檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟制度的研究

趙建業(yè)　李霄娜

摘 要 自全國人大常委會授權(quán)最高檢在部分地區(qū)開展公益訴訟試點以來，檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟的討論一直經(jīng)久未衰。本文主要圍繞檢察院提起環(huán)境公益訴訟面對的問題以及確立環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性和作用進行了研究分析，為我國未來確立環(huán)境行政公益訴訟制度提出建設(shè)性的建議，希望對我國環(huán)境行政訴訟制度的確立有所幫助。

關(guān)鍵詞 公益訴訟 檢察院 制度 立法

作者簡介：趙建業(yè)，河北大學碩士研究生，研究方向：憲法學；李霄娜，河北大學碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.331

一、 環(huán)境行政公益訴訟制度確立的憲法依據(jù)

憲法是我國的根本大法，是一切法律的母法，任何法律規(guī)范都必須首先遵守憲法的規(guī)定。憲法關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)定是國家關(guān)于環(huán)境保護的根本性要求，是環(huán)境法的根基和環(huán)境立法的依據(jù)，是確立環(huán)境行政公益訴訟制度的淵源。

我國《憲法》第二十六條和第九條表明，我國保護人類賴以生存的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，預防和治理環(huán)境污染。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人私自侵占或隨意破壞自然資源。這是我國保護環(huán)境的政策，是我國其他法律立法的依據(jù)和基礎(chǔ)。《憲法》第五十一條要求我國公民在合法合理限度內(nèi)行使自己的自由和權(quán)利，不得損害國家、集體利益和其他公民的自由和權(quán)利。這一規(guī)定給環(huán)境法中的環(huán)境權(quán)利和環(huán)境義務(wù)的明確提供了法條依據(jù)。這些條款不僅為具體的環(huán)境法律法規(guī)的確立打下了基礎(chǔ)，更為我國眼下的環(huán)境行政公益訴訟制度的確立奠定了憲法依據(jù)。

二、環(huán)境行政公益訴訟制度的初步確立

（一）環(huán)境行政公益訴訟產(chǎn)生與發(fā)展

世界上環(huán)境公益訴訟出現(xiàn)于20 世紀中后期的美國，是美國訴訟制度中的一種訴訟形態(tài)，環(huán)境公益訴訟是在政府力量的擴張和人民與政府矛盾沖突下出現(xiàn)的，一直以來都不是獨立的訴訟領(lǐng)域而是一種與原告資格認定相關(guān)的訴訟方式 。與此相似的是，環(huán)境行政公益訴訟產(chǎn)生的社會背景是國家資源遭到掠奪，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，行政機關(guān)尤其是環(huán)境保護部門不作為或亂作為加大了公共利益的損失。

反觀我國在2005 年國務(wù)院發(fā)布的文件中就提出落實科學發(fā)展觀，加強環(huán)境保護，要推動環(huán)境公益訴訟；2012 年《民事訴訟法》的修改實現(xiàn)了立法上的突破，法院開始受理了一些相關(guān)訴訟；2014 年提到檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行為或者不作為，要督促行政機關(guān)糾正，也提到建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，從而全面推進依法治國。

（二） 當前我國環(huán)境行政公益訴訟的情況

首先，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度確立的時機已經(jīng)到來。5月底，中央審議通過了《關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》，指出為期兩年的提起公益訴訟試點積累了豐富的訴訟經(jīng)驗，試點工作得到充分肯定。到今年7月1日，為期兩年的試點工作即將結(jié)束，也意味著檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的到來。近期中央深改組已經(jīng)對社會的熱議做出了積極回應(yīng)真正建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的時機已經(jīng)成熟。

其次，行政公益訴訟案件多，環(huán)境行政公益訴訟比重大。薛江武透露，從試點開始到今年2月，全國所有試點地區(qū)檢察機關(guān)收集公益案件線索6207件，行政公益案件線索5297件，占85.34%，從數(shù)據(jù)中可見在公益訴訟案件中行政公益訴訟占比重很大，案件多。至今年2月，從案件范圍來看，13個試點地區(qū)檢察機關(guān)收集的公益訴訟案件中，生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域4503件，占總比72.55%；國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域757件，占12.2%；國有資產(chǎn)保護領(lǐng)域770件，占12.41%；食品藥品安全領(lǐng)域177件，占2.85%。

