生產安全犯罪刑事責任追究機制研究

摘 要 新中國成立以來，特別是在改革開放以后，我國中央政府和地方政府及各有關部門逐漸提高了對安全生產的重視程度，陸續頒布實施了一系列與安全生產有關的法律、法規、部門規章、地方性法規和地方政府規章，初步建立了我國安全生產法律法規體系。雖然，我國現行的生產安全刑事立法已漸趨完善，但是其追究機制尚存在一些問題，本文借鑒了英國、美國和印度關于生產安全犯罪立法的若干有益經驗，并從安全生產行政監管部門的職權與責任的角度，提出一些粗淺的意見和建議。

關鍵詞 生產安全 刑事責任 追究 建議起訴權

作者簡介：陳晨，北京市盈科（徐州）律師事務所高級合伙人，研究方向：經濟法學與人力資源管理。

中圖分類號：D924.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.299

近年來，我國經濟進入井噴式發展階段，與這種經濟快速發展共同產生的是頻發中的安全事故。現有的安全生產刑事立法已經跟不上我國安全生產形勢的迫切需要，尤其是與一些發達國家相比，在立法上的某些環節和細節方面的弱勢逐漸顯現出來，亟待加強立法。

一、我國生產安全刑事責任追究機制現狀及問題

（一）現狀

1.關于實體責任的規定漸趨完善

建國初期，由于當時的單行刑法數量有限，沒有系統的刑法體系，刑事審判的法律依據也僅為政策及幾部單行刑法，因此針對生產安全方面的專門刑事立法更是無從談起。正因為長期以來處于空白，關于生產安全方面的刑事立法歷程愈顯曲折。第一次設置“重大安全事故罪”的罪名，是在1979年的《刑法》中（這是我國建國以來的首部刑法）；在之后的1992年《礦山安全法》和1996年《煤炭法》中，都對礦山企業主管人員和管理人員構成刑事犯罪的情形進行了細化的規定；在1997年《刑法》中專門從原重大責任事故罪中獨立出工程重大安全事故罪、教育設施重大安全事故罪、重大飛行事故罪、鐵路運營安全事故罪等，并且增設了重大勞動安全事故罪；2006年《刑法修正案（六）》修改了原《刑法》第134條重大責任事故罪和第135條重大勞動安全事故罪；第4條新增了安全事故不報、謊報罪，從而彌補了《刑法》第139條的不足。經過多次修改，針對我國生產安全方面的專門刑事立法正在逐步地完善，對于加大涉及安全事故人員的威懾作用，最大限度地控制和降低事故所造成的人員損害與經濟損失，并且對于事故的預防，都起到了十分積極的作用。

2.追究機制的發展進程

對于安全事故責任的追究，我國向來重視，在現有法律中都有所體現。如《刑法》、《礦山安全法》、《民用航空法》、《鐵路法》、《道路交通管理條例》等。在安全事故的刑事追究機制發展方面，早在1957年的《刑法》草案第22稿的危害公共安全罪一章中就規定了交通肇事罪，并在此基礎上，第一次將“重大安全事故罪”正式寫入1979年《刑法》。之后，關于安全事故責任的罪名仍在不斷地細化。1997年《刑法》在危害公共安全罪一章中新增了諸如重大責任事故罪、重大飛行事故罪、鐵路運營安全事故罪、交通肇事罪等。此外，現行《刑法》中還有一些與安全事故刑事責任追究有關的罪名，例如：濫用職權罪、玩忽職守罪、生產、銷售不符合安全標準的產品罪、重大環境污染事故罪等。從2004年開始，根據最高人民檢察院有關規定，在處理安全生產事故過程中，必要時可商請檢察機關司法介入。之后，在2006年《刑法修正案（六）》中又新增了安全事故不報、謊報罪。同時，針對我國近年來發生的重特大安全生產事故，各級政府也開始加大對其處罰的力度。如2007年山西洪洞“12·5”特別重大煤礦瓦斯爆炸案造成了105人遇難，事故發生后，該礦難的3名主犯被判處無期徒刑，煤礦被罰1.8億，是我國建國以來對該類事故處罰力度最大的一次。

