訴訟與調解能否有效對接X法院訴調對接機制運行情況考察

梁玉秀

（新疆大學 法學院 新疆 烏魯木齊 830046）

訴訟與調解能否有效對接X法院訴調對接機制運行情況考察

梁玉秀

（新疆大學 法學院 新疆 烏魯木齊 830046）

訴調對接是以人民法院為先導，結合司法資源和社會力量化解糾紛的重要途徑。以W市X法院訴調對接實施情況為調研對象，并抽取52件案例為研究樣本，通過案例分析可以發現，訴訟與調節對接機制在實際操作中存在的主要問題有案件分流隨意性強、調解人員專業單一、缺乏訴調對接機制宣傳以及財政支持不足等。因此，完善訴訟對接機制需要對案件進行科學分配、吸收具有多元化知識背景的調解人員、加強調解宣傳力度和落實財政支持力度，使得訴調對接機制各環節能夠實現優化組合、高效運作，從而實現預期效果。

X法院 訴調對接 糾紛解決

案多人少、案件繁雜的難題日漸加重，司法資源與審判工作量不匹配，是目前人民法院審判工作面對的一大難題。而多元化糾紛解決機制是其重要解決途徑。訴訟與調解（簡稱：訴調對接）作為多元化糾紛解決機制重要的組成部分，自2009年以來，最高法院就不斷強調要加強訴調對接機制建設，提供給公眾更多可供選擇的糾紛解決途徑，有效化解爭議，維護社會和諧穩定①2009年7月，最高人民法院出臺《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，該文件以法院系統為主導，多元糾紛解決機制建設尚未提升到實現國家治理體系層面和治理能力現代化的高度。。十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制”。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》。2016年6月，最高人民法院印發《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的若干意見》。以訴調對接為“引擎”，深入推進多元化糾紛解決機制改革，被視為實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。但從目前全國情況看，訴調對接工作尚未實現規范化、系統化和常態化，其實踐效果也不盡人意。筆者選取了訴調對接試點X法院作為調研對象，通過數據統計與個案分析，歸納、總結訴調對接機制運行的實際效果及存在的問題，并提出完善建議，以期促使該機制發揮預期效果，實現公正、高效解決糾紛。

一、X法院訴調對接機制實施情況分析

筆者以X法院為調研對象，基于其“特殊的身份”，即X法院是城區法院，近三年收案量持續達到萬件，且同比增長趨勢明顯。案件類型多樣、審判壓力極大，具備了普遍的案多人少情形。對該法院訴調對接工作運行情況進行細致考察，有助于從整體掌握該機制的實施效果與存在的問題。

（一）訴調對接辦案情況

2016年5～12月，X法院司法調解室共收案1 180件，共調解案件267件，總調解率約為22.6%②作者于2016年10月20日至2017年1月13日，在W市X區做調研，本文關于X法院案件資料的數據來自于該法院登記資料的調查核實、整理分析。所有涉及到的調解數、收案數均來自于法院案卷材料的登記。而訪談記錄，針對調解的認識評價，即文章涉及的公眾化意識，其數據都是從參加調解的當事人訪談中收集的。。5～7月調解室初步設立，期間僅有總收案數和總調解數的統計數據，該階段總收案數295件，總調解數54件，調解率為18.3%。筆者以8月份作為統計起點，此后各月收案量總體呈現遞增趨勢，且收案數量增幅較大。9月份收案量最低僅70件，11月份收案量最高337件；與之相反，該階段的調解數總體增長并不明顯，且8～10月調解數量呈遞減趨勢，10～12月調解數量呈遞增趨勢，10月份調解量最低僅22件，12月份調解量最高66件；期間調解率總體呈現遞減趨勢，調解率的波動較為明顯，10～12月份調解率明顯偏低，8月份調解率高達44.1%，11月調解率僅為12.8%（詳見表1）。

