重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見和建議制度的調查與思考

摘 要 提前介入工作機制在我國刑事司法實踐當中運用多年，隨著以審判為中心司法體制改革的推進，對提前介入機制也應賦予其新的內涵，在現階段雖然有規定不明確、遭到理論質疑等問題，但還是應該正視提前介入存在的價值和目的，應進一步完善提前介入機制的相關規定和制度，保障其發揮真正的效果。現行刑事司法環境下，擁有刑事偵查權的機關包括公安機關、監察委、海關緝私部門、國家安全機關、軍隊保衛部門和監獄，部分未轉隸檢察機關還有自偵部門。本文所提及的偵查機關僅指公安機關。

關鍵詞 提前介入 偵查機關 檢察機關

作者簡介：郭愛，北京市豐臺區人民檢察院審查逮捕部檢察官。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.294

隨著以審判為中心的訴訟制度改革不斷深入，各地司法改革具體辦法的紛紛落地，公檢法系統不僅部門和人員配備得到調整，在具體司法辦案過程中，司法理念也在從以偵查為中心向以審判為中心轉變，之前形成的一些辦案模式和制度也需要在司法改革過程中被給予新的內涵，如重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見和建議制度，該制度包含介入偵查、引導取證、證據不足不捕、退回補充偵查說理機制等內容，主要體現檢察機關對偵查取證的監督和引導，其中，檢察機關提前介入偵查機關重大敏感案件機制是該制度的重要組成部分，是偵查機關聽取檢察機關意見和建議的重要途徑。

一、提前介入機制的合法性分析

檢察機關提前介入偵查機關偵辦的刑事案件在我國《刑事訴訟法》及相關司法解釋中并未被明確規定，相關法律中也沒有“提前介入”的概念，但在幾十年的司法實踐中，檢察機關提前介入偵查機關偵辦的刑事案件，引導偵查取證已經經受了多年的司法實踐檢驗，在不斷探索和理論爭議中前行，現在仍被現行刑事訴訟法確立為一項有力保障司法公正和效率的協作方法，筆者認為提前介入機制可以理解為檢察機關將引導偵查工作前移到刑事案件的偵查階段，檢察人員參與到偵查活動中發表意見引導偵查并進行監督的過程。

現階段由于對提前介入機制的立法的原則化、司法解釋的缺失和各地司法實踐具體方式不一，不少司法工作者和學者對其提出質疑，如“檢察機關對公安機關偵察活動的監督必須嚴格依法定程序、法定職權進行，不應給予提前介入”、“形成檢察機關既是運動員又是裁判員的奇怪現象”、導致檢察機關主觀上形成“先入為主”，客觀上難以做到嚴格依法審查，最終導致檢察權的錯位，監督權的弱化 。實際上，對于提前介入的爭論一直沒有停止的原因，主要在于立法層面未對其進行明確規定。

我國《憲法》和《刑事訴訟法》均抽象地規定了人民檢察院的法律監督權，其中就包括對偵查活動的監督，具體規定中，《刑事訴訟法》第85條規定“必要的時候，人民檢察院可以派人參加偵查機關對于重大案件的討論。”《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第361條規定得更為具體，且明確提出了介入偵查活動時的監督職能“對于重大、疑難、復雜的案件，人民檢察院認為確有必要時，可以派員適時介入偵查活動，對收集證據、適用法律提出意見，監督偵查活動是否合法。”上述法條均可作為“提前介入”機制的法律依據，因此提前介入并非于法無據。

二、提前介入機制應實現偵查監督與訴訟職能的結合

如前所述，《刑事訴訟規則》中要求檢察機關介入偵查，引導取證的過程中，要監督偵查活動是否合法。實際上也明確規定了提前介入機制價值和目的，即檢察機關在介入過程中要實現訴訟職能和監督職能的結合。

筆者認為，提前介入機制應定義為檢察權介入偵查權的特殊形式，或者說是例外機制，主要因為其介入的時機、范圍及程度等與其他介入方式存在差異。在實踐中，檢察機關主要通過具有審查逮捕或起訴職能部門的人員提前介入到偵查機關的偵查工作當中而實現提前介入的目的，工作內容既包括了解案件情況，積極參與研討，引導偵查取證，提高偵查效率和質量，也包括參與偵查的過程中對公安機關執法是否規范、是否合法、是否及時等進行同步監督，是一個動態的檢察權與偵查權結合和制約的過程。