3.作為一種專業業務過失犯罪，其追究機制仍附屬于統一的刑訴機制，沒能體現特別性要求

在刑法理論上，業務過失的處罰要重于普通過失犯罪，主要理論根據是從事某類特殊業務的人員在業務執行過程中，根據其自身的業務知識和專業技能，對業務中可能存在的危險及該危險發生的概率，會有超過常人的預見能力和避免危險發生的預防能力。由此，該類特殊業務人員在執行業務時就必須保持較高的注意力和慎重的態度。與外國立法例相反，我國刑法規定業務過失的處罰大多僅等同于普通過失犯罪。 我國刑法并未明文標出業務過失類犯罪，但與業務有關的過失犯罪是客觀存在的。以《刑法》第139條為例：在安全事故發生后，負有報告職責的人員不報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。該罪的量刑與第233條過失致人死亡罪相當，即：過失致人死亡的，處三年以上七年以下有期徒刑；情節較輕的，處三年以下有期徒刑。再以第133條交通肇事罪為例：因逃逸致人死亡的，處七年以上有期徒刑。礦山、企業等單位一旦發生生產安全事故，會比交通肇事更可能造成特別重大人員傷亡和財產損失，但其量刑卻明顯輕于交通肇事罪。鑒于犯罪主體與行為性質的特殊性，筆者認為應當有相應特殊的追究機制來與之相配套，但現階段在我國，仍由各級公訴和審判機關按照普通刑事案件的程序來處理該類犯罪。

（二）帶來的問題

1.公訴機關和審判機關面臨著措施嚴重滯后性的困難

由于犯罪具有雙重的屬性：已然之罪和未然之罪。在法律實踐中，公訴和審判機關僅能對已然之罪（即已經發生的犯罪行為）進行追訴，卻無法追究那些不具備相關犯罪構成的危險行為。海恩法則指出：每一起嚴重事故的背后，必然有29起輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。根據這一法則我們可以知道，當一起重大事故發生后，我們不但要重視處理事故本身，而且對于該事故發生時的“征兆”和“苗頭”也應做重點排查，以此來控制類似事故的重復發生，在事故還處于隱患時就將其徹底消除。由于受刑罰目的的制約，刑法僅能追究發生重大的生產安全事故的生產經營單位及其主要負責人的法律責任，無法對那些生產安全隱患進行處理。而對這些隱患的處理與否，常常決定了相關重大事故的發生頻率。

2.事故鑒定的問題

國務院于2007年出臺的《生產安全事故報告和調查處理條例》第27條規定：事故調查中需要進行技術鑒定的，事故調查組應當委托具有國家規定資質的單位進行技術鑒定。必要時，事故調查組可以直接組織專家進行技術鑒定。由此可見，對事故進行的技術鑒定并非事故調查中必不可少的一個環節，它只是有時會成為調查報告的一個組成部分。而從證據的效力上來看，這些由專業人員做出的鑒定更具有客觀性，更能反映真實的情況。因此，筆者認為，如果將該事故鑒定作為是否追究刑事責任的認定依據之一，會更有助于生產安全事故的解決和處理。

3.受困于傳統司法問題

由于體制上的原因，我國對于生產安全犯罪刑事責任的追訴權現仍歸屬于傳統意義上的公訴機關和審判機關，目前還沒有一套相對獨立于普通刑事案件的屬于自己的追究機制。同時，由于安全生產行政監管部門在事故調查中沒有上訴的權利，因此其表面上代表國家進行監察，但實施時僅僅是形式而已。根據監察部《監察機關參加生產安全事故調查處理的規定》第6條規定：監察機關參加生產安全事故調查處理，依法履行下列職責：（一）參與事故的原因、性質等方面的調查認定；（二）組織開展對事故涉及的監察對象違法違紀行為的調查，依法作出監察決定或者提出監察建議；（三）受理對事故涉及的監察對象違法違紀行為的控告、檢舉；（四）對監察對象在事故調查處理工作中履行職責、遵紀守法情況進行監督；（五）向有關監察對象提出監察建議，督促總結事故教訓，健全生產安全規章制度。此外，國家煤礦安全監察局的職責之一是在安全生產事故發生后“對事故隱患整改及復查，煤礦事故責任人的責任追究落實等情況進行監督檢查，并向有關地方人民政府及其有關部門提出意見和建議”。