表 1 司法調解室總體收案情況

表1的數據顯示，每月調解率總體呈遞減趨勢，調解數量增長趨勢并不明顯。不可否認訴前調解能夠消化部分案件，而這些案件并不等同于小額訴裁案件①參見《民事訴訟法》第一百六十二條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百七十二條、二百七十四條對小額訴裁案件規定。小額訴訟程序適用于事實清楚、權力關系明確、當事人爭議不大、案件標的額為17000元以下的民事案件的審理，采取調解或判決方式一審終審制，堅持“調解優先、調判結合”的原則。標的額在15000元以下的案件，屬于強制性適用小額訴裁程序。，法律對于調解案件的標的額沒有明確予以限定②2004年11月1日實施《最高人民法院民事調解工作若干問題的規定》第二條明確規定：適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產還債程序的案件，婚姻關系、身份關系確認案件以及其他依據案件性質不能調解的民事案件，人民法院不予調解。。也就是說訴調對接可以解決小額訴裁不能解決的爭議，能夠避免法律關系明確、事實清楚的案件，直接進入審判領域。通過訴訟程序對起訴到法院的任何案件進行審判，一方面占用本就極為缺乏的司法資源，加大司法成本；另一方面在嚴格的審判程序體系下，法官無法具備短時間高效解決糾紛的條件。設立訴調對接程序即可以實現節省司法資源，又能夠高效經濟地解決糾紛。

（二）成功調解的案件情況分析

根據X法院規定，案件進入調解室后，負責分案的調解員在時間允許的條件下，將調解案件記載于登記簿。筆者統計，在列入調解成功的267件案件中，登記簿上有明確記載的僅52件。筆者以這52件調解成功的案件作為分析樣本，通過總結52件案件的案件類型、案件標的額及其相關性，分析調解案件的特點及其對調解率的影響。

調解成功的案件具有以下特點：第一，從案件類型分析，調解室對于10種案件類型均有調解權，調解案件類型具有多和廣的特點；第二，從案件數量分析，調解成功的52件案件中，案件類型為機動車事故、買賣合同、民間借貸、以及勞務合同糾紛的案件明顯多于其他6類；第三，從調解成功的案件數量看，52件案件中民間借貸所占比例最高，調解率約為機動車事故的1.7倍，買賣合同糾紛的1.3倍，是勞務合同糾紛的2.8倍，是其他6類糾紛的17倍（見表2）。

表 2 調解成功案件類型

從表2數據看：第一，民間借貸在52件已調案件中屬于調解率最高的案件類型，且該類糾紛發生具有普遍性。因此，該類糾紛進入訴調對接程序，不僅緩解了審判壓力和法官不足的問題，也給當事人自主解決糾紛提供了平臺。第二，買賣合同是僅次于民間借貸調解最多的案件類型，這類主體受行業影響，嚴格的審理程序和審限要求可能并不符合他們的預期利益，對該類糾紛進行訴前調解，更有利于當事人利益訴求，但以保障當事人訴權為前提。第三，機動車事故最顯著的特點是主體具有特殊性，普遍會涉及到保險公司。此類糾紛如何消化在庭前，保險公司的配合參與極為重要。第四，另外6類糾紛的調解率明顯低于上述4類糾紛，是否將6類糾紛繼續并入調解室以及是否訴前調解，從數量分析上看并無明顯優勢。

根據案件類型，筆者對52件案件標的額進行統計，其中案件標的額在10萬元以下的有29件，占總調解數的55.77%，超過調解總數的一半；標的額在10萬～20萬元的調解案件共有13件，占總數的25%；標的額在21萬～30萬元的案件共有4件，占調解總數的7.69%；沒有標的額在31萬～40萬元的調解案件；標的額在41萬元以上的案件共有6件，占調解總數的11.54%（詳見圖1）。

圖1 調解的案件標的情況注：資料來源于X法院司法調解室登記薄記載數據。

由圖1得出如下結論：第一，標的額在20萬元以下的案件，在事實清楚、法律關系明確的基礎上，考慮小額訴裁自身的局限性，此標的額①訴訟標的即訴訟上的請求與實體權利之間的關系，即以有爭議的實體法律關系為訴訟標的，實際上是以實體法中的請求權為識別訴訟標的同一性的標準。訴訟標的額其本身即是量化的概念，作為確定級別管轄的標準，具有明顯的確定性，根據既定的標準在什么訴訟標的額范圍內的案件確定由哪級法院管轄通常一目了然。并且訴訟標的額在一定程度上能綜合體現案件繁簡和案件影響范圍，即通常來說，標的額大的案件，疑難程度也會較高，社會影響也會較大；反之，標的額小的案件，通常案件簡單，沒有大的社會影響。案件進入訴調對接程序具有一定的合理性和可操作性。從案件數量分析，標的額在20萬元以下的調解案件共有42件，占所有調解案件總量的80.77%，其占比超過了調解總數的3/4，此標的額區間的案件進入訴調對接程序，從案件標的分析具備調解可能；而調解標的額在21萬元以上的案件共有10件，30萬～40萬元的數量為0件，該標的案件進行調解具有一定投機性，調解成功率小，且容易造成調解資源浪費。

