農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度研究

摘 要 土地是農(nóng)民的最原始、最基礎(chǔ)、最傳統(tǒng)的保障，但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，在市場化、城鎮(zhèn)化的影響下它也在發(fā)生著轉(zhuǎn)變。本文對在農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)變的進程中，我國農(nóng)村土地使用權(quán)宅基地的高效利用和優(yōu)化資源配置進行分析。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 宅基地 使用權(quán) 用益物權(quán)

作者簡介：楊輝，周口師范學(xué)院政法學(xué)院助教，研究方向：民法、國際私法。

中圖分類號：D922.3 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.302

一、農(nóng)村宅基地基本理論

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的界定與法律特征

我國現(xiàn)行法律并沒有對農(nóng)村宅基地使用權(quán)做出直接明確的規(guī)定，但是從學(xué)理上學(xué)者有基本一致的看法。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國特有的用益物權(quán)的形式，指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員依照法律規(guī)定享有的在農(nóng)民集體所有的土地上自主建造個人住宅及附屬設(shè)施的沒有使用期限限制的土地使用權(quán)利。農(nóng)村宅基地使用權(quán)范圍一般包括居住生活房屋用地、周邊綠化用地、及其他生活服務(wù)設(shè)施用地，如：如牲畜圈舍、廁所、車庫等。即只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員僅限于建造個人住宅，一家一戶生活的庭院，且必須是“一戶一宅”。具體分析如下：

1.主體特殊。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體是村民、是自然人，也即是該集體經(jīng)濟組織的所屬成員，不能是其他經(jīng)濟組織的成員，也不能是企事業(yè)法人。村民以其特殊身份向所屬集體組織根據(jù)住宅需要申請使用權(quán)，才能取得宅基地使用權(quán)。

2.權(quán)利無償取得。無償即是一種福利性質(zhì)，居住用地使用權(quán)是農(nóng)民生存的基本保障，只要符合國家規(guī)定的條件，便可取得，初始取得不需要支付使用費用，屬于無償分配。

3.權(quán)利使用無期限。宅基地使用權(quán)人依法取得使用權(quán)后，可以在宅基地上建造房屋、種植植物，也可以對房屋進行翻修、擴建、改造。實質(zhì)上是一種永久長期性的使用。

4.使用權(quán)受限。首先，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國特有的物權(quán)。其次，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，所謂用益物權(quán)即以物的使用收益為目的。我們國家關(guān)系宅基地的流轉(zhuǎn)目前限制還很多。使用權(quán)者出賣、出租后不能再次申請。

（二） 農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)能

目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能，發(fā)展比較完善的主要體現(xiàn)以下幾個方面。第一，占有權(quán)能，這主要是使用人能直接控制和管理該宅基地，可以在宅基地上建造房屋和其他附屬物。第二，使用權(quán)，即對宅基地加以利用，滿足對其需要，可以用于生活，也可以用于一定的經(jīng)營，比如：開飯店。第三，收益權(quán)，主要是一些孳息，比如：房前屋后種植的瓜果蔬菜等等。

（三）禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性

宅基地使用權(quán)是對農(nóng)民生存的一種保障，并且是無償取得的，當(dāng)農(nóng)民生存宅基地適用問題不需要保障的時候，那么這種情況就可以不再保障。這樣新人口的增加不必要再占用新的耕地成為宅基地，也是對該農(nóng)村集體耕地面積的一種保護，好處、收益依然是該集體所有權(quán)人享有。

其次，不允許流轉(zhuǎn)也是對農(nóng)民生存的最后的保障，當(dāng)進城打工的農(nóng)民生活得不到保障的時候，他還可以回到自己的家鄉(xiāng)，最起碼還有可以居住的宅基地，不至于無家可歸，如果因為一時情況允許專賣宅基地，那么這最后的保護屏障也就沒有了。我國依然是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民還是占多數(shù)，這是不能忽視的。

