在國際國內新形勢下中國出臺移民法的緊迫性之我見

摘 要 鑒于中國的改革開放、經濟的高速發展及較低的生活成本，來自國外的具有外國國籍的人（一部分是外籍華僑）越來越多，中國正在成為越來越具有吸引力的移民或居住的目的國，這些外籍人口的到來，對一些城市和地區的外來人口管理的政策與法律、法規已經提出了嚴峻的挑戰。本文從五個方面闡述出臺移民法的緊迫性。一是現有外籍人口數量和分布；二是從外籍人口的構成；三是從外籍人口的移民問題；四是中國現有法律法規上；五是國際國內新形勢。本文認為，當前國內外形勢均是我們立法的有利時機，抓住機遇，出臺移民法形成三級移民法律體系不僅彌補法律體系的空白，同時跟上改革開發，走出去，請進來的國策，是我們立法和法制建設的當務之急。

關鍵詞 中國 移民法 入境管理法 移民 雙重國籍

作者簡介：單大軍，澳大利亞AHL法律事務所律師，研究方向：移民法（澳大利亞、中國及其他國家）。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.257

一、從現有外籍人口數量和分布看中國出臺移民法的緊迫性

隨著中國的改革開放，經濟的大發展，來自國外的具有外國國籍的人越來越多，由于中國經濟的快速增長以及較低的生活成本，中國正在成為越來越具有吸引力的移民或居住的目的國，這些外籍人口的到來，對一些城市和地區的外來人口管理政策與法律、法規已經提出了嚴峻的挑戰。

《經濟參考報》在2009年12月24日報道：“上百萬外國人在廣東居住工作考驗中國移民政策”。在文中，廣州市社科院城市管理研究所所長黃石鼎指出：“國際經驗表明，一國經濟起飛必將帶來大量移民涌入，我國經過三十年改革開放，經濟社會正在發生全新的變化，今后進入我國的境外人士將不再限于外商、外國專家等高層次人士，越來越多的中低端外國人，以及勞動者將前來中國‘找生活”。廣東省， 特別是廣州、深圳， 大批的來自發展中國家的年輕人， 借勢中國的改革開發吸引外資和招收外國留學生以及旅游等名義來到廣東， 非法打工，儼然為成廣東經濟社會中密不可分的組成部分， 就像30年前中國的偷渡客到美國一模一樣， 當年的美英帝國就是因為這些非法移民才出臺移民法， 并逐步完善健全成為如今獨立的司法體系。

（一）從外籍人口總量上看

聯合國估計，2013年居住在中國境內的外籍人士為84.85萬人，近十多年的年均增長率為3.9%。2015年就有100萬的外籍人士在中國居住，這個數據不包括難民和非法入境的非法滯留的外國人。

（二）從外籍人口地區分布上看

1.以北京為代表的4大直轄市是外籍人的集中地

北京市常駐外國人口在20-30萬（按照民間說法：韓國人在望京、日本人去酒仙橋、印度人闖中關村、歐美人工作在三里屯），已經占到北京總人口的1.5%。

2.廣東是外籍人最多的省份

從各省的情況來看，外國人最多的省份是廣東省。這些人多居在廣州、深圳兩地。

3.歷史淵源地區的外籍人

由于地域或歷史的原因，一些城市會吸引一些特別國家的外籍人。如山東的韓國人、大連的日本人、福建的臺灣僑胞、深圳的香港人等。這些特定國家或地區的華僑與這些特定的地區有著親緣或血緣關系，所以，一但這些華僑（外國人）回國，他們首先選擇回到他們的親緣地或血緣地。

（三）從邊境城市的非法移民上看

1.廣西云南是鄰國最易移民的地方

數萬來自越南的非法勞工長期滯留廣西云南。這些人中，85%從事砍運甘蔗，其他人從事建筑、酒店等行業。崇左市日常農村勞力缺口在3萬人左右，到每年甘蔗榨季，缺口達到5萬人，這些缺口大多被聞訊而來的非法越南勞工填補 。