不難發(fā)現(xiàn)“官告官”案件很是突出，其中環(huán)境保護問題上政府部門不作為、瞎作為，踢皮球的案件居多，進而表明環(huán)境行政公益訴訟的比重大、問題多、矛盾突顯，所以當下解決政府相關(guān)部門和環(huán)境公共利益矛盾沖突的辦法是抓緊確立環(huán)境行政公益訴訟制度。

（三）檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟制度顯現(xiàn)雛形

自2015 年修訂后的《環(huán)境保護法》施行和7月發(fā)布的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱：決定）的實施，才真正意義上表明檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度以及相關(guān)的大規(guī)模的司法實踐的開幕。

截至2017 年1 月，試點地區(qū)檢察院向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟穩(wěn)步有序進行著，其中已經(jīng)判決并支持檢察機關(guān)訴訟請求的案件有相當部分，比如貴州福泉市人民檢察院訴錦屏縣環(huán)境保護局案、福建明溪縣人民檢察院訴清流縣環(huán)境保護局案、湖北鄖陽區(qū)人民檢察院訴鄖陽區(qū)林業(yè)局案、山東慶云縣人民檢察院訴慶云縣環(huán)保局案、吉林白山市中級人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局案、安徽阜南縣人民檢察院訴阜南縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局案、內(nèi)蒙古錫林郭勒盟蘇尼特左旗人民檢察院訴蘇尼特左旗生態(tài)保護局案等等，仍有一部分案件在繼續(xù)審理中。

檢察院提起環(huán)境行政訴訟以來，試點工作初現(xiàn)成效，試點工作順利進展，環(huán)境行政訴訟制度在13個試點中已經(jīng)初步建立起來，并已經(jīng)指導著試點地區(qū)的檢察院、法院，督促著試點地區(qū)的相關(guān)部門去作為、有作為、合法的作為。

三、確立檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性

（一）檢察機關(guān)自身具有先天優(yōu)勢

環(huán)境行政公益訴訟案件具有獨特的特點，公民個人、社會組織、社會團體作為環(huán)境民事公益訴訟的主體在環(huán)境污染、資源浪費等問題中遭受到公共利益的侵害實行“民告民”的訴訟可以解決民事侵權(quán)的問題，但是其中政府部門面對企業(yè)等侵害社會和他人的環(huán)境權(quán)利采取的瀆職行為如不作為和亂作為，這一公權(quán)力民間力量是難以與其抗衡的，因此檢察院擔任環(huán)境公益訴訟的公訴人向人民法院提起訴訟，來控告有關(guān)環(huán)保部門不作為的情形，維護社會的公共利益，從而行使檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，對政府機關(guān)的玩忽職守等瀆職行為進行監(jiān)督，這是民間力量沒法做到的。

檢察機關(guān)身為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，辦案經(jīng)驗豐富，無論在偵查、起訴、舉證等方面是要優(yōu)于民間組織和團體的。例如貴州省錦屏縣檢察院訴縣環(huán)保局不履行法定職責案，貴州省錦屏縣雄軍公司、鴻發(fā)公司等石材加工企業(yè)無視法行為限期改正通知書，仍在沒有環(huán)保設(shè)施的情況下私自開工，錦屏縣檢察院向縣環(huán)保局三次發(fā)出建議其及時加強督促、檢查，確保雄軍公司、鴻發(fā)公司等石材加工企業(yè)整改完成的檢察建議書。但是環(huán)保局沒有在要求期限內(nèi)答復，企業(yè)一直違法生產(chǎn)，將廢水直接排放到清水江。最終貴州福泉市法院支持檢察機關(guān)訴訟請求判決，環(huán)保局不積極履行監(jiān)管職責的行為違法。這就是一個很好的例子，檢察機關(guān)利用自身的人員技術(shù)水平高、取證調(diào)查方便、對行政機關(guān)的約束作用大等優(yōu)勢減少了環(huán)境破壞的行為，維護了公共利益，甚至督促了行政部門的行為合法。