三、改革后提前介入機制的探索應用

以審判為中心訴訟制度改革，要求公檢法都要轉變司法理念，特別是公安機關，由于其本身作為偵查機關不需要承擔刑事訴訟中敗訴的責任，所以其收集的證據往往不能達到批捕或者起訴甚至庭審的要求，一定程度上造成了刑事案件補充偵查現象的普遍性。因此，作為刑事訴訟中直接與偵查機關對接的檢察機關，需要準確及時傳達以審判為中心對刑事案件證據標準提出的新要求，監督和督促偵查機關轉變執法理念，同時需要在辦案過程中努力提升偵查機關的辦案水平。

提前介入機制經過多年的不斷摸索和探討，一定程度上能夠起到提高訴訟效率和質量的作用。雖然各地檢察機關對于具體介入時間、范圍、內容等的規定存在一定差異，但都積累了一定的經驗，取得了一定實效。因此，檢察機關還應發揮提前介入的優勢，通過實踐不斷完善，最終實現制度化和法定化。當然，現階段提前介入機制還應順應司法改革的潮流，進一步明確目標和范圍等內容，以發揮其真正效果。

（一）應當明確提前介入的根本目的

理論界對提前介入的目的存在各種觀點，如有的觀點認為是為了保障訴權，如“偵查必須符合公訴的要求，偵查必須為公訴服務。”“為有利于檢察官行使控訴職能，檢察官有權指揮刑事警察對案件進行偵查” 。還有觀點認為是為了履行法律監督職責，通過提前介入的手段，防止和糾正偵查中的違法活動。如“如果把提前介人的重心放在偵查監督上，這一制度便可成為檢察機關對公安機關重大偵查活動進行監督的有效途徑，如檢察機關通過參與重大案件的現場勘驗、偵查實驗， 參與訊問犯罪嫌疑人及詢問證人等， 能夠直接督促偵查機關依法定程序開展偵查活動，并能及時發現并糾正違法活動。” 同時，還有將保障訴權和偵查監督兩者相結合的觀點。

筆者認為：結合檢察機關職能，提前介入應達到提高訴訟質效、實現動態監督和尊重保障人權的根本目的。首先，檢察機關提前介入偵查機關重大敏感案件的目的之一，是幫助偵查機關確定正確的偵查方向，指導偵查人員圍繞指控所需，準確全面地收集和固定證據，避免偵查方向錯誤而影響辦案效率和質量。其次，在引導取證過程中，檢察人員需要對偵查機關的偵查活動進行監督，對非法證據予以排除，對瑕疵證據要求公安機關及時補正，避免證據“帶病”進入后續程序。最后，檢察機關在提前介入過程中要監督和糾正偵查機關違法立案、不當適用強制措施和非法取證等行為，在調取證據過程中，既要查找認定嫌疑人有罪的證據，也要關注有利于嫌疑人的無罪證據的收集，避免冤錯案件的發生，切實保障涉案公民的合法權益。如筆者所在的北京市豐臺區人民檢察院與豐臺分局2016年簽訂的《關于加強刑事訴訟監督協作的工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）中規定：“介入偵查的任務是：及時掌握證據的收集、固定、保全、完善活動，隨時與公安機關交換意見。目的是：促進偵查取證活動依法、客觀、全面進行，發現并糾正違法偵查活動，促進依法、準確、高效的追訴犯罪。”

（二）應當明確提前介入的主體

檢察機關是提前介入的主體，但具體其中的哪些部門能夠提前介入仍需要明確。僅就北京地區司法改革后的情況進行分析，承辦人認為仍需要由具有審查逮捕或審查起訴職能的部門人員提前介入。如重大敏感案件未報捕，則由審查逮捕相關部門人員提前介入，如案件已經批捕，則應由審查起訴部門人員提前介入。如發現介入過程中偵查機關存在非法取證或違法辦案等線索，應將線索移送偵查監督部門，由偵查監督部門展開調查工作。同時，筆者認為對于參與到提前介入機制中的檢察人員，建議其不具體承辦該案的審查逮捕或者審查起訴工作中，以避免其“先入為主”的主觀判斷，影響案件公正審理。