筆者在表2、圖1數據分別分析的基礎上，以案件類型與標的額兩者之間的關系對調解的影響再次進行分析。這里假設，案件類型和標的額完全沒有關系，因為兩者具有不同的評價屬性，也就是說調解案件類型多，并不意味著標的額在10萬元以下的調解案件多，標的額分布區間具有廣泛性，完全具備在各個區間出現的可能性。但圖2表明，在調解案件類型多的情況下，標的額在10萬元以下的調解案件也多，案件類型與標的額兩方面共同作用影響調解效果（見圖2）。

圖2 調解案件類型與標的額的相關性

由圖2得出如下結論：第一，可調解的案件類型與標的額大小影響調解效果；第二，已調解的案件類型標的額，在10萬元以下的總數最多，而在20萬元以下的基本覆蓋了調解案件的全范圍，就是說在該標的額區間所涉及的案件類型，具有極大調解成功的可能性；第三，其他調解成功的6類案件類型，從數量看為1件，從標的額來看，其總體區間波動極大，相互之間并沒有形成一個穩定的區域，換言之，該6類調解成功的案件，案件數量少、標的額波動性大、區域廣，無法形成一定共性特征，調解成功具有一定的隨機性。

二、訴調對接機制影響因素及其運行情況評價

以X法院52件已調解案件為樣本，筆者立足于糾紛解決各環節工作開展情況，進一步對影響調解效果的因素進行分析，并歸納訴調對接機制實施中存在的主要問題，即案件的分流環節、調解員的配備及工作流程、公眾對調解的認識。

（一）影響調解率的相關因素

1.法院的案件分流環節。X法院調解室的工作與法院工作對接程序如下：首先案件由當事人交于立案窗口，經該窗口法官初步審查，依據法官的經驗判斷，將案件直接分流到司法調解室②人民調解室于2011年6月成立，人民調解室通常是法官審核案件，詢問當事人是否愿意調解，若是當事人同意調解，則由當事人將其直接拿到人民調解室，由人民調解員對其進行調解。。調解室拿到案卷以后，均衡地分給各個調解員。法院對案件類型的分流依據，沒有定式化的標準。而司法調解室對于分流的案件，亦不考慮案件類型及特點，直接依據數量分與各個調解員。我國新《民事訴訟法》第一百二十二條規定：“當事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調解的，先行調解，但當事人拒絕調解的除外。”因此采用調解方式解決糾紛并非只是調解室的專利，審判階段仍然有選擇調解的可能。應予以反思的是，無論是糾紛解決還是利益的重新分配，通過訴訟都能得以實現，為什么又要再次動用調解？究其原因是調解具有訴訟所不具備的優勢，即程序簡便，經濟、高效是調解的內在屬性。但是，當所有案件在沒有任何程序分流的情況下，直接涌入調解室，調解員要分別與當事人進行溝通聯系，最終調解不成又要重新回到審判程序予以處理，所有的程序反復，不僅浪費調解資源，妨礙調解效力，也使當事人對調解產生抵觸心理。因此，對于先行調解案件是否有必要規范分流標準，值得反思。