中緬邊境城市瑞麗城（被稱為“小曼谷”）的東南方向4公里設立了姐告邊境貿易區。短短幾年中，生活在這里的緬籍暫住人口竟多于本地居民，形成了典型的緬甸人社區。

分別在2009年和2013年，緬甸政府軍與果敢當地武裝爆發激烈沖突， 10萬多人涌入中國云南尋求安全避難， 使邊境地區出現40多個難民營。難民在簡陋的營地內候援，還有不少人偷渡至中國境內，投靠親朋好友， 從此不歸， 成為難民。

2.遼寧丹東成為朝鮮難民的熱點地區

在朝鮮半島問題上， 朝鮮的核武器和導彈的試射是世界級的熱點， 毗鄰中國，金正恩的非常規出牌， 導致來自聯合國和其他國際社會的糧食援助大幅減少，再加上最近幾年的旱災，朝鮮出現嚴重的糧食危機，大量朝鮮饑民非法越過管理相對寬松的中朝邊境（丹東地區）進入中國。據聯合國難民署和國際人權組織的統計數據，有多達30-50萬的朝鮮饑民非法進入中國境內 。自從美國新總統特朗普上臺后，朝、美關系緊張到讓人窒息。筆者認為，當前這兩個國家的領導人的非正常思維，導致不可預測性極大。經濟制裁已經造成許多朝鮮饑民偷渡到中國?？梢栽O想，一旦軍事上擦槍走火，大量朝鮮難民無疑會涌入中國。

3.黑龍江的俄羅斯移民人數劇增

據俄新網2012年 12月報道，中國已位居俄羅斯商業移民最佳國家排行榜首位。從2011年移民中國的507人到2012年猛增至4400人， 每年還在增加中。在2014年，150萬來自俄羅斯的游客到中國，雖然，旅游不代表移民，目前還沒有形成大的移民潮，不過，這個數字應該在幾萬人是保守的估計。 這些移民的國籍問題是我們國家無法回避的。

二、從外籍人口的構成看中國出臺移民法的緊迫性

（一）高端技術類

人才的競爭在各移民國中歷來是非常激烈的，技術類人才的引進特別是國際高端技術人才的引進，都是各國移民的重點對象。優秀人才的流出與流入，是一國之失，同時也是他國之得 。當年二戰剛剛結束，作為勝利者之一的蘇聯人用火車將大批軍工設備和物資運回國內作為戰利品和戰爭的補償；而美國人看中的是人才，他們采取軟硬并施的手段帶走了德國數千名科學家和工程師， 使得美國成為20世紀以來人才競爭中的最大贏家， 為美國的戰后的高速發展奠定了極具領先優勢的科技基礎。

二戰50年后，蘇聯解體， 美國和日本又捷足先登，挖走了獨聯體9萬名專家，僅高級核專家就被美國挖走了2000余名 。美國的移民法是保證美國能吸引到全世界的科技頂尖人才，這直接反映在美國的諾貝爾科學獎獲獎數量上。從1960年至2013年，美國有72名移民科學家得獎，占美國的諾貝爾獎獲得者的1/4左右 。

（二）家屬團聚類（包括結婚）

世界上的發達國家從人道主義出發， 制定一些實現家庭團聚的移民條款。據有關部門統計，在2006年，廣西靠近邊境五縣市共有5018對跨國婚姻，絕大多數屬于非法移民 。據邊防部門統計，僅廣西“憑祥市邊民與毗鄰的越南邊民存在不辦理結婚登記的有1434對，共生育子女2190人；自1980年至2006年6月底，與越南山水相連、邊界線長達184公里的龍州縣，非法入境通婚的越南婦女人數達1154人，在中國成婚以后，生育子女共1441人 。這些是我們現行的出入境管理規定無法解決的問題， 需要系統完善的移民法來規范。

（三）難民類

據聯合國難民署的統計， 中國在2014年以前已經接受越南、柬埔寨和老撾等國的難民30多萬人。2016年6月30日中國正式成為該組織的第165個成員國?，F在“中國也到了深度參與全球治理的時候了，中國希望承擔更多國際責任，這里面必然要包括接收難民。”王輝耀表示，中國現在是全球第二大經濟體，國際人道主義的義務，適當地， 有條件地接收難民也是我們泱泱大國的責任。

