淺析監察委員會的多元化職能

陳正友+胡元學

摘 要：2016年11月7日，中共中央辦公廳印發了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》。明確，黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公。試點地區將當地各級政府的監察廳（局）、預防腐敗局以及人民檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權局及和預防職務犯罪局整合到監察委員會，整合了各個部門的監督職責，豐富完善了監察委員會的監督手段。試點地區的監察委員會由本級人民代表大會產生，對本級人民代表大會及其常務委員會和上級監察委員會負責，并接受監督。作為一個在黨的統一領導下的和各級政府、人民法院、人民檢察院平級的國家機關存在。國家機關的架構從“一府兩院”轉變為“一府一委兩院”。

關鍵詞：監察委員會；監督

1 監督地位更獨立

（一）從紀委的角度來看，紀委接受黨委的領導，對所有黨員干部進行監督。黨組織遍布各個部門各個機關，其從黨員群體內部進行監督，易于及時發現問題，也便于及時處理問題，具有相當的獨立性，但仍過于片面和局限，監督的力度更多地以黨的意志為準，只有在各級黨委高度重視和強力有利的領導下，才能保證強度和力度不減不變，反腐的制度性和持續性依舊沒有解決，獨立性也遠遠達不到要求。 （二）從政府的監察部門和預防腐敗部門的角度看，作為各級政府的下設部門，依照現行《監察法》履行監察職能，受本級政府和上級部門的雙重領導，發現的問題能力較弱，手段缺乏，很難達到監督的要求。

（三）檢察機關的職務犯罪偵查部門和預防部門，因為獨立于各部門各機關外，發現線索的便利條件遠不及各級紀委和政府的監察部門，對于問題的及時調查又存在諸多障礙。作為一個外部監督機關，和各級紀委的溝通協調機制并不成熟，在案件線索的發現和案件的調查上更多時候處于被動局面。

2 監督職能更強大

（一）從紀委監督的層面來看，第一，我們黨的紀律檢查委員會主要依據《黨章》和《紀律處分條例》對全體黨員進行監督和調查處分，對于監督發現的問題有調查權和處分權，調查后涉及刑事犯罪的再依照相關規定移交司法機關。第二，因為紀委不屬于國家機關，是屬于黨的紀律檢查機關，所以紀委對非黨員采取相關措施，其合法性一直受到來自各個方面懷疑。其中最關鍵的問題就是紀委作為黨委的紀律監督機關，對非黨員的公職人員以及普通公民采取措施，是否有法可依。但監察委員會組建后，隨著《國家監察法》的出臺，這些問題便迎刃而解。監察委員會作為國家監察機關，是一個獨立的國家監察機關，依法行使監察權，可以依法監督一切公共財政供養的履行公共職能的人員，找任何公民配合調查了解，合法性及合理性將不容置疑。監督性質的監察機關和執行性質的司法機關和行政機關分立和并立，也更加符合現代組織機構“執行和監督分立的原則。

（二）從政府監察部門的角度看，第一，原來的監察部門依據《監察法》履行職能，受到本級政府和上級主管部門的雙重領導，很多監督職不能依法獨立行使，掣肘于各方面的領導權力，監察職能受到大大制約，監察效果自然大打折扣。第二，政府監察部門的監督手段過于薄弱。“十次說教不如一次問責”的原理，政府監察部門問責的手段和力度都過于薄弱，很難達到監督的效果。三，監察部門的監督以行政機關為主，很難對司法機關和權力機關進行監督，導致各行其是。現行的三個監督部門：紀委、檢察院的自偵部門、政府的監察部門職權不統一，導致監察力量過于分散。看似家家都在行使監察職權，卻導致家家都不監督的監察死角。

監察委員會成立以后，成為和行政機關、司法機關平級的監察機關，監察權也將成為獨立于行政權、立法權和司法權的第四項國家權力，其監督的獨立性和權威性都將得到大大的提高，其監察權的行使，不在掣肘于各方權力。監督手段也從約談、黨紀、政紀處分等一直到追究刑事犯罪，大大提高了監督的效果。監察權的集中行使，也將使監督死角的問題得到大大改善。

（三）從檢察機關自偵部門的角度看，因為檢察機關作為職務犯罪偵查機關，一直以來在反腐敗斗爭中被寄予厚望。但其在具體偵查工作中，因嚴格于執法辦案的程序性規定，又無法采取紀委的紀律約談等手段，時間緊迫，導致職務犯罪中突破口供成為一道難題，也使打擊職務犯罪受到很大制約。另外，檢察機關以打擊職務犯罪為主，不涉及刑事犯罪的違法、違紀行為很難引起檢察機關的重視，也導致一部分違法違紀但還不構成犯罪的國家工作人員沒有受到相應的處分。而很多普通的違法違紀，給群眾造成的傷害依舊很大。很多職務犯罪也是因為普通違紀、違法行為沒有得到及時制止和處理，導致一些國家工作人員一步步踏入犯罪的深淵。

3 監督的全覆蓋

（一）監督范圍的全覆蓋。一、紀委監督的范圍為全體黨員，雖在現實工作中，紀委也在監督其他非黨員干部并采取相關措施，但其合法性一直受到質疑。中央一再強調全面依法治國，這種紀委監督其他非黨員干部無法可依的局面亟待解決。二，政府監察部門監督的犯罪主要為行政機關工作人員，其監督范圍和手段嚴重缺乏，導致監督效能遠遠達不到要求。三，檢察機關自偵部門以查處所有國家工作人員職務犯罪為主，但其發現犯罪線索的渠道不足，對普通違紀、違法的但達不到刑事犯罪的國家工作人員處理也太弱。各自監督的領域不同，就會出現監督的死角。對于外部監督機關，的瀆職行為，該誰管？怎么管？在監察委員會成立以后，以上這樣的難題，都將一步步得到解決。監察委員會的監督范圍將全覆蓋全部國家財政負擔的工作人員和全部受委托執行公務的人員。

（二）監督手段全覆蓋。以往的各個監察部門中，政府的監察部門以政紀處分為主，沒有黨紀處分的權利，更沒有職務犯罪偵查的權利；紀委以黨紀處分為主，也沒有職務犯罪偵查的權利；檢察機關的自偵部門以職務犯罪偵查為主，沒有黨紀、政紀處分的權利。從監察部門合署到紀委以后，黨紀、政紀處分已經得到了銜接，但檢察機關職務犯罪偵查部門單純的職務犯罪偵查職能依舊和紀委的黨紀政紀處分脫節。案件之間的相互移送渠道依舊不暢通。監察委員會成立以后，這些職能將全部統歸于監察委員會之下，各種職能也將得到完整的銜接。監督手段也將覆蓋約談、黨紀、政紀處分乃至刑事犯罪偵查的“一條龍服務”。真正做到監督范圍無死角，監督手段無死角。

但是，雖然監察委員會的成立有利于國家監察權的行使，但依舊有很多問題需要一步步探索，例如：監察委員會由誰來監督？再如，紀委原來作為黨的部門，對黨委匯報工作，但新成立的監察委員會作為國家機關，應該向人大及其常委會負責并向其匯報工作，而監察委員會的最高領導又是原來的紀委書記，以后是否紀委書記也要以紀委的名義向人大及其常委會匯報工作？這些問題，理論上和實踐中，都得我們試點后總結研究解決。endprint