新《行政訴訟法》的進步與局限

摘 要 實施了將近25年的《行政訴訟法》進行了修改，這次修改有很大的標志性意義，很多法條有了重大修改和更新。新行訴法的實施更有利于保障公民權利，合理限制行政權力，增加司法的權威性。

關鍵詞 《行政訴訟法》 修訂 進步 局限

作者簡介：尹曉丹，河北師范大學法政與公共管理學院憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.291

公民和法人通過進入司法途徑來救濟自己被行政機關侵犯了的合法權益。立案難、審理難、執(zhí)行難的“三難”問題在司法實踐中像三只老虎擋住了公民及法人的救濟路徑，這次修訂的《行政訴訟法》有針對這三大難題進行了修改和完善。立法宗旨也更貼合行政訴訟的原則。公民權益能更公平合理得到保護，行政權能夠得到合理控制。使司法權和行政權像兩條平行線，要做到不交叉。不過雖然在很多問題上新法都有很大的突破，但也存在著很多不完善的地方。

一、概述

立法目的就是立法者通過立法活動來調整社會關系，立法者利用立法手段實現(xiàn)對社會關系的協(xié)調，解決社會產(chǎn)生的矛盾。立法目的和立法宗旨一直是一部法律的靈魂，在修訂后的《行政訴訟法》第一條規(guī)定就準確的反映了出來。新法規(guī)定的立案登記制度的完善也體現(xiàn)著立法宗旨，起訴權司法救濟的前提，修改后，利害關系人的起訴權得到了有效而充分的保護，并且規(guī)定了依法不予受理的案件也應當作出解釋說明，推動了立案難這一問題的解決。

我國長期的“官本位”思想的存在，很多行政機關不愿做被告，甚至阻礙法院受理行政案件，給法院受理案件施加壓力，行政官員非法干預、阻礙法院受理案件。為此，新法又再一次給司法獨立性加蓋了強調性印章，堅決徹底清除行政機關及其工作人員干預或者阻礙行政案件的審理。并且新法準確而強調性要求行政機關的出庭應訴，有利于案件公正而快速理結，減少訴累。

舊法中規(guī)定的“維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權”，這次修法刪去了“維護”二字，是很科學的。行政行為一旦由行政機關作出，生效以后自然具有約束力，當然不需要法院來進行“維護”。而且法院行使司法權，是公平裁判的地位，公民相對于行政機關處于弱勢，而司法權是用來監(jiān)督和制約行政權的，這也更好體現(xiàn)立法目的。

證據(jù)制度的完善與否直接關系著法庭審理的效果和結果，證據(jù)作為訴訟的核心要素，舉證責任也是這次修改的一個亮點。行政行為一旦做出了就變?yōu)榧榷ㄊ聦崳筒荒茉偎鸭C據(jù)和依據(jù)了。這一修改實質是進一步奉行“證據(jù)在先”原則。

二、受案范圍

新法擴大了案件的受理范圍，將“具體行政行為”改為“行政行為”，而且為了適應社會發(fā)展和需求，增加了新型案件，面對日益復雜的社會矛盾，用列舉的形式一目了然，讓當事人對自己的訴權有更明確和清除的認識。受案范圍總是和行政訴訟的發(fā)展狀況聯(lián)系在一起的。受案范圍太窄，那么行政訴訟發(fā)揮的作用也同樣會受到限制。之前法院可能通過法律無明確規(guī)定不予受理來規(guī)避案件，現(xiàn)在把可訴的具體行政行為一一列舉出來，保障了當事人的訴權。這樣，法院的司法審查權就更加直接和明確，公民和法人的訴權能夠順利實現(xiàn)。

首先，新法所明確規(guī)章授權的組織作出的行政行為屬于被訴行政行為。簡政放權是大的趨勢，非國家機關組織承擔公共管理和公共服務職能的機會越來越多，因此，將這些社會組織納入可訴對象，進一步擴大行政訴訟受案范圍。

