環境公益訴訟制度芻議

摘 要 現階段，我國經濟飛速發展，工業建設和城市化發展在為人們提供舒適、便捷生活的同時，是對環境的不斷破壞。隨著環境污染日益嚴重，人們開始關注和反思環境問題。如何在法律層面實現對環境的保護是當前面臨的主要問題，在這種背景下，環境公益訴訟逐漸進入人們的視野。《環境保護法》的修改、檢察機關在公益訴訟中的實踐和探索，為我國建立有效可行的環境公益訴訟制度提供了有力的支撐。

關鍵詞 環境保護 環境公益 訴訟主體 舉證責任 訴訟制度

作者簡介：宋玉娜，山東省東營市東營區人民檢察院，經濟師，研究方向：法律。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.296

一、前言

由于沒有將社會發展和環境保護很好地結合在一起，工業革命雖然帶來了人類社會的高速發展，但在歐洲也導致了嚴重的環境問題，西方各國為解決這些環境問題付出了極大的代價。在我國，以高能耗、高污染為顯著特點的粗放式經濟增長方式帶來的消極影響已逐漸顯現，大氣污染、水污染、土壤污染等環境問題日益嚴重，人們對環境的危機意識和保護意識越來越強烈。在新形勢下，環境糾紛已不僅僅是局限在鄰里之間的采光通風等問題上，而是跨越了傳統的環境糾紛方式，朝著維護不特定多數人的社會公共利益等更加深厚的意義即環境公益訴訟發展。

二、我國的環境公益訴訟探索

當前我國環境公益訴訟制度的建立還面臨著一些困境。比如在廈門，有公民向法院提起訴訟，公交車排放黑尾氣，請求獲得賠償，但是法院作出了駁回起訴的裁定，駁回理由是，當事人提供的證據不能直接證明公交尾氣排放超標以及對當事人自身的身體健康造成的傷害程度，不具有原告資格。從上述實例中能夠看出，當前影響環境公益訴訟制度建立的根本問題是實現對原告和被告之間關系的界定。我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中都規定了原告和被告之間必須存在直接的利害關系，并且能夠提供相應的確定的證據，這樣法院才能受理該案件。但是環境問題涉及廣大公民的利益，環境問題的出現和影響也不是一蹴而就的，這就導致了在實際的訴訟中，不存在明確的材料來證明原告和被告之間直接的利害關系。法律規定與訴訟實踐脫節，建立環境公益訴訟制度缺少法律依據和理論支撐。

近幾年，我國在環境公益訴訟領域也進行了許多有益的探索。例如，2015年，《中華人民共和國環境保護法》施行，其中第五十八條規定：對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。為保障這一規定的順利實施，最高人民法院公布了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，各地也相繼成立環境保護審判庭，開始了環境民事公益訴訟的有益探索。再如，檢察機關從很早就開始了對公益訴訟的探索，十八屆四中全會更是將檢察機關提起公益訴訟寫入全會報告，2015年，最高人民檢察院制定了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》并經中央全面深化改革領導小組第12次會議審議通過，在北京、內蒙古、吉林等13個省、自治區、直轄市的檢察機關開展改革試點，截至2017年3月，各試點地區檢察機關對訴前程序沒有取得效果的案件向法院提起環境公益訴訟475件，占全部公益訴訟案件的72.7%，公益訴訟試點取得了良好效果。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，在《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條增加一款，作為第二款：“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”在《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條增加一款，作為第四款：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”檢察機關提起公益訴訟寫入兩部法律，符合整個社會對保護公共利益的關切和需要，也為建立中國特色社會主義的環境公益訴訟制度提供了法律依據。

三、其他國家的環境公益訴訟制度借鑒

環境公益訴訟制度的建立，主要是保證公民和環境公益社會團體對環境具有監督和訴訟權利，以及在一定基礎上對政府在環境保護中的不作為進行有效的監督和管理，從而能夠更進一步的保證政府作為。綜合比較其他國家的環境公益訴訟制度，能夠為我國環境公益訴訟之制度的建立提供一定的參考經驗。

在英國，公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”，一般由總檢察長以自己的名義在公眾利益受到侵害時向法院提起訴訟，即指總檢察長在別人要求禁止令或宣告令等救濟時，為組織某種違法而提起的訴訟。美國主要是依據當前的聯邦地區民事訴訟規則，實行環境公益訴訟制度，在這一制度中，公民和環境保護的社會團體都可以依照《國家環境政策法》對政府的環境保護行為提出相應的司法審查。英美等國的傳統環境公益訴訟中將對環境的破壞行為分成了兩類，一類是公益妨害，而公益妨害的原告只能是相關官員和每一級的檢察官；另一種是私益妨害，在這種情況中，原告在主體環境利益不能得到保障的基礎上通過訴訟的形式實現對自身環境公益權利的實現。由于這樣兩種權利中原告主體不同，所以兩種環境公益訴訟制度之間是不能進行互換的。當前，美國的環境公益訴訟制度將這一區分取消，并且進一步明確了個人可以對環境公益提出訴訟，英國也在原有基礎上對環境公益提出了一些新的制度，首要的就是取消了“公益”和“私益”的區分，并明確規定，個人生活在大環境中，只要出現環境問題，都可以依照相應的環境公益管理制度提起訴訟。