（三）應當明確提前介入的案件范圍

現階段刑訴法和刑訴規則規定的“必要的時候”、“重大、敏感、復雜的案件”對于提前介入的案件范圍規定得較模糊，具有較大的解讀空間，各地實際上也根據具體情況掌握，但同時也造成了解讀的不確定性，且不同地域、不同層級檢察機關對“必要”、“重大、敏感、復雜”的解讀也不盡相同。有的觀點認為：應當以刑法規定的量刑標準為基礎，將可能判處十年以上有期徒刑的案件認定為重大案件。 還有觀點認為：提前介入應該保持謹慎和做到精細化，只應對一些取證難度大、證據標準不易把握的疑難復雜案件或重大社會影響案件的部分取證工作予以介入。 實際上，對于具體提前介入的案件范圍，最高檢和公安部也不宜作全國性統一的具體規范，而應制定基本原則，由各省市結合具體情況細化方案，再由下級檢察機關根據自身司法資源配制情況、轄區案件類型等情況，與公安機關簽訂適應該地區的規范性文件，明確介入范圍。筆者認為，對于“重大、疑難、復雜”案件范圍一般應包括：涉黑、涉暴、涉恐案件；涉眾型經濟犯罪案件；涉案人數眾多、有重大社會影響的案件；特殊時期的敏感案件；定性存在重大爭議的案件等。如豐臺區院的《工作辦法》中，就將“涉及暴恐、群體事件、嚴重社會影響及重大刑事案件”列入提前介入偵查案件范圍。

（四）應當明確提前介入的方式

在明確了提前介入案件范圍的基礎上，還應明確介入的方式。從介入的主動性來看，分為主動介入（依職權介入）和被動介入（依申請介入）兩種形式，筆者認為應以依申請介入為主，以依職權介入為輔。從公檢法各自職能和相互關系出發，公檢法三機關之間分工負責、相互制約、相互配合，在提前介入階段隱含著檢察權與偵查權之間的博弈，本應由公安機關全權負責的偵查活動，由于檢察機關提前介入導致公安機關獨立自主的刑事偵查活動受到沖擊，故在適用提前介入機制時，應主要由公安機關結合辦案實際申請介入，避免檢察權過分干預偵查權。另外，從司法資源和辦案成本方面考慮，檢察機關也不可能隨時介入偵查機關的偵查工作，否則就會適得其反，降低辦案效率。從檢警工作人員辦案模式分析，偵查階段主要依靠公安機關“由證到人”的偵查思維模式偵辦案件，運用的破案和偵查手段多樣，而檢察機關的辦案模式一般是根據公安機關提供的證據材料進行書面審查，在確定了定罪的對象后，結合證據情況對案件進行審查，確定該人是否構成犯罪，在審理模式上檢警工作人員是存在一定差異的，故在偵查階段，還是應該由偵查機關用偵查思路引導偵破工作，在公安機關認為必要的時候，偵查機關申請由檢察機關介入引導偵查。

而依職權啟動的提前介入機制，筆者認為主要存在于偵查階段有明顯的違法、違規行為，可能嚴重影響司法公正的以及檢察機關認為公安機關辦理的案件屬于重大、疑難、復雜案件而公安機關沒有申請檢察機關提前介入的情況下，檢察機關才能依職權提前介入到偵查機關的偵查工作當中。

至于介入時間節點的把握，筆者認為應根據不同案件的具體情況區別對待，應本著檢察機關介入到關鍵證據或主要證據的收集環節這個基本觀點執行，犯罪現場存在重大有價值證據的情況下，檢察機關應從勘察現場階段就介入到偵查工作中；嫌疑人口供具有重要作用的案件中，檢察機關應在訊問嫌疑人階段介入案件等。如豐臺區院的《工作辦法》中規定：“檢察機關應當介入的案件，一般由公安機關第一時間通知檢察機關派員出現場，檢察機關也可派員主動到達現場了解情況。”