其次，以前舊法實施階段，受案范圍基本就是具體行政行為，排除了抽象行政行為，而新的《行政訴訟法》改變了這一單調的格局，規(guī)定法院在審理案件時可附帶審查行政機關的部分抽象行政行為，例如，規(guī)章以下的政府文件。這樣，行政訴訟中如果法院認為規(guī)范性文件不合法，就可以進行附帶審查。所以在對具體行政行為提起訴訟時，可一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。這就一定程度上避免了，某些地方行政機關用規(guī)范性文件變相剝奪上位法賦予公民的固有權利，有效遏制了違背法治精神的社會管理活動。法院并沒有權力對規(guī)范性文件進行撤銷或者廢止。所以，被附帶審查只是部分并不是所有規(guī)范性文件，并且能附帶審查，不能直接提起訴訟。總而言之，法院經(jīng)過審查認為規(guī)范性文件不合法的部分不予適用是一種司法判斷行為，而并不影響其效力。

最后，新法對受案范圍進行了概括說明、肯定和否定列舉，還設置了兜底性條款“認為行政機關侵犯其他人身權、財產(chǎn)權等合法權益的”，第十二條第二款還規(guī)定了：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。”把人身權、財產(chǎn)權擴大到合法權益，這樣公民的知情權、公平競爭權等都可以作為訴訟請求，來請求法院來維護自身合法權益。法律法規(guī)也可以規(guī)定除了新法所列舉的行政行為以外的其他情形，這就為以后的單行法、特別法或者行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他情形做了鋪墊。

三、 行政訴訟參加人

第二十五條規(guī)定了：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”在行政訴訟中，原被告本身的法律地位就是不平等的，原告在訴訟中處于劣勢地位，所以為了保護原告的合法權益得到有效救濟，增加了利害關系人作為原告的情形。進一步保障了原告尋求救濟的途徑是通暢而有依據(jù)可遵循的。

原告與行政行為存在利害關系，其實就是個人或者組織的權利義務是否受到了作出的某一個行政行為的實際影響，這種影響可以是有利的，也可以是不利的，可以是現(xiàn)實的，也可以是未來必然發(fā)生的。有學者認為，我國行政訴訟理論和實踐中的原告資格從相對人資格到法律上利害關系人資格論的轉變，不但是我國行政訴訟在某一環(huán)節(jié)上的變化，更體現(xiàn)了一種觀念的飛躍和發(fā)展。

在實踐中，利益受到侵害的不是行政行為的直接指向的對象，而是客觀地與做出的行政行為產(chǎn)生了利害關系，但是并非行政相對人。那么在舊法中利害關系人就沒有原告資格。新法規(guī)定了行政相關人也有可能作為行政訴訟的原告，也就是不僅僅行政管理關系中的被管理者可以成為原告，行政相關人也可以進入到行政訴訟的程序中來捍衛(wèi)自己客觀上遭受的權益侵害。那么何為行政相關人呢？因行政行為的作出，對其合法權利客觀上產(chǎn)生了實際影響或者侵害，這一類人就是行政相關人，比如實踐中的相鄰權人、公平競爭權人、受害人等，行政相關人也有原告資格。新修訂的法律明確規(guī)定了這一點，使原告的資格方面更加清晰。把參與訴訟的當事人限制放寬了，讓受到了實際影響的人能夠參與進來，促進案件審理的公正合理。

“復議維持共同告”是這次修訂的一個特色，也就是說，復議機關對行政行為做出了維持決定，那么復議機關和原機關就作為共同的被告。主要針對我國特有的一種情況——較高的維持率而采取的措施。這有利于避免復議機關一直被動維持行政行為的情況發(fā)生。這就影響了行政復議本該發(fā)揮的作用。但其法理基礎在于，行政行為經(jīng)過復議程序，行政復議機關的維持決定改變了行政行為本身的性質，使其變?yōu)樾碌男姓袨椤Ｋ詮妥h機關理應作為共同被告。這一強制性規(guī)定，有的人認為侵犯了原告的選擇權，但是在這里其實是立法者做出了價值衡量和制度取舍。這樣，案件的審理與事實的查清就變得容易了。更為重要的是，這樣行政機關在作出原始的行政行為時就會更加認真負責，減少對復議機關的牽連。而復議機關就不會一味慵懶地維持原機關的決定，反而更加主動去改變或者撤銷原行為。