2.調解員的配備情況。X法院司法調解室，自2016年5月成立始，5～7月有4位調解員，8～10月增加到6位，10～12月減少為5位，8～10月人數相對較多。司法調解員的選任標準要求調解員具有法律工作經驗，有公檢法、信訪等部門從事調解工作的經歷。調解室5位調解員，Z調解員是退休法官，退休前在X法院工作；D調解員是退休檢察官，退休前在X檢察院工作；K調解員是X法院的在職法官；X調解員退休前在街道辦事處從事調解工作；Z1調解員退休前在老干部退休中心做宣傳工作，筆者調研時Z1調解員從事人民陪審員工作已經超過7年。因此就X法院調解員的數量情況看，調解員人數極為有限，對于分流于調解室的1 180件案件，以五六位調解員之力，要實現及時、高效地解決糾紛，存在現實的困難。此外，從調解員聘請條件分析，對于多發且具有專業性的糾紛，比如涉及銀行、醫院、保險等領域糾紛，只具備法律知識的調解員并不能充分了解上述行業慣例及相關知識，在糾紛解決中難以獲得當事人的信任，當事人就會傾向于依賴法律，使更多糾紛進入審判程序。

3.調解員的工作流程。案件分流環節，以相同數量分給各個調解員，調解員查看案卷后，根據訴狀找當事人的聯系方式，通常采取先聯系被告的方式①對于調解的環節，及各階段的處理程序，均來自于作者的實際參與，根據一般操作辦法進行的梳理。，期間可能出現如下兩種結果，第一，與被告取得聯系的情形，告知被告被起訴的事實，亦有兩種可能，一是被告明確表示不接受調解，二是被告依據自身情況，安排時間，告知調解員方便參與調解的時間，調解員根據被告確定的時間通知原告。原告收到調解通知后，或者明確表示拒絕調解，或者同意調解員通知的時間，當然也會出現原告另行要求重新確定調解時間的情況。在這種情況下，就要在原告可參加的時間段內，再次詢問被告可參與的具體時間。第二，無法聯系被告的情形，即調解員根據起訴狀提供的聯系方式聯系被告時，或出現被告號碼是空號，或被告拒絕接聽，亦或接聽后未達成調解意向（即被告自稱其在外地暫時不能調解并要求給予一定時間，而后再也無法與之取得聯系）調解的案件就被擱置。調解室工作受自身條件所限，即案件量大，而調解員極為有限，調解時間被“一而再，再而三”的拖延，明顯降低了調解效率，繼而影響當事人對調解的評價（見圖3）。

圖3 聯系被告的可能情形

原被告都同意調解的情況，調解員將訴訟請求告知被告，被告在明晰原告訴訟請求后，作出同意或者部分否定的意思表示。雙方意見不合且都不愿妥協，在基本事實無爭議的前提下，調解員分別與原被告協商，從法律的角度對案件訴訟結果予以評估，并就訴訟與調解的相互關系予以分析，使原告對于其利益的主張或其他要求作出適當妥協。而后，從被告角度予以分析，詢問其針對原告提出的訴訟請求，被告爭議點在哪里，對被告來進行調解的可能作以判斷。若雙方爭議不大，則雙方再次見面時，就爭議焦點進行協商。若原告同意放棄部分利益，被告認為其主張合理，在調解員的主持下，雙方依據標的額，制定具體還款計劃，達成調解協議。調解員確認雙方協議內容后，將案卷材料再次交于立案庭，立案庭通過滾動式方式隨機確定民事審判庭的法官，由后者再次審核案卷材料，并詢問當事人意見，在協議符合法律規定的情況下，根據雙方當事人達成的調解數額及還款計劃，制作調解協議書，并告知債務人逾期還款的后果。若在調解階段，對于原告的訴訟請求，被告認為完全不合理或沒有依據，則表示不同意調解，直接進行審判。而后調解員則會再次將案卷轉入立案庭，由立案庭重新分配案件。

