我國行政公益訴訟制度化研究

摘 要 2014年，修改后的《行政訴訟法》并未將行政公益訴訟予以制度化。而在實踐中，行政公益訴訟的試點工作正如火如荼的開展。我國行政公益訴訟制度發展的現狀，要求我們必須堅定在法律上對行政公益訴訟予以制度化的決心。但在具體制度的構建上，如行政公益訴訟的原告、受案范圍、提起程序等，必須通過歸納總結相關理論和實踐經驗進行深入研究和思考，以為行政公益訴訟制度化做好準備。

關鍵詞 行政公益訴訟 制度化 公共利益

作者簡介：施有祿，湖北大學政法與公共管理學院2015級憲法學與行政法學專業碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.298

一、我國行政公益訴訟制度發展現狀

“行政公益訴訟”是指當行政主體的違法行政行為侵害公共利益或有侵害之虞時，公共利益主體為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。與行政公益訴訟相比，民事公益訴訟對于我們來說已不陌生。《民事訴訟法》第55條就規定了環境污染和消費者權益保護的公益訴訟。加之新環保法的施行和相關司法解釋、規范性文件的出臺，民事公益訴訟制度在我國已正式確立。不同于民事公益訴訟制度化的順利實現，行政公益訴訟制度化則呈現出尷尬局面。2014年行政訴訟法修改時，因相關制度爭議較大和行政機關的強烈反對，行政公益訴訟制度最終未能納入行政訴訟法的范疇。但這并未影響理論界和實務屆對行政公益訴訟制度的探求。

理論上，在知網輸入“行政公益訴訟”，相關論文多達2000多篇。從發表年限看，最早發表于2001年，已有16個年頭。從總體趨勢上看，論文發表數量呈現出上升趨勢，并在近年來保持穩定。其中，2015年因行政訴訟法的修改而達到峰值。從研究內容看，近兩年來，有關行政公益訴訟制度的原告資格和具體制度構建問題，成為理論探究的熱點，諸多學者為行政公益訴訟制度化提出了寶貴的意見和建議。

實務上，從2015年開始，有關行政公益訴訟的試點工作開展至今，也取得了不俗的成績。從實踐情況看，當前行政公益訴訟呈現出發現線索多，啟動訴訟少，訴前程序的分流功效顯著，協調結案多等特點。綜上所述，行政公益訴訟制度化是必然趨勢。實務界的試點可幫助我們在實踐中發現問題并完善相關制度，為最終的制度化掃清障礙。

二、我國行政公益訴訟制度化的必要性

如上所述，檢察機關提起行政公益訴訟試點工作正在如火如荼的展開。但行政訴訟法未在法律上規定行政公益訴訟制度還是讓許多人對這一制度構建的必要性產生了懷疑。學界一直有這樣的疑問：在我國，行政主體侵犯國家和公共利益是否可以通過完善行政系統內部的監督和專門監督來解決，而無需另行構建新的制度？與國外相比，行政訴訟公益制度在我國姍姍來遲，其能否與我國現行法律制度相協調？在這里我們有必要重聲行政公益訴訟制度化的必要性，以堅定行政公益訴訟制度的制度化發展的決心。

（一）彌補法律對公共利益保護的缺失

根據傳統行政訴訟理論，行政訴訟的原告必須符合“直接利害關系”的要求。但有些侵害公共利益的行政行為并不存在直接的受害人，更有甚者還會使相關人員受益，如稅務機關的不作為。這就導致某些公共利益無法通過直接利害關系人的請求而得到法律的保護。因此，有必要在法律上對此種公共利益給予救濟，而行政公益訴訟制度即是專門為保護公共利益而發展起來的制度。

另，雖然在實踐中，行政系統內部監督和專門監督制度在解決行政行為侵害公共利益時也能起到重要作用，但僅靠監督制度是遠遠不夠的。就行政系統內部監督來說，上下級行政機關在為利益共同體時，這種監督制度就會失靈。就專門監督來說，專門監督機關受到行政程序的制約，其往往需要同級人民政府的支持，否則無法充分履行職責。且當專門監督機關自己不作為或者違法行為時，就更無法使公共利益得到保護。從這里我們可以看出，行政公益訴訟有自己獨有的制度價值。

（二）促使行政機關依法行政

自古以來對權力的制約方式主要有兩種，一是權力，二是權利。前者主要體現為行政系統內部層級監督和專門機構監督，后者主要體現為公民對行政機關的監督。在一定意義上，后者較前者更為有效。“分權與制衡理論在實踐中必然會導致公權的無限擴張，行政權的無限擴張和政府機構的無限擴張，而其對公權的監督與制約的效果卻是十分有限的，甚至是失敗的?！币虼?，為了有效的對權利進行制約，我們必須盡量擴大行政系統外部監督模式。而提起行政公益訴訟恰好可以滿足對行政權利進行監督的目的，不失為一個有效的外部監督手段。且在實踐中，我國行政執法問題突出，越權執法、行政不作為現象普遍存在。利用行政公益訴訟制度對行政公權力進行監督，不僅可行而且非常必要。