（五）應當明確提前介入的工作內容

提前介入的任務是引導偵查和偵查監督，落實到實際辦案中包括實體和程序兩方面。實體上檢察機關對公安機關案件定性、立案標準、證據收集方向等進行指導和引導，程序上對證據收集方式、強制措施使用情況、辦案期限等進行監督，對非法證據依法予以排除。實踐當中，偵查機關存在出于定性把握不準、試探檢察機關對案件捕訴意見的功利性目的，邀請檢察機關共同探討案件的情況，而檢察機關也存在過分注重與公安機關的配合，弱化偵查監督職能的問題，這些問題都需要從執法辦案理念層面予以糾正，以實現充分合理利用訴訟資源、履行職能全面到位的目標。另外，提前介入機制對于介入程度的把握要求也很高，法律制度層面尚未對介入程度提出明確要求，但應當明確現階段公安機關是刑事案件的偵辦核心，檢察機關只是參與辦案，引導偵查，并非領導、指揮或主導辦案，不應過度干預偵查工作，否則不利于檢警關系的良性構建，更有悖于提前介入機制的初衷。

四、完善提前介入機制的建議

（一）進一步明確提前介入機制的合法性

如前所述，現階段提前介入機制被學者和部分司法工作人員詬病的主要原因，在于從法律條文上尚未被明確規定。實際上在世界范圍內的司法實踐當中，無論是英美法系還是大陸法系國家，均存在檢察官指導、甚至領導警察的犯罪偵查活動的情況，表明提前介入機制具有其內在優越性。雖然我國在司法權力配制、機構職能定位上對公檢法進行了明確劃分，憲政體制與檢警關系與兩大法系有所不同，但并不影響提前介入機制在我國司法實踐中的重要作用和實際效果，故需要從法律層面明確提前介入機制的地位。筆者建議由最高檢、公安部聯合簽署關于提前介入機制的規范性文件，將提前介入機制合法化、制度化，下級檢察機關可以和同級公安機關在該制度范圍內簽署適應地區需要的文件，更好地發揮提前介入機制的作用。

（二）通過完善提前介入機制，建立新型的良性互動的檢警關系

提前介入機制一定程度上使檢察權介入到偵查權當中，但其作用和目的是為了更好地完善案件證據、提高司法效率、實現動態監督和尊重保障人權，應在實踐過程中發揮偵查的基礎作用、批捕的關鍵作用、公訴的主導作用，構筑審前“大控方”格局，適應以審判為中心的訴訟制度改革。因此，要求檢察機關和偵查機關加強溝通交流，正確認識提前介入機制的作用，通過個案引導、類案研討、聯席會議、會簽文件等多種方式有針對性的加強合作，及時發現問題和總結經驗，良性互動，共同進步，以實現檢察業務和偵查工作共同提升的雙贏局面。

（三）逐步完善對提前介入工作的約束機制

首先，從案件范圍上，應符合“重大、疑難、復雜”的要求，避免出于功利性或其他目的濫用提前介入機制的情況發生而影響提前介入機制的實際效果。

其次，在介入度的把握方面，檢警雙方應達成共識，明確檢察機關提前介入偵查活動是引導、建議和討論而不是指導、命令和對抗。

另外，檢警雙方還應在提前介入過程中明確職責，發揮職能，對于檢察機關的引導思路和建議，公安機關應予以記錄并積極執行，對于未按照檢察機關引導取證的原因應向檢察機關說明，檢察機關也應予以記錄，全程留痕，雙方對引導工作互相監督。

最后，應形成上下級領導監督機制，下級公檢機關將提前介入案件情況向上級機關備案，上級公檢機關對該工作情況予以審查，發現不當情況及時予以糾正或者撤銷。

（四）逐步完善提前介入工作的追責機制

對于發現提前介入過程中檢察人員或者偵查人員存在違法辦案、違紀辦案的情況，應視情節嚴重情況依法予以追究法律或者紀律責任。對于引導不利或者偵查不作為等行為，檢察機關和公安機關應互相監督，發現情況及時向有關部門通報，確保相關人員對自己的行為負責。對出現的問題和錯誤及時糾正和彌補，確保提前介入機制真正發揮作用。

注釋：

李國妍.檢察機關對“提前介入”公安機關偵查活動應持慎重態度.第五屆國家高級檢察官論壇論文集.北京：中國檢察出版社.2009.183.

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馮仁強、張海峰. 檢察機關提前介入刑事偵查的思考.公安學刊——浙江警察學院學報.2011（3）.

王湖、汪德慶. 提前介入引導取證需要解決的四個問題.檢察日報.2012-08-27.