4.公眾對調解的認知與評價。筆者在實習期間，針對人們對調解的認識訪談了案件當事人，共訪談22名當事人，其中有86.4%的當事人聽說過調解，但對于調解具體情況的了解知之甚微。參與過調解的人員中，有68.2%的受訪人表示，案件起訴到法院之前，自己多次找對方進行調解，但無法調解，才起訴到法院。而被問到關于調解的效力時，當事人則表示不知道，并認為調解基本是雙方坐在一起聊一聊，沒什么效力，而且自己嘗試過調解，沒有結果，認為調解就是浪費時間。只有13.6%的當事人聽說過調解可以制作調解協議，能夠有效解決糾紛。在被問及調解的優勢時，有27.3%的當事人提到調解可以很快解決糾紛，而對于調解的收費制度以及具體的效力問題則幾乎一無所知。另外當被問到調解的評價時，31.8%的當事人表示由于調解不用耗費太多時間，如果能夠調解，本人愿意配合調解；但有22.7%的人則提出雖然參與了調解，但因為是法院通知調解的，不得已而為之，受訪人自己認為調解不能夠解決糾紛，將案件起訴到法院，就是希望通過法院判決來解決糾紛，質疑調解以后的效力問題，認為對方拒絕履行，還要到法院。因此從訪談的回復內容分析，當前公眾參與調解具有極大的被動性，對調解解決糾紛的效力評價比較消極；有44.5%的當事人沒有發表看法，其觀點是對調解不甚了解，不知道調解是否好，但多數表示如果調解以后，能夠具備強制性，本人愿意選擇調解，只是目前調解效果不佳，因此，大多數當事人對選擇調解解決糾紛沒有明顯的期待（見表3）。

表3 當事人對調解的認識及評價情況

（二）訴調對接工作的整體評價

基于對X法院調解室的案件分流情況、調解工作各具體環節、公眾對調解評價等方面進行考察，同時通過直接參與調解和多次進行訪談，筆者認為，X法院訴調對接工作仍有繼續完善和提升的空間。

1.調解作用尚未充分發揮。追求糾紛解決的簡便、迅速、低廉，符合情理和民眾習慣，有利于穩定社會秩序和維系人際關系，以及能夠以減少訴累、緩和訴訟和司法壓力，這是通過訴調對接機制啟動調解的應有價值。[1]（P91）基于上述對調解的基本定性，可以合理地認為，在調解具備上述顯著優勢的基礎上，以及我國受調解文化的長期熏陶，推行以調解的方式解決糾紛有望成為大多數人的優先選擇。

然而從調研數據看，X法院所推行的訴調對接，其調解率（總收案量與調解案件之比）為22.6%；而通過訪談也可以發現，當事人對調解的認識也極為有限，雖然超過3/4的當事人聽說過調解，但只是基于調解的傳統認識，缺乏對調解效力及其優勢的深入認知。正因為當事人心理上不認可調解，調解效果并未得到充分發揮。

2.忽視前提條件影響調解效果。《最高人民法院關于民事調解工作若干問題的規定》第二條規定，除不適用調解的民事案件之外，大部分民事案件都允許調解。不可否認，對于起訴到法院的案件鼓勵能調則調，是因為調解能夠吸收當事人真實意圖，具有較大的執行可能，而且耗費成本低、程序簡便。[2]但是如果將調解的效果過多地潛藏在訴訟程序，就難以做到調解所具有的簡潔、合理與高效，因此，調解應該與訴訟有所區別。

基于上述認識，法院在分流階段應考慮案件是否影響調解的整體效果，如果將大部分財產案件都進行審判前的調解嘗試，從短期來看，根據上述表2的案件類型以及圖1的案件標的額分布情況的分析，筆者并不能全盤否定個別案件完全沒有調解可能。但不區分任何條件，將所有財產類案件都推進調解室，從調解室的人員配備與調解員的調解步驟看，所有的案卷都要與當事人取得聯系，而調解員的數量及其自身專業知識儲備，會影響調解的整體效率。當人們無法在調解中獲得優于審判的利益時，就會排斥調解，甚至阻礙調解的進一步推行。

3.對調解優勢認識不足。通過訪談發現，當事人對調解所具備的優勢，即調解的效力、費用以及時間成本都存在模糊認識，甚至很大程度上存在認識盲點。因此，若使調解達到預期的效果，一方面，在具體實踐中要保證法院的分流標準必須具備一定的可操作性，不能過多地占用調解資源，而且也要保證調解員的組成多元化，對分流案件處理所需的專業知識有一定了解，能夠使當事人的糾紛得到解決，合法權益得以實現，從而獲得對調解的認可；另一方面，中國原有調解文化的基因，在法治化時代已順利實現了一次跨越，對于調解的法律規定、調解的優勢說明、調解的效力認定及具體的實踐，都經歷了重大調整。但根據訪談資料分析，關于調解的相關改革規定，目前尚停留在文字層面，大部分人對其知之甚微。因此，應該借助各種資源，對調解知識予以一定的宣傳，使人們對調解有更加清楚的認識。