（三）保障人民民主，推動法治社會建設

當前實現人民民主的途徑主要有兩種，除了制約行政權力，還必須保障公民權利，兩者相輔相成，缺一不可。我國《憲法》第2條規定了國家的一切權利屬于人民。行政公益訴訟制度的建立，無疑是對這一原則最直接的貫徹落實。該制度為人民參與管理國家和社會事務提供了更多的有效途徑，使得一切權利屬于人民不再光停留在口頭上，而是落實在了實踐中，人民民主也有了實質性的內涵。在法治社會的建設方面，對行政機關的行政行為“違法必究”，可以督促其依法行政，推動社會主義法治建設。

三、 我國行政公益訴訟制度化具體問題探究

（一）行政公益訴訟的原告

理論上，針對行政公益訴訟提起的主體，主要有三種觀點：

一是將主體嚴格限制為檢察機關。

二是除了檢察機關，組織和個人也可以提起行政訴訟。

三是認可檢察機關、組織和個人的主體資格，但組織和個人在提起行政公益訴訟之時，必須經過前置程序。即組織和個人應當先向檢察機關建議提起訴訟，只有當檢察機關不起訴時才可以以自己的名義向法院提起訴訟。

筆者較為贊同第三種觀點。

一方面，從制度功效來看，行政公益訴訟制度設計的目的在于保護公共利益。檢察機關相比組織和個人，在優化司法資源配置、保證訴訟公平效率等方面具有優勢，對其訴訟主體資格應充分予以肯定。且現階段，我國行政公益訴訟制度還不完善，將主體嚴格限制為檢察機關并無不妥。但這并不意味著其他組織和個人不再需要參與到公益訴訟中來。相較檢察機關，組織和個人對于任何可能發生或已經發生的危害具有最早的感知能力，能及時的提起訴訟，達到防患于未然的效果。

另一方面，從風險防范來看，反對者主要是擔心放寬主體資格會導致“濫訴”局面?？紤]到我國民主和法治的發展現狀，此種說法也并非毫無道理。因此，在肯定組織和個人主體資格的同時，還必須采取相關限制措施，以防止產生濫用訴權、浪費司法資源的局面。設立前置程序，既能達到防止“濫訴”的效果，又能放寬公共利益救濟的渠道。

（二）行政公益訴訟的受案范圍

就行政公益訴訟的目的來看，打擊的目標是損害公共利益的行為。因此，行政公益訴訟的受案范圍也應以此為準。為了防止“濫訴”，對何為“公共利益”必須從嚴把握。在我國現行的行政公益訴訟試點工作中，也是將適用范圍嚴格限定在國有資產保護等案件范圍之內。從國外的相關立法和實踐來看，這一點也為世界各國所普遍接受。如《日本行政訴訟法》第42條就嚴格限制了行政公益訴訟的適用范圍，只有法律規定的情況下，才可以提起行政公益訴訟。我國學界也同意受案范圍應嚴格遵循法定主義原則，只是在立法模式上應采何種方式加以規定，觀點不同：有的主張采用具體列舉的方式，有的主張法律列舉的模式。筆者認為，在受案范圍上應采取半開放式的立法模式，而不能窮盡列舉。具體列舉會導致法律規定封閉化，不利于囊括在風險社會下的環境變化所帶來的新情況新問題。我國臺灣地區立法模式具有一定的借鑒意義，其《行政訴訟法》第9條規定：“人民為維護公共利益，就無關自己權利及法律上利益事項，對于行政機關之違法行為，得提起行政訴訟，但以法律有特別規定者為限?！毕雀爬ㄐ缘囊幎ㄔ偌右苑ǘㄏ拗?，既肯定了受案范圍的法定原則，也為將來受案范圍的擴充留有余地。

（三）行政公益訴訟的提起程序

關于訴前程序。訴前程序是指一旦發現行政違法行為并不能夠直接對其訴諸法律途徑，應當先由檢察機關向行政機關指出其違法行為并要求改正。只有當行政機關繼續不作為或者拒絕改正，社會公共利益一直得不到有效維護時，才能訴諸法院尋求司法救濟。在實踐中，訴前程序的設置很好的起到了分流效果，保護了公共利益，也節約了司法資源，我們應肯定此種程序的必要性。

但應當注意的是，這里的檢察建議在本質上應是一種程序性的行為，只是起到一定的提醒作用，而不能要求行政機關必須按照該建議進行行政行為，否則，有擴大檢察機關職權之嫌。

關于調查權。檢察機關提起訴訟時，需要證明損害的存在或可能造成損害，以及該損害與行政行為的因果關系。由于事關公共利益的公益訴訟涉及范圍廣、取證對象特殊，需要大量的調查和分析，取證難度大。為了方便檢察機關證明其訴訟主張，應當賦予其調查權。且檢察機關在調查取證的過程中，必須保持中立地位，不能偏向任何一方。在具體調查手段上，檢察機關應當注意將行政公益訴訟中的調查權與其在刑事訴訟中行使的調查權區別開來。在行政公益訴訟中，原則上不宜采用強制性的偵查措施和手段，如訊問、搜查等。

在管轄方面，行政公益訴訟應由被告所在地的檢察機關受理，并且在級別上應與法院的審判管轄協調一致；為了避免行政公益訴訟持續時間較長，造成對公共利益的進一步損害，應當建立訴訟臨時禁令制度；在具體的配套程序設計上，如法院的審理和裁判形式等都應與普通的行政訴訟相區別。

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