4.犯罪打擊與預防不力

目前，我國刑法對于生產安全犯罪行為的處罰，大多等同于普通過失犯罪的刑罰，即最高刑為7年以下有期徒刑。但從某種程度上講，正是由于對該類犯罪打擊力度不夠，致使不少單位和個人抱有僥幸的心理，以至于導致某地區將事故瞞報兩個月之久的事件發生。刑罰的目的之一是預防犯罪行為的發生。若一種刑罰的設置不但起不到阻止人們實施犯罪的效力，而且會大大地限制刑罰的社會效益，那么這種刑罰的設置就是有缺陷的，或者說是不完善的。

二、國外相關機制的借鑒

（一）英國

英國的健康與安全委員會（The Health and Safety Commission，簡稱HSC） 于2002年公布了自己的執法政策（Enforcement Policy Statement），雖然已經被并入HSE，但這一政策仍然是具有法律效力的，并且對HSE的執法實踐有著重要影響。根據該執法政策，英格蘭和威爾士的執法機構有權自主決定是否提起訴訟，并且在情況準許和有證據支持的情況下，執法機構也可以不經先行警告或者實施其他處罰，而直接提起訴訟。在蘇格蘭，地方檢察官決定是否提起訴訟。這可能是基于執法機構的建議，盡管可能地方檢察官已經獨立地進行了調查并有獨立的程序。執法機構自主決定是否建議地方檢察官提起訴訟。出于維護公共利益的需要，執法機構對于會引起重大危險或者受到正式警告的重復違法行為以及存在不良違法記錄的行為，在經調查后或采取法定措施以后，應當提起或建議提起訴訟。

（二）美國

根據美國《1977年聯邦礦山安全與健康法》（Federal Mine Safety and Health Act）即《礦山法》的規定，煤礦企業主必須嚴格執行適用全國范圍的礦山安全與健康的法律法規，針對違反《礦山法》和《聯邦法典》（Federal Code of 1998）的企業主，礦山安全與健康監察司有權對其提起公訴。如果煤礦企業主對法院的判決不服，可在30日內以礦山安全與健康監察司為被申請人提出上訴申請，此時則由聯邦礦山安全與健康復審委員會根據《礦山法》對該申請即爭議部分進行復審和判決。由此可見，聯邦礦山安全與健康復審委員會在美國的煤礦安全監察體系中，扮演著十分重要的角色。

（三）印度

印度的國家礦山事故調查法庭是一個獨立的執法機構，由中央政府直接領導。煤礦發生事故后，通常的處理流程會根據事故的大小而有所不同。如果發生一般的礦山安全事故，煤礦企業必須將當時的傷亡情況及時報告給礦山安全管理總局，然后由總局局長或者其委托人前往事故現場進行調查，并將查明后的事故原因撰寫到書面的調查報告中去，這么做主要是為了之后的訴訟做必要的準備。如果在事故調查中，調查人員發現煤礦企業有違反《1952年礦山法》（The Mines Act）的行為，則由礦山安全管理總局直接對該企業提起公訴，根據該企業應當承擔的責任范圍對其處以相應的民事或刑事處罰；如果發生重大礦山安全事故，則由國家礦山事故調查法庭直接負責事故的調查和處理。由此可以看出，不同的事故級別，調查主體亦不相同。

