否定了人性、人的價值、個性和主體精神”。第三，理想色彩過于濃厚。法律之上是一個必然趨勢，也是許多發展中國家的理想目標，而發展中國家的國情是有特殊性的，法律在社會中還沒有得到足夠的重視，權威性還沒有真正確立，更重要的是人治現象極為嚴重，一些管理問題和貪污現象恰恰體現了韋伯的理性官僚制是處于理想狀態的，官僚制原則在應用時極容易引起多種社會問題。

（三）韋伯官僚制的評析

綜合上述對韋伯官僚制的評價，我們要綜合考慮，任何事物因為相對的主體不同，就會出現兩面性，雖然韋伯的官僚制受到了不同程度的批判，理性對待官僚制這些批判來自不同的聲音，發展中國家，發達國家，剝削者和被剝削者，站在的利益角度不同，往往使得批判不夠客觀，不夠理性。我們要以發展的眼光，長遠的角度看問題，韋伯當時的研究對象是美國和法國等西方發達的資本主義國家，官僚制自然對這些國家有更強的適用性，可對于發展中國家而言，單純的拿來主義是不合理的，使用不當會有消化不良的現象，所以我們在融合官僚文化時，一定會是中國的特色模式。

三、研究韋伯官僚制對我國行政建設的啟示

（一）用官僚制審視國內行政“怪像”

1.“私人關系”阻礙公平

中國傳統的人際關系帶有鮮明的特殊主義取向，人們在決定社會行為的態度和行為取舍時，首先考慮的是對方同自己的私人關系。例如我國公務員考試制度，對于人才的選拔是否有不良傾向，如何讓進入的人員保質保量。這些質疑都是這種特殊主義的影響，在人們的思維方式和行為習慣之中存留已久，進而對形式主義、普遍主義的行為規范的抵觸心理。

2.權力濫用不利于行政組織穩定

近些年中，在經濟改革的浪潮中，卻沒有意識到政治也需要同步進行，遺漏了政治的角色可以影響資源與權力的兌換關系，具體來說，政府往往扮演著經濟發展實體的特殊角色。人治的方式轉變了，但行政中仍然受人治主導。“我國的政治權力有著鮮明的人格特征，權力與特定的個人緊密關聯，缺少形式理性的法律基礎”政府的經濟行為被合理的利用。通過行政審批權對公共資源進行進一步分割。個人私利、部門利益依舊是凌駕于公共利益之上。

3.常規治理體系不完善，法律不健全

在我國行政體制改革的規劃中，規范化、體系化、制度化，早已得到了應然性的認可。但落實到現實卻是，科學有效的常規治理體系一直不能落實，政策目標得以落空，而從法律上卻沒有相應的解決措施，使得表面看上去無所不能的政府權力，真正治理公共問題時政府措施的有效性顯得極有限。例如食品安全、環境污染等公共問題。

（二）加強行政建設，變“怪像”為新像

1.讓行政權力受限

資源的問題是我國乃至世界一直所重視的，所以在行政整改中，對于資源問題尤為重視，例如我們集中力量分散權力，減低權力使用者的持久性，廢除領導職務終身制，對以前權力過分集中的制度都一一改革，與此同時在權力運行的同時，對權力的制約和監督機制也進一步的完善和加強。使得資源不被個人所占有，公共財產不受權力破壞。

2.讓制度成為“個人關系”的韁繩

經過多年的探索和實踐，要想實現行政的高效和國家的久安，必須從根本上讓制度化取代人格化。“在行政官僚領域，要么采用管理制度，否則別無選擇，官僚制成了理性社會的世界命運”，也就是從人治走向法治。而實現這種轉變的關鍵是要改革傳統型統治或魅力型統治的方式。使人的主觀行為成為豐富力量而不是決定力量，牢牢把握人員準入制度，從根本上保證行政隊伍的合法性。適當加強專業部門的建設，既能提高效率，又能輔助行政建設。

3.建設具有中國特色的法理性治理模式

我國政府現代化轉型最根本的問題就是要加強行政權力的合法性，是克服官僚專政的最有效的良藥。突破人治的怪圈，建立法治政府，必須以規范、科學、非人格化的法律秩序和措施來規范政府權力，重要的前提是保障公民參與的合法權力，只有受到法律的硬性約束，才能使權力在制度的籠子中為民所用。官僚制的法律之上性有足夠的發展張力，因為它適應了時代的需要，支持了行政的進步。

四、結語

隨著經濟的發達以及各國溝通的渠道越來越暢通，我國行政開始有了相對規范和依法行政的走勢，但我們的治理結構是存在不正式，松散的現象，猶如尚未發育好的嬰兒，還需要更多的營養，而這受法律影響和決定，而非人治。在韋伯的官僚制中，向我們說明了法理治理的合法性和必要性，但韋伯的觀點是千篇一律的，從法律的制定到法律的實行，是受到多種因素影響的，所以我國在借鑒韋伯法理思想的基礎上應進一步對其研究，進一步規劃。

參考文獻：

[1][美]丹尼爾·A·雷恩、阿瑟·G·貝德爾著.孫健敏、黃小勇、李原譯.管理思想史.北京：中國人民大學版社.2012.

[2]梁建東.我國公共行政模式：韋伯主義還是管理主義.福建行政學院學報.2002（3）.

[3][美]丹尼爾·雷思著.趙睿譯.管理思想的演變.北京：中國社會科學出版社.2000.

[4]張康之.尋找公共行政的倫理視角.北京：中國人民大學出版社.2012.

[5]黃小勇.現代化進程中的官僚制——韋伯官僚理論研究區.哈爾濱：黑龍江人民出版社.2003.

[6][美]安東尼·奧羅姆著.張華清、孫嘉明譯.政治社會學.上海：上海人民出版社.1989.