三、從外籍人口的移民問題看中國出臺移民法的緊迫性

中國一直是人口凈流出國， 包括高端人才， 年輕學者和低端勞動力。中國政府去年放寬了家庭出生政策， 因為老齡化國家的跡象明顯，我們急需調整這種人口的流動走向， 至少向進出大致平衡努力，爭取進大于出。要吸引人才，一個國家要成為人才安居樂業的地方，即要在生活環境、才能發揮、財富創造、尊嚴維護等幾個方面對人才構成吸引力。但是從現狀來看，由于中國無法可依，目前已經來中國的外籍人口自身的工作和生活中存在著許多問題，對他們的管理也同樣存在著許多問題，這些問題概括起來主要表現在以下方面：

（一）“三非”入境者的管理難題

山東大學宋全成教授提到的“三非問題”（非法入境、非法居留和非法就業），現在已經不僅出現在珠三角（廣東省，云南邊界地區）、長三角（上海周邊）和北京及東北地區（中俄邊境，中朝邊境，中韓邊境等地區），隨著國際上一些國家國內形勢的惡化，“三非問題”的數量大有增長的趨勢，他們來中國后的分布面也將越來越廣?！叭刖沉鳌敝蟮摹叭恰眴栴}已經帶來了城市監管的困擾，給流入地的社會管理和治安秩序帶來了新的挑戰。

2011年中國公安部副部長楊煥寧在作“中國公民出境入境管理法和外國人入境出境管理法及其實施細則”法律草案說明時表示，出境入境管理工作當前出現了一些新的情況和問題：大量外國人來華旅游、訪問、從事商務活動，既給中國經濟社會發展帶來機遇，同時也對國家安全和社會管理提出了更高的要求；現行法律規定的簽證制度、居留管理制度不夠完善，管理上存在漏洞；近年來外國人“非法入境、非法居留、非法就業”問題突出，需要采取有針對性的措施進一步完善有關制度 。

（二）外籍人員子女的教育問題

目前來中國的外籍人口，不僅他們自身的身份問題沒有合適的法律來解決，他們配偶及子女的身份問題同樣也得不到解決。后者的影響是超現實和緊迫的，因為這些人的子女需要在中國上學、生活、工作，以及買房、買保險等，這些亟待解決的問題都與他們的身份直接相關。

如何解決這些人的身份問題，因為沒有系統完整的移民法，使這些問題成了非常棘手的問題，在一定時期，可能會成為社會的不穩定因素，也許會給腐敗提供一個新的溫床。

（三）邊境非法越境者的問題

正如劉國福教授所言，中國處理邊民問題，之前多是用個案處理的方法，缺少統一的規范。中國該怎樣對待那些躲避戰事的邊民，目前仍缺乏法律依據。

（四）高端人才的國籍問題

中國現行的國籍法規定，中國不承認雙重國籍。楊、姚兩位院士均放棄了美國國籍，回到中國，這樣他們兩人現在應該是無國籍人士，因為中國現在沒有相關法律規定能恢復國籍。誰批準他們兩人重新入籍的申請？法律依據是什么？這些問題的解決，不應該因為他們是名人，是有用的人，是高端人才就可以凌駕法律之上。

（五）跨國婚姻的問題

跨國婚姻在中國尤其嚴重的出現在與我國有共同邊界的發展中國家，也包括一些發達國家，如韓國、日本等?？鐕橐鲆呀洸皇鞘裁葱缕娴氖虑椋?，跨國婚姻成立后，他們當事人兩方的國籍問題，他們子女的國籍問題，目前在中國還處于無法可循的狀態。