（二）近兩年來的公益訴訟試點效果明顯

雖然13個試點地區(qū)各自有不同的試點成果，但是共同點就是試點地區(qū)將近兩年成果明顯，值得把檢察院提起環(huán)境公益訴訟的這一條探索道路推廣應(yīng)用。試點不僅解決了試點地區(qū)的環(huán)境侵害的糾紛、懲治了破壞環(huán)境浪費資源的不法分子、糾正了其他不法分子的犯意和行為、督促了環(huán)保部門積極作為和合法作為，更為重要的效果就是在試點地區(qū)初步形成檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟的這一制度，并且法治實踐中仍在運用。

“先試點后推廣”是建設(shè)法治國建的一個成功做法。檢察院提起環(huán)境公益訴訟法律制度的確立，是先在部分地區(qū)進行試點研究，積累經(jīng)驗、評價結(jié)果、達成共識后，然后把試點的經(jīng)驗和做法應(yīng)用到其他地方。自從2015 年新《環(huán)境保護法》施行和《決定》的實施兩年來，取得了豐厚的積極效果，試點地區(qū)已經(jīng)形成了行政公益訴訟的雛形，這些成果不僅是在案件的數(shù)據(jù)上，而在制度的確立上，為下一步檢察院提起環(huán)境公益訴訟的模式推廣、檢察院提起環(huán)境公益訴訟制度的真正確立奠定了基礎(chǔ)。

（三）現(xiàn)實環(huán)境保護的緊迫要求

近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，人類的活動范圍更加廣泛，人們在改造自然環(huán)境和創(chuàng)造社會環(huán)境的過程中，自然環(huán)境遭到了進一步的破壞。霧霾“淹沒”許多城市、淡水資源污染嚴重、全球變暖、有毒化學品污染等等，都威脅著人類的生存；不法企業(yè)沒有環(huán)保措施情況下私自開工，廢水、廢氣不達標排放，一些環(huán)境執(zhí)法部門和相關(guān)人員在個人利益驅(qū)使下玩忽職守、執(zhí)法不嚴、監(jiān)督不到位等情形時有發(fā)生。

最近，“華北地區(qū)發(fā)現(xiàn)17萬平方米超級工業(yè)污水滲坑”的消息引發(fā)全社會關(guān)注，最大一處滲坑是17萬平方米，對當?shù)匾约爸苓叺貐^(qū)的地下水安全造成嚴重威脅，威脅著當?shù)厝嗣竦纳踩０l(fā)現(xiàn)這些超級工業(yè)污水滲坑的是民間環(huán)保組織——兩江環(huán)保，可見當?shù)丨h(huán)保部門的“庸政懶政”思想根深蒂固，制約著環(huán)境保護和治理。當?shù)氐娜嗣窈兔耖g組織肯定向政府部門反映過，造成面積大、污染嚴重的惡果不是一朝一夕的，可見嚴重的政府不作為的表現(xiàn)。

因此，急需確立環(huán)境行政公益訴訟制度，用制度來約束行政部門、打擊違法犯罪行為，維護社會公共利益。

四、確立檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟制度的作用

（一）加大對行政機關(guān)的司法監(jiān)督，改變司法權(quán)相對弱化的現(xiàn)象

我國長期存在行政機關(guān)為主的偏見傳統(tǒng)思想，嚴重不利于法治國建的建設(shè)和依法治國的實現(xiàn)。雖然有部分學者認為環(huán)境行政公益訴訟表面上會使行政機關(guān)陷入被訴地位，本質(zhì)上不會弱化行政機關(guān)的作用 。憲法明確表示我國司法機關(guān)不受行政機關(guān)、團體以及個人的干預，但事實上沒有做到完全的獨立審判，司法權(quán)相對弱化問題存在。建設(shè)法治政府，依法行政是對法治政府建設(shè)的基本要求，現(xiàn)實中行政部門不作為、亂作為現(xiàn)象處處可見，消極執(zhí)法、怠于監(jiān)管、能力不足、水平過低等情況導致亂排亂放、污染環(huán)境的不法分子更加為所欲為。