三、完善訴調對接機制的相關建議

對X法院實施訴調對接機制過程中出現問題及原因進行剖析，筆者認為，完善訴調對接機制需要健全訴調對接機制各個環節，實現法律與實踐的互相銜接，人力與物力的雙向配合，才能使這一機制發揮預期效果。

（一）合理分流，引導群眾選擇糾紛解決的途徑

通過對X法院司法調解室從案件受理到糾紛解決過程進行全程觀察，筆者發現，法院對于案件類型和案件標的額分流沒有固定標準，僅依據法官經驗判斷將案件分流到調解室，使本就極為有限的調解資源，處理了大量可調解性低的案件，不僅影響了案件的整體調解率，也使當事人對調解效果報以質疑態度。糾紛發生本具有常態化，而對糾紛解決方式的選擇應該制定相關的標準，對進入調解室的案件，應該首先評估案件的可調性，將符合標準、調解成功率高的案件分流入調解室，由調解室予以解決；若調解失敗，當事人依然可以通過訴訟程序來獲得權利救濟。

改革開放前，法律制度相對不夠完善，解決矛盾糾紛的主要途徑就是調解。當時公眾對于尋求法律救濟，以及經過審判程序解決糾紛則表現得極為被動①比較有說服性的例子就是電影《秋菊打官司》中秋菊的困惑和電影《被告山杠爺》中山杠爺的悲劇所體現出來的。參見蘇力的《法治及其本土資源》[M].北京：北京大學出版社，2015年，第25～33頁。。但到了今天，案件量與日俱增，單一的糾紛解決模式已經難以滿足社會矛盾糾紛解決的需求。理想的糾紛解決應該尋求調解和訴訟兩者的平衡點。在多元糾紛解決機制下，司法機關理應合理評估調解的固有優勢及潛在能力，在此基礎上制定出理性化、可操作的案件分流模式，引導群眾根據案件性質尋求較為“經濟”的糾紛解決方式。當人們能夠通過在訴訟與調解間的優勢對比，認可并感知調解的經濟、便利及高效時，就會傾向于選擇多種糾紛解決方式，變被動為主動。[3]因此科學合理分流案件，積極引導當事人對可調案件選擇便利的調解方式，不僅使法院自身受益，也使當事人獲益。

（二）完善調解分工環節，組建多元化的調解隊伍

通過考察調解流程和調解員隊伍建設情況，筆者發現案件進入調解室后，以量化為標準分別流入各調解員之手，調解員調解成功后將案卷再次轉入立案庭，由立案庭隨機確定法官并依據調解意見寫成調解協議，期間法官對調解的案件需要再次進行審查和詢問。鑒于上述工作環節存在重復操作的問題，筆者建議完善分工環節，由派駐調解室一位專職法官負責對各調解員調解成功的案件審核并制作調解協議，同時負責依據案件特點分流各類案件給相關調解員，減少調解的盲目性，增強調解的針對性。以此盡量保證調解方案的合理性，以及調解整體環節的完整性，進一步提高調解效率。

針對調解員不足的情況，筆者以為，從調解的案件類型看，調解員的組成應向多元化發展。如醫患、機動車事故以及借貸等糾紛發生后，必然是需要訴諸于合法途徑解決，但同時上述糾紛也涉及到相關專業領域的問題，可以由醫院、保險公司及銀行等相關單位推薦本行業領域具有較深資質的人員入駐調解室。由相關行業的專家對涉及案件，提供行業的解決辦法及一般的標準，再由法官予以合法性審核。在尋求權利救濟前，當事人對行業慣例及標準會有一定的了解。如果專業人士提供的建議在當事人預計的范圍內，調解就會取得較好的效果。因此，調解組織多元化能夠緩解司法資源不足的困境，并且有希望集中多方優勢。