二、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在的問題分析

（一）取得主體不明確

目前我國能找到關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)原始主體規(guī)定的有《土地管理法》第62條第1款規(guī)定：農(nóng)村村民每戶這能取得一處宅基地。關(guān)于此條有兩個問題，第一，這里是以“戶”為單位界定使用權(quán)主體，這里的“戶”的依據(jù)來源于1995年《中華人民共和國戶口登記條例》第5條規(guī)定：同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主。這里的“戶”的界定只要是為滿足戶口登記，按農(nóng)村習(xí)俗不成家一般都和父母一起居住，這和戶口登記條例中“單身居住的自立一戶，以本人為戶主”不符合，戶口登記“自立為戶”似乎比宅基地中的“戶”范圍要寬一些。其實戶口登記中的“戶”，和宅基地使用權(quán)中的“戶”不能等同。第二，關(guān)于“農(nóng)村村民”沒有明確的規(guī)定，比如：對于長期外出打工已經(jīng)在外地買房的村民是否還在這里的“農(nóng)村村民范圍之內(nèi)”，如果在那在農(nóng)村的宅基地豈不是要閑置，造成資源浪費。

（二）取得程序不合理

我國現(xiàn)行《土地管理法》第62條規(guī)定關(guān)于農(nóng)村宅基地取得程序：第一，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核后最后有縣級人民政府批準，有集體組織者提供。集體土地所有權(quán)所有者是集體經(jīng)濟組織，決定權(quán)應(yīng)該歸集體經(jīng)濟組織。第二，實踐中具體的操作權(quán)在土地管理部門、鄉(xiāng)政府甚或是村委會，特別是后兩者，由于我國是人情社會，在具體操作中村民感情因素考慮過多，又缺乏監(jiān)管，宅基地使用權(quán)核發(fā)十分不規(guī)范。第三，關(guān)于相關(guān)部分具體審批什么法律沒有明確規(guī)定，在審批中隨意性較大。

（三）登記制度不嚴格

《土地管理法》和《物權(quán)法》明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得需依法登記，但是對于登記機關(guān)、內(nèi)容等卻沒有規(guī)定不明確。造成現(xiàn)實中宅基地的使用基本不登記的現(xiàn)狀，這是農(nóng)村宅基地使用權(quán)混亂的主要原因，登記意味著公示，可以受到監(jiān)督和管理，起到一定的約束作用。

（四） 關(guān)于農(nóng)村宅基地立法效力層次較低、可操作性差

對于目前我國關(guān)于農(nóng)村宅基地問題法律層面的規(guī)定僅有《物權(quán)法》、《土地管理法》、《民法通則》，而且數(shù)量規(guī)定較少；另外還有一些司法解釋，除此之外剩下的就是一些國家土地資源部在規(guī)范農(nóng)村禁止亂占耕地、面積標(biāo)準、發(fā)證等一系列問題時下發(fā)的通知、規(guī)定；而實踐中啟主要作用的卻是各級人民政府下發(fā)的文件，效力層次非常低。這樣的現(xiàn)狀沒有統(tǒng)一的體系，也存在很多沖突問題。比如：從《物權(quán)法》的角度來講農(nóng)民對個人房屋享有物權(quán)，就物權(quán)的性質(zhì)而言是獨立完整的、可以轉(zhuǎn)讓的。而我們的農(nóng)村宅基地使用權(quán)是非物權(quán)性質(zhì)，是不能轉(zhuǎn)讓的。這樣一來農(nóng)民可以轉(zhuǎn)讓自己的房屋，但是又不能轉(zhuǎn)讓宅基地，而在我國房地又是不可分離的。在房屋轉(zhuǎn)讓以后宅基地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)給受讓人，這明顯的是矛盾。

（五）宅基地使用權(quán)消滅怠于行使

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的消滅，結(jié)束了原有具體宅基地使用權(quán)人的法律關(guān)系，使得開始新的宅基地使用權(quán)的法律關(guān)系變得可能，這無疑提高了農(nóng)村宅基地的使用率。一方面收回閑置宅基地，《土地管理法》第65條和國土資源部的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)利的若干規(guī)定》第52條都做出了相關(guān)規(guī)定，但是沒有得到有力的貫徹執(zhí)行，如果宅基地長期不建設(shè)房屋或者房屋坍塌達5-10年以上無人問津的，可以主動收回。至于對在外長期打工的人員，若是仍打算以后回到該村居住，則可以2年一次的向村委會或相關(guān)部門提出申請，以便更好的對閑置宅基地進行規(guī)范。

