政府信息資源共享模式的域外經驗

胡元姣

2017年5月3日，國務院印發(fā)《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，對政府信息共享進行了總的框架設計。作為一種未來社會發(fā)展的基礎性資源設施構架，政府信息共享是政府精細化管理和精準化服務的重要途徑，是政府開展智能管理與智慧服務的前提。政府信息共享的有效實現(xiàn)直接指向政府治理方式的創(chuàng)新而非技術創(chuàng)新，如何定位政府在信息共享中的角色，如何回應社會需求，如何與社會資源進行互動，成為政府信息共享的核心問題。在全球范圍內，提高政府數(shù)據共享利用以提升政府治理能力、促進社會創(chuàng)新的“數(shù)據運動”已成為普遍趨勢，西方發(fā)達國家早已著手實施政府信息共享戰(zhàn)略，形成了相對完善與成熟的機制模式。

一、規(guī)則設計先行——法律和政策準備充分

加強頂層設計，部署信息資源共享戰(zhàn)略。政府信息共享最初源于美國，后來被廣泛應用于歐美國家，成為政府治理模式改革的國際趨勢。作為全球開放政府信息共享的領導者，美國在政府信息開放共享的理念和行動上一直處于領先地位。2009 年 1 月，奧巴馬簽署《透明與開放的政府備忘錄》，明確“聯(lián)邦信息就是全民信息”，隨后又出臺《數(shù)字化政府：建設21世紀服務美國公眾的信息平臺》《開放數(shù)據政策——將信息作為資產進行管理》《實現(xiàn)政府信息公開化和機器可讀取化總統(tǒng)行政命令》等配套文件；2015年7月，聯(lián)邦政府又頒布了《第三份開放政府國家行動計劃》：“要加強聯(lián)邦政府與其他創(chuàng)新主體的合作，開發(fā)出更多的高價值數(shù)據集和可視化工具，滿足公眾的需要?！边@一系列政策文件從管理框架、利用標準、資源的開放性和可操作性方面進行了一整套的共享體系設計。

英國、歐盟、澳大利亞等國家也相繼推動政府信息共享政策和相關策略的制定，如2010年歐盟制定《數(shù)字議程》，2012年英國發(fā)布《開放數(shù)據白皮書》，2012年日本推行《電子政府數(shù)據開放戰(zhàn)略》。這些政策從頂層設計上、從國家戰(zhàn)略上為政府信息共享謀篇布局提供保障。另有一些亞太地區(qū)的國家，如菲律賓、新加坡也著手開展了戰(zhàn)略部署，以期通過建立一個超越政府級別的信息共享系統(tǒng)來重新理解和建構政府與公民之間的關系。

完善配套法律，保障信息共享戰(zhàn)略實施。為應對信息共享可能帶來的用戶隱私和安全問題，一些國家及時更新原有法律或制定新的網絡信息保護法律，為信息的開放共享和利用提供完備的法律保障。美國白宮頒布的《抓住機遇、守護價值白皮書》中，專門梳理了美國信息共享中的隱私保護和立法，明確信息共享的邊界，筑牢信息共享的安全圍欄。加拿大先后頒布《信息獲取法》《信息獲取政策》《信息獲取法管理》，對信息共享的種類范圍、信息保護對象及信息共享機構職責等詳細繁雜的內容作出全面的規(guī)范和指導。澳大利亞明確規(guī)定政府和企業(yè)收集公民信息時必須服從一系列的法律規(guī)定，如1999年的電子交易法案、2001年的情報服務法案等。這些配套法律為建立一個有效的安全的信息庫提供了充分的保障。

二、數(shù)據有效供給及使用——建立以數(shù)據門戶為基礎的共享平臺

（一）通過合理的數(shù)據群框架設計，提供一站式數(shù)據服務

“數(shù)據群”是指將從不同機構獲得的數(shù)據，整合到一個大主題下，是各國普遍采用的數(shù)據管理方式。數(shù)據群以數(shù)據來源、數(shù)據內容、數(shù)據格式等為分類依據，方便用戶快捷查找定位數(shù)據信息。美國在 2009 年開通www.data.gov數(shù)據網站。至今， data.gov共享的數(shù)據集已經由最初的47個增加至195782個，涉及186個部門機構，建立了農業(yè)、教育、能源、健康、法律、消費者等17個不同類型的數(shù)據群。數(shù)據群成為有效采集數(shù)據、整合數(shù)據、更新數(shù)據以及利用數(shù)據的重要方式，是數(shù)據門戶可持續(xù)發(fā)展的核心。