（三）增加公眾參與意識，消除認知偏頗

根據訪談數據統計顯示，當事人對調解缺乏基本認識和價值評價，當事人之所以不選擇調解，部分是因為對調解的“現實角色”認識存在誤區，部分是因為對調解效力存在合理質疑。

鑒于此，要使調解被廣泛接受和認可，需要多方面共同協作。首先，在調解員的人員保障和專業配備方面要制定具體的方案，既要調整調解員的組成數量，也應注重調解員的調解技巧和調解質量，確保在尊重當事人訴權的前提下，及時、高效地解決糾紛，保證調解效率；其次，加大媒體的宣傳力度，利用多種媒體向人們宣傳調解的內在優勢，并說明調解的效力確認問題，在調解與訴訟之間作必要區分，使調解能夠以“良好的形象”走進人們的視野；第三，提倡司法機關在案件分流階段，對于屬于可調類型的案件，向當事人進行充分說明，此后將案件直接分流入調解室，引導當事人逐漸認識到調解的高效率，變被動為主動，自愿選擇調解解決糾紛。

（四）重視調解財政支出，確立獎懲激勵措施

司法調解員的切身利益保障與工作環境對工作效果有一定影響。以X法院為例，目前調解室配有5張辦公桌及3臺座機，聘有4位調解員，其工資約為2 100元，工資標準明顯較低①根據新疆維吾爾自治區統計信息咨詢中心的數據顯示，新疆維吾爾自治區城鎮居民統計指標2014～2016年在崗職工年平均工資分別為54 407元、60 914元、64 630元，依據該數據的月平均工資則分別為4 533.92元、5 076.12元和5 385.83元。，導致調解員崗位沒有足夠的吸引力。低水平的工資待遇導致：一方面，難以聘請相對具有資質的調解員；另一方面，由于人數較少，且案件分流又無固定程序，已聘任的調解員在繁重的工作任務與其待遇不成正比的情況下，容易產生消極情緒。

事實上，調解員在整個調解過程并不負責發送傳票、實地送達等工作，而主要通過電話與當事人進行聯系。X法院司法調解室的3臺電話，沒有任何一部可接通外線。在多數調解的案件中，涉案當事人的電話號碼為外地號碼的案件占所有案件的比例約為70%，調解員在配置的辦公電話無法聯系外地號碼的情況下，盡管可以使用個人電話聯系當事人，但調解員每個月的辦案通信補助僅有30元，因此，多數調解員會選擇將案件擱置，這種處理方式極大地影響了調解的工作效率。因此，改善調解員的工作設施，確保必要的辦公設施和經費供給；同時提高調解員的待遇，采取基本工資與調解數量相結合的獎懲激勵措施，可以大大提高調解員的工作積極性。但是，所有上述開支，不能僅靠法院自身來負擔。調解最初的目的是減輕法院的壓力，并非加重法院的負擔，建議將特邀調解員的費用開支，列為省級財政支出項目，從財政制度上保障調解組織的長期穩定發展。

結語

作為社會正義的最后一道防線，司法機關對糾紛的處理應當具有最終解決權，這應成為糾紛解決機制整體重構的基本原則；[4]（P191）而非利用訴訟解決糾紛，將所有的糾紛都擁擠在司法機關，使其由最后一道防線跨至第一道防線。相較而言，調解是解決糾紛的優選和首選途徑。通過法院調解，既可以獲得與判決相同或相似的法律上的處理結果，同時又可避免判決所需要的高成本。[5]毋庸置疑，調解作為非訴訟的糾紛解決方式，在具備較強內在優勢的同時，也具有相對的外在合理性。

本文運用實證分析法對X法院訴調對接機制運行實踐進行了實地調研，肯定其取得的成效，并指出其存在的問題，提出了相應的建議。筆者以為，應該通過采取如下措施，即對案件進行科學分配、吸收多元化知識背景的調解人員、強化調解培訓力度和落實財政支持，進一步提高訴調對接機制解決糾紛的效率，發揮其預期作用。

[1]范愉.非訴訟糾紛解決機制研究[M].北京：中國人民大學出版社，2000.

[2]姜金良.調解率的異化與反思——調解案件進入執行程序的分析解讀[J].南昌航空大學學報，2012（03）.

[3]潘劍鋒.民訴法修訂背景下對“訴調對接”機制的再思考[J].當代法學，2013（03）.

[4]何兵.現代社會的糾紛解決[M].北京：法律出版社，2003.

[5]李浩.民事判決中的調審分離[J].法學研究，1996（04）.

責任編輯：洪美云

D925.1

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.04.17