乳品規制最優水平選擇及其福利效應評價

崔煥金,曾 蓓

(山東工商學院 a.經濟學院;b.工商管理學院,山東 煙臺 264005)

社會政策與治理研究

乳品規制最優水平選擇及其福利效應評價

崔煥金a,曾 蓓b

(山東工商學院 a.經濟學院;b.工商管理學院,山東 煙臺 264005)

基于功利主義福利函數,考察了乳品規制標準調整對社會總剩余的多重影響以及最優閾值確定的影響因素;認為從實施新國標后乳業發展狀況來看,由于社會對新標準沒有形成共識,消費者和廠商福利效應都受到損害。鑒于此,乳品最優規制水平確定應在協調廠商、消費者利益的同時,綜合權衡收入水平變化、乳品安全規制的公共屬性日益強化趨勢以及消費者對于乳品安全風險認知水平提高、廠商對于短期利益最大化追求的影響與利益集團規制俘獲等因素。

乳品規制; 最優標準;社會福利最大化

一、引言

在市場經濟中,為實現經濟社會某些特定目標政府通常會對經濟主體制定各種具有法律性的限制、約束和規范等管制措施統稱為政府規制,而行業標準或生產規范是政府實施規制的基本手段和工具。所謂標準無非就是社會在集體理性基礎上就產品、技術和工藝參數、性能質量等關鍵指標達成的一系列產業發展秩序和規則。從市場流通來看,規制標準的應用和推廣對于保障產品的質量、性能和安全性,產品與其支持系統間的互聯互通,改進市場參與者信息不對稱狀態,維護市場參與者的正常交流和秩序提供了基礎。龔強等研究發現在某些特定條件下食品行業規制行為是有效的,譬如針對企業的設備與技術先期投資的規制標準若提高會增加消費者剩余并提高社會總福利水平[1]。乳品規制標準規范中針對這些特性進行了相應的制度安排,因此乳品規制標準提高可能會增加消費者剩余并提高提高社會總福利。而且,現實中某個標準一旦為社會采納和運用,它便具有顯著地路徑依賴、排他性、鎖定效應以及規模效應遞增等特征。由此,規制標準優化選擇問題日益引起社會的普遍重視。在當今經濟全球化的大背景下,產業規制標準已逐漸成為維護市場秩序、實現產業利益和提高產業競爭能力以及推進產業升級轉型的重要戰略工具。

在我國乳品業快速發展中出現的市場混亂以及乳品業面臨更加嚴峻的國際競爭形勢下, 2010年政府頒布(《生乳》GB19301-2010)等66項乳品新國家標準,下文簡稱“乳品新國標”。新國標的“新”突出表現在對以往國家標準的貫通與整合,消解了過去不同機構標準之間存在的矛盾、重復、交叉和指標設置不科學等問題。然而,新國標中有關生乳國家標準規制水平較之舊標準在某些關鍵指標出現退步,譬如新國標將蛋白質含量標準調低、菌落數量標準提高,被媒體稱之為“全球最差的牛奶標準”。毫無疑問,規制標準調整對消費者、生產者和整個社會的福利效應都會產生重大影響。王志剛等認為政府加強食品規制和提高規制標準水平,迎合了消費者在收入增長中對于降低食品安全風險的訴求,但提高標準也意味著廠商必然增加滿足規制要求的遵從成本,生產成本增加通過市場機制最終會傳遞到產品的終端價格上,促使產品終端價格上升,而終端價格上升又減少了消費者效應,理性消費者總是在提高安全規制帶來效應提高與提高價格產生的效應降低兩者之間的綜合權衡中找到最優值[2]。同樣,廠商生產決策也必須在遵從規制導致的成本增加與消費者對安全訴求的平衡中尋求適宜生產狀態。所以,從社會層面運用供求變化分析不難發現,我國乳品規制標準的調整變動對社會整體福利效應可能產生多重、復雜的影響。

