淺析檔案行政執法責任制案

盧鵬

摘 要：“無救濟的權利是虛假的權利，無責任的權力是無法無天的權力”。我國正經歷一個變化十分深刻的社會歷史轉型期，推行行政執法責任制是新時期依法行政、建立責任政府、實現法治國家的重要途徑。檔案行政執法責任制作為檔案行政管理方式的一場革命，對于建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的檔案行政執法體制，提高依法管理檔案事業的能力和水平意義重大。作者通過多年從事一線檔案行政執法工作的實踐，對檔案行政執法責任制的概念、特征作了較為全面的剖析，指出了推行檔案行政執法責任制的目標和關鍵環節。

關鍵詞：檔案執法；行政執法；執法責任；責任制

20世紀80年代以來，我國開始建立社會主義市場經濟體制的偉大進程，其實質也是弘揚法治和構建法治國家的過程，行政執法責任制的提出和全面推行正是建設法治政府、構建法治國家的關鍵所在。檔案行政執法作為依法治國、依法行政的重要組成部分，其行政執法責任制的推行對于建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的檔案行政執法體制，提高依法管理檔案事業的能力和水平意義重大。筆者結合多年從事檔案行政執法的實踐，對其概念特征、價值目標和關鍵環節提出一些粗淺認識，不到之處，還望與同行商榷。

1 檔案行政執法責任制的概念與特征

檔案行政執法責任制是指各級檔案行政管理部門按照職權法定的原則和權責一致的要求，把檔案法律、法規、規章規定的行政職權和行政職責逐項分解落實到檔案執法部門、執法機構和執法崗位，并依照一定的程序和方式進行評議考核，對違法或者不當的行政執法行為以及行政不作為實施責任追究的一種責任機制，也就是說，檔案行政執法責任制不是某一項具體的制度，而是由若干制度、規則和標準構成的整體運行機制。從檔案執法的實踐來講，檔案行政執法責任制更像是一種手段，一個過程。對于檔案行政管理部門來說，最主要的職責是貫徹執行好法律、法規和規章，檔案行政執法責任制的開展正是加強執法工作，改善執法狀況，提高執法水平和質量，逐步建立法治政府的一種工作手段；檔案行政執法責任制不是一時一事的工作，雖然按照國家檔案局和各級政府的要求，執法責任制的每一步工作都有明確的時限規定，但不等于按時完成了任務，就完成了這項工作，檔案行政執法責任制的建立和落實是一個復雜而長期的過程，是一個需要不斷深化、不斷汲取經驗并總結提高的過程。

檔案行政執法責任制的概念決定了它的三個顯著特征：一是職權法定和權責一致是其產生的法理基礎。職權法定，是指檔案行政管理部門及其執法人員的職權由檔案法律、法規、規章規定，越權、失職或者瀆職要承擔相應的法律責任。權責一致是指檔案行政管理部門的行政執法權利來源于檔案法律法規的授權，并受法律法規的制約，檔案行政管理部門及其執法人員在享有職權、行使權利的同時，必須承擔相應的責任。二是履行法定職責、承擔法律責任，是檔案行政執法責任制的核心內容。檔案行政執法責任制是一種以依法確定職權責任的形式出現的約束行政權、制約執法人員個人利益的制度，是一種行政機關更現實地接受上級機關、相對人和社會監督的多重機制共同配合、作用的責任行政機制，其核心內容是“責任”，即通過對檔案行政管理部門職責的界定、崗位的科學設置、崗位職責的明確、人員的落實、執法情況的考核評價、過錯責任的追究獎懲，真正有效地約束行政權。三是檔案行政管理部門及其工作人員既是法定職責的實施主體，又是相應責任的承擔主體。根據有權必有責的要求，檔案行政管理部門要確定不同執法機構、執法崗位、執法人員的具體執法責任，根據各執法機構和執法人員違反法定義務的不同情形，采取適當形式確定其應承擔責任的種類和內容，從而落實執法責任，規范執法行為，確保法定職責的全面落實和執法職權的正確行使。

2 檔案行政執法責任制的價值目標

檔案行政執法責任制不僅是規范和監督檔案行政管理部門行政執法活動的重要制度，更是檔案行政管理方式的一場革命，體現了“權力本位”到“責任本位”，“重實體、輕程序，重結果、輕過程”向“實體與程序、過程并重”轉變的具體價值目標。