在法國，環境公益訴訟制度是一種特別的越權制度，只要是當人們的環境利益受到了行政執法的侵害，就可以使用環境訴訟這一越權制度提起訴訟。對于檢察機關的公益訴訟權利，在1976年法國修訂的《民事訴訟法典》中也有規定。在該部法典中，賦予了檢察院享有較廣泛的民事訴權，對檢察機關提起和參加民事訴訟的方式、途徑、程序等內容作了更系統而詳盡的規定，如第422條規定法律有特別規定的情形時，檢察院依職權提起訴訟，再如第423條規定在事關公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序進行訴訟，即，檢察院可以在環境公益等公共秩序受到侵害時為維護公共秩序進行訴訟。在行政公益訴訟方面，法國最高行政法院認為可以由維護該特定群體性利益的社團或機關擔當原告。當共同體的群體性利益或者共同體全體成員的利益受到影響時，如果沒有明確的個體成員受到侵害，應該由共同體的內部機關擔當原告，內部機關可以是市鎮長也可以是省長，還可以是中央政府的部長。

在日本，檢察機關在民事訴訟中主要是作為公益代表人參加與公益密切相關的民事訴訟案件，在內容上比法國等國家的檢察機關的職權范圍要更加廣泛、具體和詳細。日本《行政案件訴訟法》將行政訴訟案件分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。前兩種是以保護國民的個人利益為目的的主觀訴訟，后兩種是以維護客觀的法秩序為目的的客觀訴訟。

四、我國環境公益訴訟制度建立和完善

（一）環境公益訴訟中的訴訟主體探討

在環境公益訴訟中，對環境主體的確認是保證環境公益訴訟制度建立的重要指標。這是因為，生態環境遭到破壞的原因并不是由一個因素引發的，而是由多種因素共同造成的，并且生態環境受到破壞的結果不會單單作用在一個人身上，這就導致了環境公益訴訟的訴訟主體不是一個單一的主體。但是就我國的法律形式和法律準則而言，環境公益訴訟制度的建立不可能是一蹴而就的，而是一個循序漸進的過程。《環境保護法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等法律的修改，我國已確立了檢察機關、部分環保社會團體的起訴資格，檢察機關、環保團體作為環境公益訴訟的原告，在法律知識、證據取得、庭審經驗等方面具有較大優勢，將成為我國環境訴訟中最為重要的起訴力量。同時，隨著人們對環境問題更多的關注，法律對公民的原告權利和資格也應進行一定的嘗試，如：在憲法中明確公民的環保義務和環境權利，即公民的環境公益訴訟權利在憲法層面得到認可，同時對當前存在的社會性的環境權益進一步的確權，最后還要在法律上提供一定的法律援助。

（二）對舉證行為進行合理的分配

這主要是指在證據列舉方面，由于原告和被告在社會地位，經濟實力等方面存著差異，導致在實際的舉證中存在著漏洞和不足。所以在舉證中，需要優先舉證，如果一旦確認了這一事實，其他的補充舉證就需要被告來補充。除非被告能夠提供有力的證據證明自身不存在環境破壞的行為，否則將會承擔相應的法律責任。

（三）對訴訟費用的規定

環境公益訴訟是針對整個環境問題提出的，在法學理論界，環境侵權在公益和眾益之間左右搖擺，模棱兩可。以王宗廷先生的論文《環境侵權的公益訴訟研究》為例。論文對“環境侵權”的定義包含兩種損害，一種是“自然環境的污染和破壞”，另一種是“他人人身權、財產權、環境權益”。這一定義為王先生筆下的“環境公益訴訟”在公益訴訟和眾益訴訟之間左右顧盼埋下伏筆。文章談到的一些損害是私益損害，比如“超標排污造成養殖的魚類死亡”、排放污染給“正常生活帶來”的“不便”或“生命財產”、“損失”等。文章談到的另外一些損害納入公益損害更恰當，比如“破壞生態導致草原沙化而帶來沙塵暴”、出于“行政行為”的“圍湖造田、毀林開荒”等。環境問題的直接受害者是公民自己，所以在訴訟中應該減少相應的訴訟費用。環境公益訴訟中要對起訴材料以及在針對相關的還環境問題需要專業人士進行分析確認，這將增加環境公益訴訟的費用。所以在環境公益訴訟中，應該依照環境問題的不同制定不同的訴訟費用標準，在對被告的環境破壞行為確認事實之后承擔一定的訴訟費用從而減少原告的訴訟費用。

五、結語

環境公益訴訟制度在制定中不但要確定相關政府部門在這一制度之下應該承擔的相應的義務和權力，還要保證公民和環境社會保護團體的環境公共訴訟權利，以及對政府部門的環境管理行為進行監督，從而最大限度的保證環境公益訴訟制定的訴訟質量。當前我國也只積極建立和完善環境公益訴訟制度，相信工作的進一步推進，環境公益訴訟制度將起到重要的作用。

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