規制標準調整可能引致供求變化至少出現下述四種形態。首先,假設如圖1所示,隨著乳品規制標準提高,滿足規制要求使得廠商生產成本增加,供給曲線從S上升到S1,假設消費者由于安全風險認知水平提高進而支付意愿隨之提高,需求曲線從D增加到D1,那么消費者和生產者的總剩余從ΔBZG增加到ΔAEC,這種情況下意味著社會總福利效應提高。其次,如圖2所示,若規制標準超過消費者的意愿值,那么在遵從成本提高使得廠商供給曲線從S移至S1,同時若消費者由于價格提高而支付意愿降低的情況下,需求曲線從D移至D1的情況下,社會總剩余或福利效應從ΔABC下降為Δmno,提高規制水平導致總剩余降低。再次,如圖3所示,若規制要求調低,廠商的遵從成本下降,供給曲線從S下降至S1,同時假定若消費者需求不變或者需求增加,則社會總剩余從Δabc增加至ΔABC,那么降低規制標準后社會總剩余反而會增加,這一狀況雖好但現實中可能不常見。最后,若出現圖4所示的隨著規制質量標準的調低,那么廠商的遵從成本必然下降,供給曲線從S下降至S1,同時若消費者認為規制標準降低可能增加了乳品安全風險,從而消費意愿可能降低,需求曲線從D下降為D1,則社會總剩余從ΔABC減少為Δabc,意味著降低規制標準后社會福利水平的降低。總之,隨著規制水平的變化,乳品供給變化會導致需求水平產生相應的變化,而且需求變動的程度可能出現多種不同狀態,因此,乳品新國標調整對社會福利水平可能會產生多重復雜的影響。

圖1 規制標準與需求水平同時提高引致社會總剩余變化示意圖

圖2 規制標準提高與需求水平下降引致社會總剩余變化示意圖

圖3 規制標準下降與需求水平提高引致社會總剩余變化示意圖

圖4 規制標準與需求水平同時下降引致社會總剩余變化示意圖

從上述簡單供求圖示分析可以看出,政府規制水平的調整對消費者和廠商剩余的影響具有多重性,無論是提高規制標準還是降低規制標準,都有可能導致社會總體福利水平的提高或者降低。所以規制標準閾值優化設置就成為政府實施規制必須考慮的關鍵環節。當然,規制標準設置合理與否,現有研究普遍認為可能會受制于信息不對稱程度、消費者認知水平、利益集團規制俘獲等多種因素的影響。那么,針對乳品新國標的關鍵指標調整是否合理以及新國標實施對整個社會福利狀況的影響,本文試圖根據新古典研究思路對此問題給出一個理論與實證解讀。

二、乳品規制的最大福利效應與最優標準求證

基于新古典理論關于理性人假定和社會福利效應最大化考慮,借鑒王常偉、顧海英模型研究方法,運用基數形式的個體福利函數考察規制標準的變動對于人們福利狀況的影響,著重考慮乳品規制標準高低調整對于消費者和廠商效應的增減狀況及標準選擇的決定因素[3];同時,結合功利主義研究所運用的加總社會福利函數(U=ΣUi)型式,即根據社會整體福利效應表現為社會每個成員福利效應的簡單加總的形式來考察乳品規制標準最優閾值選擇的影響因素。

(一)效應分析的有關假定條件與總效應函數構建

羅丞等學者的研究結果表明,乳品安全風險對消費者影響程度與其收入呈正向關系,而且人們的收入越高越愿意接受規制引致的更高價格水平,也就是說價格對效應的影響與收入呈反向關系[4]。在前述假定基礎上,根據學者相關研究結論可以構建單個消費者的乳品消費函數為:

(1)

在此基礎上,基于功利主義對于社會福利函數的相關研究,我們可以得到全部消費者整體福利效應U,而且可以表示為單個消費者效應Ui對于社會成員收入分布的積分形式,即:

(2)

其中f(y)為消費者收入分布密度函數。

(二)消費者整體福利最大化對應的最優規制水平

根據上述功利主義研究成果構建的社會福利函數及針對本研究的有關假定,可以看出社會福利最大化不僅取決于政府規制標準高低的影響,而且也受制于整個社會人們的收入分布結構狀況。假定整個社會消費者的收入范圍滿足yi∈[LmH],L和H為社會成員的最低與最高收入,并設最低收入水平L>P。在現實經濟世界中,各國國民收入分布情況雖說是各不相同,但大致可以粗略的概括為以下幾種代表性分布狀態:一是國民收入分布服從均勻分布;二是中等收入者居多的所謂“橄欖球型”分布形態;三是貧困者或者是富裕者占主體的“啞鈴型”分布形態。