（六） 監(jiān)督機制沒有實際發(fā)揮作用

按照我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得的相關(guān)規(guī)定，要取得使用權(quán)首先需要經(jīng)所在集體經(jīng)濟組織的代表同意，然后由鄉(xiāng)級人民政府審核，最后還要縣級人民政府批準方可獲得。規(guī)定看似很完善，縣級人民政府的審批體現(xiàn)著有力的監(jiān)督，但是現(xiàn)實中并沒有完全的執(zhí)行，而是由村干部決定，甚至沒有經(jīng)過村代表大會決議，對于農(nóng)村宅基地使用問題沒有體現(xiàn)出監(jiān)督的實際效力，這也是致使宅基地使用權(quán)濫用的重要原因。

三、農(nóng)村宅基地使用制度的完善建議

（一）明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)的申請主體

基于宅基地使用權(quán)特殊性功能，是為了滿足農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員基本生活的需要這一特點。對申請主體要嚴格限制，第一，對于“戶”要做專門的解釋，不結(jié)婚的和結(jié)婚不與父母分住的不能獨立為“戶”，不能要單獨的宅基地。這樣的范圍沒有戶籍上的“戶”范圍寬。第二，對于農(nóng)村村民，首先必須是該集體經(jīng)濟組織成員，其次如果在外地買了商品房就不能再繼續(xù)保留農(nóng)村宅基地。第三，我國正在城鎮(zhèn)化發(fā)展，在外地買房的人農(nóng)村居民國家應(yīng)適當(dāng)給予補貼，然后收回農(nóng)村宅基地。

（二）細化農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得條件和程序

首先決定權(quán)完全在集體經(jīng)濟組織，村民申請后，應(yīng)當(dāng)召開代表大會集體依照法律規(guī)定商討決定，施行全票同意通過方可取得使用權(quán)。同時報鄉(xiāng)級人民政府和縣級人民政府兩級備案。最后，土地主管部門要定期要實地視察，查看是否有不屬實情況，并記錄視察情況，明確負責(zé)人的責(zé)任。

（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的強制登記

《土地管理法》對農(nóng)村宅基地取得登記并沒有強制性規(guī)定，這個需要通過相關(guān)文件明確，不管是原始取得宅基地，還是變更、轉(zhuǎn)讓或是消滅，都得進行登記，不登記不能取得使用。對于已經(jīng)使用的限期辦理登記，到期不辦理的一方面要給予相應(yīng)罰款；另一方面不具有對抗第三人的效力；最后對于以后相關(guān)宅基地事務(wù)，包括家庭成員合理再申請宅基地使用權(quán)、變更、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)均不予協(xié)助辦理，直至辦理相關(guān)登記手續(xù)。

（四）宅基地收回措施

宅基地的收回主要有自然災(zāi)害造成的土地滅失，不再適合種植莊稼；土地被征收等土地使用權(quán)喪失；或是使用權(quán)人死亡以及不再具備該經(jīng)濟集體組織成員資格；還有對于房屋坍塌年經(jīng)日久荒蕪不居住人的宅基地要收回宅基地使用權(quán)。對于收回的宅基地分給其他需要符合條件的人，不至于造成長期浪費，對于被收回宅基地使用權(quán)的該經(jīng)濟組織成員，如果回鄉(xiāng)符合再次給予宅基地使用權(quán)的，考慮重新給予。同時對于宅基地使用權(quán)的喪失和再次給予的情況，無論是喪失者還是再次被給予者，特別是原因都要清楚的記載下來，以便日后查找。

（五） 超標(biāo)農(nóng)村宅基地有償使用辦法

盡管我國實行了計劃生育，但是在農(nóng)村超生現(xiàn)象依然很普遍。針對這種情況我們也要保證這類人群對宅基地使用權(quán)的需要，但是要有償使用，適當(dāng)?shù)氖杖∫欢ㄙM用，這些費用用于該經(jīng)濟集體組織，以此保證每一村民有房可住。

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口比例較大，而農(nóng)村宅基地使用權(quán)是對農(nóng)民生存的最基本保證，直接關(guān)系到農(nóng)民生活的保障，關(guān)系到整個社會的穩(wěn)定，不能一味的全盤否定。目前我國宅基地使用權(quán)制度存在很多的現(xiàn)實問題，還需從長計議，在提高相關(guān)法律規(guī)定的位節(jié)同時，在做好失去農(nóng)村宅基地使用權(quán)的這些農(nóng)民的保障準備后再漸漸允許流轉(zhuǎn)，勢必會大大降低不穩(wěn)定社會因素的風(fēng)險。

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