從上述有關英、美以及印度生產安全監管體制的比較分析中可以看出，它們具有以下共同的特點：

1. 行政監管部門有起訴權或建議起訴權，并且具有有效的監督系統。無論英國、美國或是法國，它們的安全監管機構都有對違法企業提起訴訟的權力。通常是在安全事故發生后，由當地的安全監管機構負責組織人員調查事故情況，并撰寫調查報告。在調查分析事故的原因之后，如果發現企業有違法行為，則安全監管機構可以直接將該企業起訴至法院，由法院根據其責任范圍給予一定的民事或刑事處罰。

2. 有相對獨立的（準）司法裁判機構。在美國，聯邦礦山安全與健康復審委員會是一個相對獨立的機構，企業對煤礦安全監察部門行使權力時產生爭議的部分進行復審，以此對監察部門進行有效的制約和監督。在印度，由獨立的國家礦山事故調查法庭直接負責重大礦山安全事故的調查和處理。

3.多次行政違法或拒不改正可導致刑事責任。英國HSC的執法政策規定，對重復的違法行為會引起有重大危險或者不良違法記錄的，或者重復的違法是受到正式警告的情形，執法機構應當提起或建議提起訴訟。

4.行政監管部門的設置和運行具有明確的法律依據，且執法嚴格。在英國，由英國職業健康與安全執行局負責執行的OHS法規包括兩類：立法（Statute）和行政法規（Regulation）。目前有效執行的行政法規約200項，覆蓋了各種領域，其中包括《海上安全法》、《作業場所健康與安全法》、《農業安全、健康與福利法》以及《采礦法》等；美國以其現行的以1970年《聯邦職業安全與健康法》為基本法，以1891年《礦山安全法》、1969年《煤礦安全與健康法》、1977年《聯邦礦山安全與健康法》等法為特別法，構成了多層次的、多領域的職業安全與健康法律體系；在印度，主要是依據《礦山法》，此外還執行印度相關的聯合法規，如：1910年印度電力法、1948年工廠法、1974年煤礦保護和開發法等。

三、完善我國生產安全犯罪刑事責任追究機制的構想

由于我國的生產安全刑事責任追究機制存在一系列的問題，這必然會在很大程度上提高生產安全事故發生的可能性。參考國際上的相關經驗，筆者得出了如下結論：

授予安全生產行政監管部門“建議起訴”的職權與責任：

（一）該構想的好處在于：在生產安全事故發生后，可以由更加專業的人員來對事故進行調查

由于公訴機關受其職責的限制，它只能對案件做出是否提起公訴的決定；而安全生產行政監管部門的職責則是追究相關單位和人員的責任。若在調查中發現相關單位和人員存在違反刑法有關規定的行為，則可向公訴機關提出“建議起訴”的意見；若相關單位或人員不存在違反刑法有關規定的行為，則可根據具體情況，追究相對人相應的行政責任，以此來更好的處理和解決生產安全事故。

（二）由此可能帶來的問題，例如，如何對此行政監管職權進行制約

有權力的人們在使用權力時，一直到遇有界限的地方才休止……要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。因此，對生產安全行政監管職權的制約就顯得十分重要。筆者建議，考慮在各省級公訴機關中設置獨立的生產安全監察復審委員會，負責審查安全生產行政監管部門提起的“建議起訴”的意見，以監督該行政監管部門在實施權力時的合法性和公平性。

注釋：

根據1979年刑法第133條過失殺人罪的法定最高刑是15年有期徒刑，重于普通過失犯罪。在1997年修訂后的刑法中，將過失致人死亡罪（即原過失殺人罪）的法定最高刑降為7年。另外，《刑法修正案（六）》把重大責任事故罪中“強令他人違章操作”的法定最高刑提高到了十五年。

2007年8月，勞動與養老部建議把HSC和健康與安全執行局（The Health and Safety Executive，簡稱HSE）合并成一個部門。2008年3月18日開始啟動合并進程，到2008年4月1日結束，HSC不再存在，其職能由HSE接替。

參考文獻：

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[2]美國政府網站.http：//www.msha.gov/.

[3]印度政府網站.http：//policies.gov.in/.

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