1. 收入為均勻分布社會的最優規制標準

首先,我們從最簡單的情況入手,分析在社會收入處于均勻分布狀態情況下,社會期望效應函數可以表示為:

(3)

(4)

可見,在國民收入處于均勻分布的條件下,R*就是該經濟體能夠實現社會福利最大化的政府規制標準。另外,對于中等收入分布居多數的社會而言具有正態分布近似特性,所以此種狀態的乳品規制標準訴求應與均勻分布形態情況求解類似,在此不單獨分析。

2. 貧困者或富裕者占主體的社會的最優規制標準

當社會收入分配處于貧困主導或富裕主導狀態時,我們將收入分布函數用兩段分布函數的形式來描述,具體表示為:

(5)

三、乳品新國標實施對生產者與消費者總剩余的影響

基于上述功利主義理論的福利效應函數分析,我們可以很清楚認識到社會收入分配狀況在很大程度上決定乳品安全規制標準高低的調整,而且隨著人們收入水平的逐步提高,社會對于乳品安全規制的訴求增大,就相應要求提高各種安全標準水平。更進一步研究推論得出,高收入人口占多數的富裕型社會對于乳品安全最優規制標準閾值明顯高于貧困型社會。反觀我國在2010年重新頒布的乳品新國家標準,顧佳升認為新版國標的進步主要體現在整合以往乳品標準的強制性規定、減少標準數量的同時,提高了乳品標準規制的通用性和覆蓋面,避免了原標準之間的重復、交叉甚至抵觸的情況,將極大地推進乳品質量安全進步,有利于促進乳業發展和提高包括廠商和消費者在內社會福利水平[5]。然而,新國標同樣也留下了“守舊”的遺憾或者說在某種程度上的退步,這一問題集中反映在《生乳標準》的關鍵性指標如“細菌總數”“蛋白質含量”規制水平不升反降,由此,引發社會各界對于乳品新國標的爭議從其實施之日就從未中斷過。在此,我們不討論社會各界的不同爭議情況,而是把關注點從對新國標的爭議聚焦于考察新標準實施后對我國乳品產業發展與社會福利狀況的影響。

(一)乳品市場“洋強內弱”競爭格局侵蝕國內廠商的生產者剩余

新國標實施五年來,我國乳品市場上總體上呈現出進口規模快速增長與國內乳品產量增長緩慢甚至個別年份出現下降并存的格局。根據中國奶業年鑒提供數據可以清楚看到,我國乳品進口總量在延續自2000年以來快速增長勢頭,過去10年的平均增速為13%;實施新國標后近幾年乳品進口增長速度更是躍上一個新臺階,平均年增長率高達30%以上[6]。據海關總署統計數據,2011年我國進口干乳制品86.30萬噸,同比增長18.5l%,進口額25.5l億美元,同比增長31.68%;2012年12月底,我國乳制品進口數量、進口金額分別為103.84萬噸和30.59億美元,同比分別增長了25.97%和20.37%;2013年我國進口奶粉85.44萬噸,同比增加49.15%。上述乳品產業進出口數據顯示,實施新國標后我國乳品進口增長幅度在前期告訴增長的基礎上跨上了一個更高臺階。

與之同時,國產乳品增長速度卻陷入了在低水平徘徊甚至個別年份出現產量減少局面。根據李勝利研究,在2008年三聚氰胺事件之前的10年里,國內生鮮奶產量的年平均增長率高達17.4%,乳品行業步入高速增長時期。而自三聚氰胺事件后,特別是乳品新國標頒布后的四年來,國內生鮮奶年均增長率2010年為1.56%,2011年為2.1%,2012年為1.5%,2013年出現負增長為-0.5%,四年平均增長率從原來的兩位數增長速度驟降為1.29%[7]。從新國標推出前后兩個時間段內我國乳品平均增長情況可以看出,新國標實施以后國內乳品產量增速出現顯著下降與國外乳品進口量快速增長形成了此消彼長的替代現象。國內乳業從先前的高速增長率急速下滑,甚至出現負增長;相對于過去一段時期我國國民收入8%左右的增速而言,國內乳業發展的低增速不僅使得國內乳品廠商的生產者剩余相對下降,甚至生產者剩余的絕對量也在下降。