（一）價值目標之一：實現“權力本位”到“責任本位”的轉變

依法行政發端于資本主義社會初期，二三百年來，隨著西方政治、經濟和社會的變化發展而逐步成熟和完善，已經成為現代西方各國政府管理理所當然的選擇模式。與西方國家漸進自發、從量變到質變逐步實現法治政府、責任政府的“內發型”法治化道路不同，我國是一個封建歷史很長的國家，“人治”思想根深蒂固，“法治”觀念相對淡漠，強調“權力的行使”，忽視“責任的履行”。要想實現依法行政，建設法制政府，就必須采取“政府推進型”模式，有一套健全的體制機制來保障，行政執法責任制的提出和全面推行便應運而生。檔案行政執法責任制作為國家行政執法責任制的組成部分，通過對檔案行政管理部門行政職權的劃分、整合，理清職權分布，明晰職權運行環節，將過去相對集中的檔案行政權力職責分解到各個工作崗位，規范具體職權行為，形成各個職權崗位相互銜接、相互聯系、相互制約的行政職權運行“齒輪鏈條”，實現了“因事設崗、由崗賦權、權責相當、以責約權”的科學權力運行機制，將責任由不確定狀態轉化為有明確標準可操作的規范狀態，突破了檔案行政管理領域“首長負責制”的局限，體現了“有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償”的依法行政理念，實現了“權力本位”向“責任本位”的轉變。

（二）價值目標之二：實現“重實體、輕程序，重結果、輕過程”向“實體與程序、過程并重”的轉變

檔案行政執法責任制并沒有創設新的檔案法律規定，而是通過理清、界定檔案行政執法各環節、各崗位、各流程的職權和責任，對檔案行政執法行為所遵循的方式、步驟、順序和時限予以明確，使檔案行政執法行為的運行過程處于明晰、公開的狀態中，使目前在檔案行政執法中普遍存在的執法不到位、隨意性較大，執法的公平、公正上存在漏洞，激勵、監督機制不健全，重工作的開展，輕工作的評價，重權力的運行，輕權力的制約，部門之間缺乏協調、配合，不能形成合力，執法效率不高等問題從根本上得到扭轉。如在檔案行政許可職權履行過程中，明確規定了提出申請、進行審查、決定的條件和時限，防止因時間拖延而導致行政許可申請人合法權益的損害；在行政處罰職權履行的過程中，明確規定了受理申請、立案、調查取證、作出處罰決定、送達法律文書、采取強制執行措施的條件和期限，防止因時間拖延而導致有關證據散失、毀滅或環境、條件變化而影響處罰決定的準確性，通過檔案行政執法責任各個環節的設定，使得一個執行環節沒有按規范要求進行操作，便不能流轉到下一個環節，或在規定流程中留下明顯的痕跡，這樣，就能及時發現違法和不當的行政行為，最大限度地把錯誤的檔案行政行為消除在行政行為運行過程中，客觀上排除了檔案行政管理部門及其執法人員在行使權力、作出決定過程中可能存在的恣意、專斷、偏私等因素，督促每一個檔案行政執法人員嚴格地履行程序，依法辦事，促進了檔案行政管理效能的提高，實現了“重實體、輕程序，重結果、輕過程”向“實體與程序、過程并重”的轉變。

3 推行檔案行政執法責任制的制度保障

法治在一定意義上說是靠制度來實現的，重視檔案行政執法責任制的制度建設，是檔案行政執法責任制各項工作得以落實的關鍵所在。檔案行政執法實踐也證明，缺乏制度保障，檔案行政執法責任制是難以推行的，其效果也將大打折扣。實際工作中，可以從執法保障和執法監督兩方面去加強和完善檔案執法責任制的配套制度。

（一）執法保障類規范。主要是規范、保障檔案行政執法人員正確履行檔案行政執法職權的行為規范，它能夠促成“權責明確、行為規范、監督有效、保障有力”的檔案行政執法體制的建立，有效避免執法的缺位、漏位和不到位現象，最大程度地減輕人為因素對檔案行政執法行為的影響和作用，是提高執法效率和效能的保障。具體可以包括《檔案行政執法協調工作制度》、《檔案行政處罰執法資格管理制度》、《檔案行政處罰自由裁量權規范》、《檔案法規規章實施準備和評估報告工作制度》、《檔案行政執法職權分解和辦理流程》等，其中行政處罰自由裁量權規范是檔案行政管理部門在法律規定范圍、輻度內，根據自己意志進行斟酌、選擇而實施的行政權力，自由裁量水平的高低已經成為衡量檔案行政執法人員素質的重要甚至是主要標準，應當充分考慮保管期限、受損檔案的時間價值、證據或情報價值、受損的程度（可修復性）、受損的數量等因素科學構建。

（二）執法監督類規范。主要是對檔案行政執法人員履行檔案行政執法職權情況進行監督的行為規范，它能夠保障“結構合理、配置科學、程序嚴密、獎懲分明、制約有效”的權力運行機制的建立，使檔案行政權力的運行始終處于公開、透明的監督之下，為切實維護公民、法人和其他組織的合法權益提供保障。具體可以包括《檔案行政處罰案卷評查制度》、《檔案行政執法責任追究制度》、《檔案行政規范性文件審查制度》、《檔案行政執法監督制度》、《檔案行政執法評議考核制度》、《檔案行政執法責任承諾和公示制度》等，其中執法評議考核和錯案追究制度是評價檔案執法工作情況、檢驗執法部門和執法人員依法行政水平的重要標尺，也是制度建設的難點，需要重點研究和突破。