（二）通過多元化的資源呈現(xiàn)方式，最大限度保障數(shù)據的易獲得性

一是標準化的數(shù)據格式。數(shù)據的標準化是指對數(shù)據按照統(tǒng)一標準進行編碼。數(shù)據資源作為一種可以被捕捉、描述、檢索、獲取、分享、利用及復用的戰(zhàn)略資源，數(shù)據的易訪問性和易獲得性成為實現(xiàn)這些價值的重要途徑。而數(shù)據格式的標準化是實現(xiàn)共享數(shù)據易訪問性的前提。

二是易行的使用規(guī)則。美國www.data.gov平臺制定了共享信息庫上傳手冊和共享信息手冊，明確各項規(guī)則，便于使用者、開發(fā)者和政府人員對數(shù)據及其使用上達成共識，互通性、可操作性更強。歐盟數(shù)據門戶（European Data Portal）為了幫助用戶能用不同語言讀取數(shù)據，專門建立了一個多語言檢索界面，還使用了機器翻譯技術的重要數(shù)據描述符。此外，美國、英國、歐盟等數(shù)據門戶網站均提供數(shù)據的可視化服務和分析工具，幫助使用者分析理解。

三是靈活的利用方式。信息共享通過程序接口（API）可以直接獲得所需后臺數(shù)據，提高數(shù)據信息的復用性、耦合性、擴展性。歐美等發(fā)達國家或地區(qū)均提供應用程序接口，便于用戶或第三方開發(fā)者進行分析、綜合與集成，實現(xiàn)數(shù)據交叉、可視化和關聯(lián)數(shù)據發(fā)布等。

三、用戶為中心——回應社會需求，注重社會協(xié)同

政府信息作為一種寶貴的資源，它的開發(fā)利用需要有多元的社會需求和應用技術，需要全社會主體的共同參與，實現(xiàn)政府數(shù)據的社會性增值最大化。這種參與體現(xiàn)在對數(shù)據貢獻、數(shù)據日常維護和管理、信息開發(fā)利用上的多元社會主體主動參與。

突破信息孤島，各部門協(xié)同共享。跨部門、跨地域、跨層級的數(shù)據共享整合是數(shù)據價值發(fā)揮的前提。美國商務部、聯(lián)邦住房金融局、國家氣象局、美國人口普查局等機構將各自所擁有的信息進行整合梳理，發(fā)布在美國最大的城市數(shù)據網站City-data.com上。該網站涵蓋了美國所有城市的人口、氣象、生活成本、犯罪率等詳細信息，為民眾提供盡可能詳盡的生活指南。用戶登錄該網站即可找到自己所需的各種信息，包括城市最新的房地產價格和銷售趨勢圖、人口統(tǒng)計數(shù)據、各地方新聞鏈接、城市之間各項指標對比等，這是政府之間合作的典范。

鼓勵公眾參與，建立用戶互動機制。美國、英國、歐盟等絕大多數(shù)的政府信息共享平臺都設置了專門的用戶反饋通道，建立了博客、信息定制和信息交流服務。政府數(shù)據門戶采取用戶友好型設計，不僅具有提交數(shù)據集、網絡應用的請求，還可以與Youtube、Facebook、Twitter等多個社區(qū)網站鏈接和共享信息。

四、結語

從西方發(fā)達國家政府信息共享的經驗來看，信息共享機制建立是政府最基本和根本的職能性制度機制，主要包括制定共享信息資源的原則、策略與具體政策，建立信息共享和使用機制，并以此來設計具有可操作性的共享路徑。有效的反饋機制建立是政府數(shù)據共享良性運行的標志，是開放共享本質的特征——政府與社會的協(xié)作共享，公眾、研究者和社會組織，特別是企業(yè)參與開發(fā)公共數(shù)據，是政府數(shù)據效益最大化的必要過程。

對于我國而言，在推動政府信息開放共享方面也做出了一些實踐探索，相繼出臺了《促進大數(shù)據發(fā)展行動綱要》《政務信息資源共享管理暫行辦法》《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》等一系列部署文件，部分地方政府在開放共享數(shù)據等方面已經取得了一些進展。但是從總體來看，與發(fā)達國家開展的全方位、多層次、多形式的信息共享戰(zhàn)略相比，我國的政府信息共享仍面臨信息孤島問題未解決、部門配合意愿不高、共享開放的數(shù)據價值低和數(shù)據更新滯后等諸多問題。如何設計有效的機制模式實現(xiàn)政府數(shù)據的共享化效果，釋放“數(shù)據紅利”，國外實踐模式為我國政府信息資源共享機制的建構提供了可借鑒的經驗。

（作者單位：江蘇省哲學社會科學界聯(lián)合會）