當前,從乳業總量結構解析可以看到,我國乳業發展中已經形成進口量高速增長與國產總量增長速度放緩甚至負增長共存態勢,呈現出“洋強內弱”特征鮮明的矛盾格局。這一局面與我國新一輪城鎮化的大幕拉開、經濟增長與收入提高以及城鎮化帶來的食物消費行為與消費方式的改變以及乳制品剛性需求強勁引致的對乳品消費需求總量的持續增長趨勢并不一致,甚至是可以說存在某種程度的背離。根本原因在于民眾乳業增長需求主要表現為國內消費者對于外國品牌乳品更趨強勁的偏好從而引致進口數量的更快速的增長;從另一層面而言,人們收入水平提高引致的對于乳品剛性需求并沒有在國內乳品產量增長上得到體現,這也充分顯示當前我國乳品行業整體上遭遇消費信任危機。這種信任危機應歸結為早期經常發生直至近些年仍然難以杜絕的乳品安全事件的必然結果與消費者的理性反應,如在“三鹿事件”后政府強監管之際,2010年還是接連發生“圣元奶粉早熟”和“皮革奶”等嚴重乳品質量安全事件,這些乳品安全事件在持續地摧殘人們僅存的對于國內乳品的消費信心;從深層次來看,我國乳品市場競爭中呈現出“洋強內弱”態勢更是源于人們對于乳品規制標準修訂疑慮抵觸、對政府規制部門公信力信任的喪失以及健全乳品監管體系中深層次矛盾的擔憂與懷疑。基于此,在我國乳品供給結構中,國外乳品的大量進口和急速增長與國內乳品產量增長緩慢乃至負增長也就不足為奇。事實上通過乳品產業發展數據可以清晰發現,國內乳品企業由于市場增長緩慢甚至萎縮使得廠商供給量份額增長緩慢,甚至絕對減少,導致最終生產者剩余相對量或絕對量減少,意味著國內生產者福利水平出現顯著的相對或絕對下降態勢。另外,從2014年以來國內原料奶的價格持續走低與全國多個地方出現“奶農倒奶”并存的現象也可以體現出國內廠商的市場份額下降與生產者剩余下降的窘況。

(二)“全球搶購”與“奶粉限購”減少國內民眾的消費者剩余

2010年以來,由于乳品新國標在關鍵規制水平上并未充分體現出與社會收入增長相對應的消費者意愿和預期,所以伴隨著新國標的出臺社會各界要求恢復老國標(要求某些關鍵指標提高)呼聲不絕于耳,加之隨后仍然頻繁爆出依舊影響惡劣的乳品安全事件,消費者對國產乳品的消費信心在逐漸喪失。在此背景下,對于國產乳品安全問題持懷疑態度的國內消費者轉向選擇洋品牌乳品成為許多消費者的首選,對外國乳品需求的短期內集中釋放,使得國外乳品供給在相對穩定的情況下,外資品牌乳品價格急劇飆升,這一現象在嬰幼兒配方奶粉市場尤為顯著。對此社會應該記憶猶新,在洋品牌乳品價格與銷量急劇攀升的同時,一方面消費者在乳品消費上需承擔更高價格造成的福利效應損失;另一方面,國內消費者在剛性需求支撐下完全缺乏價格彈性,國外品牌廠商在策略上選擇集中爆發式提高產品價格,而且國外廠商在對利潤最大化和市場份額的不斷競逐中造成對品質管理控制的放松,最終使得某些廠商針對我國國內市場生產出現以次充好、違規添加售假甚至出售危害嬰幼兒安全的乳品,這又進一步惡化了消費者的福利狀況。