（六）難民的問題

中國作為大國，在世界舞臺上的作用尤為重要，在古代，“萬邦來朝”是王朝興盛的標志；在當代，“萬民涌來”則是一個國家成功的重要標志。一方面，中國需要吸引高尖端人才，支持國家建設，另一方面，對弱勢群體、受到不公平對待的人群的接納不僅是我們中華民族的優良傳統，同時這也是大國應盡的道義責任。如何實現這種美好愿望，適度接受難民是一門嶄新的法律課題，而且，“難民”身份認定本身就是一個非常復雜的法律程序，需要系統全面地考慮，是目前粗糙的出入境管理辦法無法解決的問題。

四、從中國現有法律法規上看出臺移民法的緊迫性

中國當前有如此多的外籍人口問題有待于解決，但是現有的移民方面的法規不健全。雖然立法機關和出入境主管部門都認為整合修改出入境管理法是緊迫的，但從立法權主體對整合修改出入境管理法進程的安排看，立法的步伐卻是緩慢的 。

在2010年，中國社會科學院民族學和人類學研究所研究員、國際企業人類學委員會主席張繼焦透露，中國學者和政府相關部門已經開始醞釀起草一部與國際移民有關的法規，以推動中國更好地應對由人口輸出國向移民接受國的轉變。

在中國國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）中提出，探索實施技術移民。以此為標志，中國的技術移民法研究工作開始受到社會的廣泛關注。但是要保障這些世界頂尖人才留住中國，現有的碎片式和補丁式的法律法規，是乏力的，中國急需移民法。

2016年3月1日，北京公安局出臺了包括外籍華人博士可直接申請中國“綠卡”，外國留學生可在中關村實習、兼職創業等20項出入境政策措施。這些個別地區的鼓勵政策不是中國其他地區能夠適用和推廣的，例如，集聚了中低端外國人的廣東，就不適用。這種法規不統一的現象，是急需通過立法來改善的。

從下表中可以看出中國外籍人出入境及服務與管理方面相關法律法規進程的現狀與過程。

從上表的法律法規現狀來看，現行的法律體系和管理體制是相當不夠和不健全的，急需相關機構、部門和相關研究者盡快行動，及早完善相關法律體系。

五、從現實意義上看中國出臺移民法的緊迫性

（一）出臺移民法是政府反腐倡廉的需要

前述所談及的各個地區的外籍人口的管理問題，如果沒有系統完善的移民法可依，執法者就會隨意主觀決定這些外籍人的生殺大權，必然會出現泛用職權、徇私舞弊，重金賄賂等腐敗現象。只有通過立法，并嚴格執法才能抑制腐敗產生的土壤，保障來中國的外籍人的合法人權。

（二）出臺移民法是“一路一帶”政策的助力器

《攜手推進“一帶一路”建設》是國家主席習近平2017年5月14日在北京出席“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式時所發表的主旨演講。最大限度調動海外6000萬僑胞的愛國熱情有助于推動“一帶一路”基本國策。 “一帶一路”所涉及的國家和地區的華僑華人在推進“一帶一路”過程中具有天然獨厚的優勢。其一，他們與生俱來的中華血脈，對祖國具有持久不變的“母國”情懷；其二，他們中有相當多的人，目前仍在國內有親屬，他們渴求不定期地回國與親人相聚；其三，他們相對地了解中國文化，比較容易認同國內價值觀，比較容易融入中國社會；最后，他們中很多人在中國還有產業或產業基礎。因此，中國應該積極發揮這些海外移民群體的先天優勢，積極鼓勵并創造條件讓他們參與到“一帶一路”的建設當中。同時，應以更開放的眼光和廣闊的胸襟，構建相應的渠道，讓他們感受到來自祖國的關心、幫助，以及祖國為他們創造的良機，從而更自覺地為祖國做出的發展與建設貢獻。

（三）出臺移民法是抓住歷史機遇走科技強國之路的保證

2017年2月份，在美國特朗普總統上任后，馬上簽署總統行政令凍結美國難民收容項目，并暫時禁止七個穆斯林為主的國家的國民入境，還直接解除了阻撓這道命令執行的代理司法部長與移民和海關執法局代理局長的職務。隨后，提出對EB5商業投資簽證要重新考慮（ EB5是中國移民最為熱衷的移民簽證之一）。