四、 起訴與受理

新法將起訴期限延長至六個月，以前存在這樣的問題，有些法院拒收行政訴訟的起訴狀，或者有的法院雖然收了起訴狀后，但對是否立案不置可否，立案難成了一個大的問題。新《行政訴訟法》明確把案件受理制度確立為立案登記制，切實保障了公民的法人的訴權，只要案件符合形式要件就要立案，而不是像以前要進行實質審查。也就是說只對起訴書進行形式審查，只要起訴書符合法律規(guī)定的起訴條件，就準予登記立案。立案登記制不僅僅保障了公民訴權的有效行使，增加了一重程序保障，使得案件進入司法領域更加順暢，而且對實體利益的實現(xiàn)也有著重要意義。結束了以前一直實行的立案審查制度，使老百姓的權益受到行政機關侵害后，能更容易進入法院的門檻來說理，間接得減少了許多走上訪途徑討說法的情況，側面有利于社會穩(wěn)定。更進一步說，有利于把更多情況都納入到法治的軌道上來。給了公民和法人正確的途徑來表達和傾訴，來要求自己被侵害的合法權益。立案登記制不僅為當事人能夠順利進入法律程序提供便利，更重的是，讓法院有了合理且有力的理由，敢接收以前被作為被告行政機關為難的案件。法律明確規(guī)定只要符合形式要件就要立案，所以新法作為法院堅強的后盾，敢于面對個行政化地方化較強的案件。

這也從另一個側面反映了我國的“官本位”影響還是比較大的，所以從立法上來修改，來保證案件至少能否進入司法程序，公民和法人能夠更多通過司法途徑來救濟自己合法權益。

五、結語

新法的修訂，有很多進步與亮點，但也存在許多局限。新法對行政訴訟的受案范圍的規(guī)定采取概括式標準和列舉式標準結合的方式，這樣既概括又詳細得表述出受案范圍，使得當事人能更加明確行使自己的訴權。列舉式標準包括肯定式列舉和否定式列舉，又進一步作出了細化和分層。概括式使受案范圍更具有包容性，更大保護當事人的訴權，但是新法在概括式規(guī)定后又加上詳細的列舉式的規(guī)定，使得效果大打折扣。

在以往的“民告官”案件中，民告官但一般都見不到官，出庭的基本都是代理人，這會造成案件事實不清晰，也就增加了行政訴訟案件審理的難度。就這一情況而言，行政機關負責人應出庭應訴在新法中得到了明確，這樣就倒逼行政機關依法行政，有利于使行政機關更好履行自己職責，使自身的行政執(zhí)法行為得到規(guī)范。但是這一條款和相繼出臺的若干問題解釋中又規(guī)定了行政機關不能出庭的，應當委托相應工作人員出庭，使這一條款的威力有所下降，但也起到宣示性作用。

行政公益訴訟是這一次修改《行政訴訟法》中的一個熱點問題，同時也引來各方的爭議與討論。不過最終法律修改并沒有對此作出規(guī)定，究其原因，一些相關的法理和制度還需要進一步研究。

但是，此次修改依舊有一定的局限性。不過不可否認，修改就是一大進步。現(xiàn)實生活中，由于地位的不平等，行政機關干預行政訴訟的問題越加突出，公民迫于壓力而不敢起訴或者撤回起訴的現(xiàn)象仍然存在。和國外相比還有很多明顯的不足之前。《行政訴訟法》的這一次修訂，就是法治進程的一次很大進展，盡管可能還有一些問題沒有完全得到解決，但法律也是在實踐中不斷完善的，逐漸適應社會發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新情況，期待新法能起到富有成效的作用。

注釋：

沈福俊.論對我國行政訴訟原告資格制度的認識及其發(fā)展.華東政法學院學報.2000（5）.

童衛(wèi)東.進步與妥協(xié)：《行政訴訟法》修改回顧.行政法學研究.2015（4）.22-32.