乳品中嬰幼兒配方奶粉市場行為表現更為荒誕,消費者在國內市場渠道運行不暢的時候,紛紛將消費需求轉向國際市場,由此催生各種代購、網購業務高速成長,甚至演化為搶購風潮并一度席卷全球。乳品全球性搶購的非理性消費也讓代購指向地市場在短時間內出現了供求失衡的混亂問題,這種混亂最先反映在港澳臺并蔓延至歐美國家市場,代購所在地市場乳品銷售庫存銷售告罄,甚至在一些區域市場直接影響到當地消費者乳品正常消費水平。對此,中國香港地區率先制定嬰幼兒配方奶粉限購令,違例者被可處以巨額罰款直至兩年監禁,此監管令的出臺令社會輿論嘩然。我們姑且不論這種管制方式在經濟全球化時代是否合宜,但嚴厲處罰措施足以說明代購行為已經對當地市場形成強勁的沖擊。當然,限制中國人代購嬰幼兒奶粉的做法還不止于香港,隨后美國、新西蘭、澳大利亞、德國、荷蘭、中國澳門等先后加入到限購行列。就此而言,“限購”使缺乏替代選擇的國內消費者福利狀況更加惡化。國內消費者嬰幼兒乳品消費之所以出現近乎非理性的認購國外品牌乳品行為,不僅意味著國產乳品廠商還在為前些年的消費者信任透支還賬,而且也意味著消費者普遍認為洋品牌較之國內品牌更值得信任,對洋品牌信任的實質無非就是對于歐盟和美國等發達國家乳品質量標準的認同與規制績效的信任。眾所周知,歐盟乳品標準就代表著世界上最高最嚴格的標準。從規制標準重新修訂而言,我國前些年頒布的乳品新國標本應該擔負起重建消費者信心的重任,然而事與愿違。新國標在生乳規制的關鍵指標要求上非但沒有提高反而在某些指標有所降低,使消費者對國產乳品質量和政府規制的態度更加迷惘,這從根本上進一步動搖了國內消費者僅存的信心,所以新國標對于“生乳標準”某些關鍵指標下調這一規制措施既背離了乳品規制水平應隨著消費者收入增加對于安全支付意愿上升而提高的趨勢,更背離和無視因乳業競爭國際化引致乳業規制標準逐漸走向國際趨同的基本規律。

四、乳品最優規制水平選擇的影響因素與優化途徑

基于前文分析可以看到,乳品規制標準不僅是政府規范乳品產業健康成長的基本手段,更是乳品產業發展與國際競爭的重要工具。一般認為,合意的乳品規制標準是廠商、消費者和規制部門能夠實現各自收益最優;反之,規制標準過低或過高對于消費者、廠商而言都意味著福利效應的損失,社會福利降低對于政府規制部門而言則就意味著規制的低效率。由此,乳品規制標準的設置、選擇與優化是政府進行規制活動的優先環節。從上文規制水平R*與R**可以看到,最優規制標準高低的選擇,一方面取決于社會收入分布密度函數的形態,在社會收入處于完全平均的社會,人們對于規制標準意愿高于貧困主導型社會,但低于富裕型社會對于規制標準的最優需求水平;另一方面,在H-L與L/H固定情況下,乳品最優規制標準與H+L成正向關系,意味著最優規制需求隨社會總收入或總財富增長而增加。也就是說,乳品規制最優水平本質上取決于人們的收入水平高低。對不同國家而言,隨著人們收入水平的逐步提高以及隨之而衍生的更高的安全支付意愿,逐步通過提高規制標準水平進而提高整個社會福利水平可謂是殊途同歸。崔煥金、李中東認為社會對于規制標準的調整意愿和高低水平的選擇上,雖然消費者、廠商和政府在根本利益方面是一致的,但是三者的動機目的、短期收益和福利效應并不完全一致,這就使得規制標準的選擇與確定更趨復雜,必然摻雜進其他一些因素,這些因素或許成為關鍵因素又直接影響到最優標準的選擇[8]。

1.社會性規制的公共屬性影響

政府乳品安全規制事關社會的每一位消費者,安全消費乳品是消費者的基本權利,因此討論乳品規制標準就不應過分或單純地固執于收入水平的影響。低收入者較之高收入者,有著同樣的權利消費安全乳品。況且,隨著經濟社會的發展,包括乳品在內的食品支出在人們的總收入比重(恩格爾系數)越來越小,食品消費的經濟屬性越來越弱化,而相應的消費的公共屬性或社會屬性越來越強,安全消費、品質追求、質量取向逐步超越起先人們最基本的生存訴求,消費倫理成為發達社會成員生存權的新體現。所以,從這個意義上講,隨著經濟社會發展不斷進步,相應的逐步提高規制標準和規制水平,規范廠商為消費者提供低風險安全的食品是政府規制部門的首要責任,進而通過政府公共權力、公信力以及高效率的規制來保障整個社會的消費安全。