2017年4月份，澳大利亞總理宣布了一系列對于中國的移民感興趣的簽證的改革，如457簽證，永居轉公民簽證等。明顯是要提高移民門檻，限制流入人口。

這些對中國有什么意義嗎？筆者同意梁建章博士的建議：如果美國真的因為特朗普上臺而進入限制移民的軌道，那么對于GDP規模僅次于美國同時在科技領域最有可能挑戰美國的中國來說，又將意味著什么？中國是否有可能把握住這個歷史性的機遇，通過放寬移民政策來追近乃至超越美國的科技領先地位？ 今年6月初，美國新政府正式宣布退出2015年的（法國）氣候協議，引起世界嘩然，各國領導人紛紛譴責，其中法國剛上臺的總統馬克龍說：“……這樣好啊，美國所有研究全球氣候的專家們，法國是你們的第二故鄉，歡迎你們來法國繼續研究……”。中國應該意識到機會的到來，推銷中國，推銷中國夢到世界舞臺，有了國際頂尖人才加上中國的雄厚的經濟實力，中國的大發展勢不可當。

（四）出臺移民法是通盤解決外國移民問題的緊迫需要

中國現行的出入境管理法規是以出入境活動為核心的出入境管理法。該法主要解決的問題，一是中國公民及交通工具出入境的審查、檢查、處罰；二是外國人在中國境內的居留等問題。

而移民法應該以移民為核心，將移民管理與中國的政治、經濟、文化相聯系，通盤解決移民的吸收，移民進入國境后的居留、融入與歸化，移民出入國境的審批與檢查、非法移民的治理以及移民權利的保障等問題 。

（五）出臺移民法是形成中國移民法律體系的基石

出臺移民法的含義是從移民法開始建立系統完整的移民管理體系。如何構建作為移民法律體系基石的中國移民法，可考慮兩個思路，一是由有關部門把中國現存的碎片式的移民政策轉變為移民立法，對于不充分、不完善的地方進行系統的補充與完善；二是由全國人大或者人大常委會組織制定全新的移民法。

在移民法出臺后，可由國務院制定其實施細則，由公安部、外交部等部委在其權限范圍內制定規章、實施辦法；其次，在不違背國家移民政策情況下授權地方政府人大常委會制定地方性法規；最后，地方政府可以針對地方特點與特色，制定相應的福利、待遇規定。

當前國內外形勢均是我們立法的有利時機，抓住機遇，出臺移民法不僅彌補法律體系的空白，同時跟上改革開發，走出去，請進來的國策，是我們立法和法制建設的當務之急。

注釋：

《中國國際移民報告（2015）》藍皮書.中國社會科學網.http：//www.cssn.cn/dybg/gqdy_gqcj/201506/t20150616_2036365.shtml.2017年6月12日.

熊紅明.非法洋勞工涌人中國工廠“尋夢”.經濟參考報.2010年4月30日.

[日]福島香織.北朝鮮難民：中國的兩難處境.產經新聞.2002年9月5日.

本刊編輯部.科技人才的一國之失他國之得.中國科技論壇.2014（9）.

海外華人.科技文萃.1999（4）.

羅文青.和平與交往：廣西邊境地區跨國婚姻問題初探.廣西師范大學學報（哲學社會科學版）.2006（1）.

杜萬鞭.論“三非”問題綜合治理的對策.云南警官學院學報.2013（2）.

趙超、余曉潔.中國擬立新法規范出入境管理.新華網： http：//www.xinhuanet.com/ .2011年12月26日.

馬勇.整合修改我國出入境管理法律的研究綜述.國際移民法的新發展和中國移民法的建設研討會.2009.

梁建章.特朗普“排移”能否成為中國的機會.財新網http：//www.caixin.com/. 2017年2月10日.

翁里、夏巧雅.論我國出入境管理法律制度改革.浙江警察學院學報.2015 （4 ）.

參考文獻：

[1]歷史首次！楊振寧、姚期智放棄外國國籍，轉為中科院院士.意林.2017年2月21日.

[2]劉國福.中國國際移民的新形勢、新挑戰和新探索.山東大學學報（哲學社會科學版）.2015（1）.