案件流程監控機制難點問題研究

摘 要 在實踐中，案管部門開展流程監控存在精力不足、效率不高、監控乏力等問題，這些問題一方面與案管部門開展工作的方式有關，另一方面是流程監控在檢察機關監督體系中的定位不明確所致，因此，案管辦應當及時轉變工作重心，借力信息化手段、厘清與其他監督職能的關系、建立實質化的司法檔案制度，才能更好實現其在檢察官辦案責任制下的內部監督職能。

關鍵詞 流程監控 信息化 內部監督

作者簡介：於成洋，天津市東麗區人民檢察院檢察官助理。

中圖分類號：D918 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.340

一、流程監控的要求和方向

“案件流程監控”，其字面意思并不復雜，“案件流程”也即案件流轉的過程，包括從開始到發展、再到結束全程。“監控”常用于指監控探頭，在這里應當包含監視、監督、控制等意思。按照高檢院于2015年7月印發的《人民檢察院案件流程監控工作規定（試行）》所規定：“案件流程監控，是指對人民檢察院正在受理或者辦理的案件，依照法律規定和相關司法解釋、規范性文件等對辦理程序是否合法、規范、及時、完備，進行實時、動態的監督、提示、防控。”從定義的前半部分看，案件流程監控工作僅針對案件的“程序”，不包含“實體”，其范圍似不寬泛。但一方面其時間跨度包括案件從受理和辦理整個過程，另一方面監控對象包含了“違法”、“不規范”、“不及時”、“不完備”，其實涵蓋了違反和檢察機關辦案程序有關的法律、法規、司法解釋、各上級檢察院檢自己或與其他司法機關共同制定的、以及本院制定的各類規范性文件中的所有問題，從這個角度看，流程監控工作幾乎可以稱得上無所不能查、無所不能糾。

為案件管理部門設置這樣一種權力，主要目的在于“對檢察機關辦案活動開展程序性內部監督，對于強化內部監督制約，有針對性地防范和糾正司法辦案中存在的突出問題”。為保證這一目的實現，這一定義的后半部分，將流程監控的工作方法規定為“監督、提示、防控”，意即“監視和發現問題、督促改正、提醒警示、預防控制”，工作標準強調為“即時”和“動態”，即能夠在這些問題出現時第一時間監控，并且能夠隨著程序的變化而更新監控的重點。

權力即為責任，權力范圍越大，職責也越重。無所不能查、無所不能糾，其實就是無所不應查、無所不應糾。案件管理部門是檢察機關統一業務應用系統的管理部門，從工作便利上說，進行案件流程監控當仁不讓。然而眾所周知，案管辦也是職責種類最雜的一個業務部門，雖然從高檢院到省級院案管辦，不希望基層案管辦工作僅成為檢察院的“大內勤”，然而在實踐中，情愿也罷、不情愿也罷，多數案件管理部門就是院領導和業務部門眼中、口中的“大內勤”。

案管辦怎樣突破“大內勤”的局限，做好流程監控，擔當起“程序性內部監督”者的角色呢？筆者以為，一方面在于保障效率。流程監控工作的目的決定了開展此項工作，首要的是保障效率，沒有效率就難以有很大的作為；另一方面在于保障力度和權威。監控工作的屬性要求對于發現問題的辦案人必須有明確的負面評價和影響，不痛不癢解決不了問題。從實踐來看，這兩個方面都有不足，下文擬詳細論述。

二、流程監控工作存在的問題

保障流程監控效率的難點：

（一）事務性工作占據了案管部門的主要精力

案管部門成立的一個初衷是為了把事務性工作從檢察官、書記員、內勤的手中集中過來，讓其將更多精力投入辦案。這些事務性工作，諸如收卷送卷、制作電子卷、登記文書、統計、辦理閱卷等，基本不涉及實體審查，對法律知識和業務水平要求不高，屬于機械重復性工作。但這些工作是從全院范圍內集中過來的，隨便哪個單一的工作全年工作量都是以千百計，因此案管部門在大部分時間，都只能是全員上陣保證案件流轉不出現紕漏，對案件流程監控、質量評查等則要求對辦案程序和實體具有審查能力的業務性工作等只能兼顧，以定期或不定期開展為主，很少能每天都開展巡監控的。

（二）依靠人力進行監控的方式存在局限

流程監控在現階段主要依靠人工篩查，做法基本上是依托統一業務應用系統，采取網上瀏覽案件尋找不規范問題，較以往的現場檢查、事后檢查的方式，效率已經有了較大提高，然而仍有局限性。一方面有些不規范問題的發生率已經很低，但問題性質嚴重，仍需逐案進行檢查，未免浪費精力；另一方面，依靠人工很難對所有不規范問題篩查完畢，只能盡量保證不遺漏重要環節；再一方面，依靠人力進行監控，及時性也不能保障。

（三）流程監控在監督體系中定位不明導致監督乏力

根據《流程監控工作規定（實行）》的相關內容，案管辦應當和訴訟監督部門、紀檢監察機構合作，以查處違法違紀，通報違規辦案情節嚴重的線索，移送偵查機關、審判機關違法辦案的線索。

從表面來看，各部門通力合作，能夠最大限度的保障內部監督的覆蓋面和力度。

但從實踐來看，合作的前提——“分工”存在不明確的現象，影響了這種配合，進而導致了流程監控乏力的問題。

（四）流程監控作為內部監督與訴訟監督界限不明

根據《人民檢察院案件流程監控工作規定（試行）》解讀，“需要進行實質性審查判斷的問題、線索”屬于訴訟監督線索，言外之意，不需要進行實質性審查判斷的，屬于流程監控的問題范圍。筆者以為，“需要進行實質性審查”仍是一個不完整的解釋，因為哪些問題需要進行實質性審查還是沒有最終解決，這樣就為部門留下了質疑的空間，一方面會借口不屬于需要進行實質審查的范圍，而對案管部門移交的問題線索進行推脫，另一方面會借口屬于需要進行實質審查的范圍，而對案管部門對其提出的不規范問題置之不理。

（五）流程監控與紀律監督界限不明

根據《人民檢察院案件流程監控工作規定（試行）》解讀，在流程監控中要注意“工作瑕疵”與“違法違紀”問題的區別，但目前工作瑕疵和違法違紀問題并沒有較為明確的區分，2016年高檢院修訂印發的《檢察人員紀律處分條例》中關于違反辦案紀律情形的規定，多有情節較重或者情節嚴重的字樣，缺乏可量化的標準，在實踐中難以操作，而且按照高檢院2007年出臺的《檢察人員執法過錯責任追究條例》、2008年出臺的《人民檢察院執法辦案內部監督暫行規定》中的規定，紀檢監察部門對執法辦案活動和檢察人員在履行執法辦案職責時遵守法律、紀律和規章制度情況，都有進行監督的權力，這和案管部門的流程監控職責也有重合。