2.消費者對于安全危害認知的影響

本文及以往文獻研究都認同一個基本觀點,消費者對于乳品安全消費的支付意愿或福利最大化與收入正相關,也就是說,高收入者對于乳品安全風險的重視程度遠高于低收入者。其實,這種單純的基于經濟模型(福利函數)分析往往忽視了一個重要問題,即高收入者往往其知識水平更高,其認知能力更強,也能夠更加充分的認識到乳品安全的危害性。因此,如果考慮到低收入者消費認知能力的改進以及獲取安全信息均衡對稱的情況下,那么低收入者對于乳品安全消費會給予更高的效應賦值,低收入者對于乳品安全規制標準要求同樣也會有所提高。事實上,隨著信息化時代的到來,互聯網絡普及已在很大程度上提高了人們獲取信息的能力,以及網絡信息的爆炸性、即時性和放大性使得安全危害與風險更趨放大,此類因素促使人們對于安全消費需求更趨上升,甚至可能產生對于安全消費的非理性要求,其實我國嬰幼兒配方奶粉市場就已經出現一些非理性特征。因此,準確有效傳遞乳品安全信息和消費者認知教育對于規制者而言也是提高規制效果的重要途徑。

3.生產廠商對于短期自身利益最大化追求的影響

根據施蒂格勒研究,對于理性的廠商而言,追求自身收益最大化無非就是在廠商自身收益最大化模型中再加上對于遵從規制后的成本增加與游說規制部門降低規制標準的有關支出降低之間的權衡。從前文分析可知,提高規制標準水平直接增加廠商成本,而且成本隨著規制標準的提高出現遞增現象,成本增加又最終提高終端消費價格,終端價格的提高在短期內又可能引致消費水平降低,所以短期內提高規制標準對于廠商而言可能利益受損。此時,若廠商選擇說服政府降低規制水平,則可以避免規制標準提高造成的收益損失,進而若游說政府降低規制而增加投入小于提高規制水平直接產生的收益損失,那么廠商選擇游說政府直至政府規制被俘獲問題形成就可以得到合理的解釋。另外,在政府追求經濟總量增長為第一要務的背景下,規制部門在對企業規制中存在缺位或虛位現象,表現出明顯在規制中對于不法行為的消極態度和不作為,甚至與政府行政部門一樣的堅持唯經濟發展的價值取向,可能背棄食品安全規制社會屬性存在根本的公共價值訴求。事實上,通過對乳品新國標的修訂、三鹿事件、雙匯風波等眾多食品安全事件的回溯,我們可以清楚地看到乳品規制標準修訂中確實存在著偏離社會公共價值訴求的現象。

概言之,乳品安全規制最優標準的選擇應在慎重考慮消費者安全訴求、消費倫理以及消費認知能力限制等因素基礎上,綜合考慮廠商長期收益、消費者支付意愿和經濟水平發展狀況進行建設性權衡,而且也應該認識到,隨著經濟全球化時代的到來,全球消費意識覺醒和全球消費工具健全都在很大程度上促使低端規制標準逐步向國際先進標準靠攏、規制標準國際化乃至于形成規制標準國際趨同的潮流。據此,李東升等認為國家各種規制標準的優化提高事實上已經成為大型國有企業(乳品企業)完善治理結構體系的新突破口[9]。當然,目前我國不只是在乳品規制標準調整中存在本文所討論的諸多問題,其實大多數行業標準都面臨著如何修訂和完善的重任,應該說,如何優化規制標準、提高規制水平已經成為當前我國眾多行業發展戰略實施不能回避的問題。本文對于乳品新國標實施案例的有關分析與結論,對于目前我國相關行業正在進行規制水平調整和標準優化也同樣具有借鑒價值。

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[9]李東升.國有企業混合所有制改革中利益機制重構[J].經濟學家,2015,(9):33-39.

[責任編輯:陳宇涵]

2017-03-03

山東省社科規劃項目“整體治理視域下我省食品安全監管制度建構與績效測度研究”(14CGLJ24);教育部人文社科項目“基于PSR框架的食品安全規制績效評價及其優化對策研究”(13YJAZH127)

崔煥金,1969年生,男,山東膠南人,山東工商學院副教授,博士,研究方向為產業發展與規制,(電話)0535-6903594。

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.04.016

F426.82

A

1672-5956(2017)04-0112-08