環(huán)境行政公益訴訟制度的確立加大了在行政訴訟框架下對行政機關(guān)違法行為司法監(jiān)督的力度，改進了公共利益方面進行司法救濟的不足，促進了政府依法行政，維護了社會公共利益，改變了我國司法權(quán)相對弱化的權(quán)力格局，更加有利于對行政機關(guān)的司法監(jiān)督和公共利益的實現(xiàn)。環(huán)境行政公益訴訟制度的確立檢察機關(guān)一方面對行政機關(guān)進行了法律監(jiān)督，另一方面督促、糾正了行政機關(guān)對保護環(huán)境的違法行為，進而保護了環(huán)境、打擊了不法分子的違法犯罪行為，最終利于實現(xiàn)法治政府的建設(shè)。

（二）解決環(huán)境公益訴訟難題，增加勝訴可能性

眾所周知，在環(huán)境侵權(quán)案件中，人民個體或社會團體的力量是有限的，在立案、取證、鑒定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)對他們來說困難重重。經(jīng)常因為證據(jù)不足、材料不足、事實不清被擱置不予立案，民間力量財力有限難以進行調(diào)查取證、專家鑒定等程序。檢察機關(guān)身為國家機關(guān)在立案、取證、鑒定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)會比較容易。制度確立后，減少檢察機關(guān)受行政機關(guān)的制約，可以更加順暢地提起公益訴訟；檢察機關(guān)自身擁有調(diào)查取證權(quán)，能夠盡快獲取與案件密切相關(guān)的證據(jù)材料；檢察機關(guān)身為國家機關(guān)鑒定費用和訴訟費用等問題不足為懼；檢察機關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，可以督促行政機關(guān)比如環(huán)保部門積極作為，履行自己應(yīng)盡的職能，進而更加有效地去監(jiān)督執(zhí)行裁判結(jié)果。

五、確立檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟制度存在的問題

（一）檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的定位

檢察機關(guān)參加環(huán)境公益訴訟的身份是什么，是學術(shù)界爭論最大的問題之一，也我國確立檢察機關(guān)提起環(huán)境行政訴訟制度的重要問題。前幾年，浙、豫、新等地數(shù)起公益訴訟案被當時法院以沒有法律規(guī)定為原告主體為由駁回起訴。最高人民法院明文規(guī)定，人民檢察院是以公益訴訟人身份參加公益訴訟，訴訟權(quán)利義務(wù)參照行政訴訟法對于原告的權(quán)利義務(wù)，可見檢察機關(guān)在環(huán)境行政訴訟中也擔任公益訴訟人身份，享有行政法中規(guī)定的原告訴訟權(quán)利義務(wù)。

但是學術(shù)界仍有不同的聲音，有學者認為檢察機關(guān)是公益代表人的身份，代表著公共利益，維護公共利益；不同的觀點，有原告人、公益訴訟人、法律監(jiān)督者、公訴人等等。

因此，要區(qū)分開檢察機關(guān)提起環(huán)境行政訴訟中身份和行政法訴訟中訴訟原告的定位，例如在普通行政訴訟中出于對另一基本人權(quán)的保護才可以對訴權(quán)進行限制 。檢察機關(guān)的訴訟地位問題在試點7月份結(jié)束后應(yīng)該加緊協(xié)商統(tǒng)一，以方便接下來的立法進程順利進行。

（二）舉證責任的劃分

行政訴訟是“舉證責任倒置”原則，也就是訴訟被告方對具體行政行為做舉證責任；在民事訴訟中是“誰主張，誰舉證”原則。在本文檢察機關(guān)提起環(huán)境行政訴訟中采用“舉證責任倒置”，還是“誰主張，誰舉證”原則也是學術(shù)界爭論的問題。

采用哪種原則，還是環(huán)境行政公益訴訟另用一套新的制度主要看該原則能否達到公平合理、權(quán)責統(tǒng)一、高效公正的訴訟目的和要求。行政訴訟的舉證責任原則是“舉證責任倒置”，主要考慮的是被告行政機關(guān)有能力、有條件來進行舉證，若用“誰主張，誰舉證”對被害者來說是不公平的，行政機關(guān)不能證明自己行為合法則是原告事實主張成立。同為公權(quán)力的檢察院不能由上原因來采用舉證責任倒置的原則，檢察機關(guān)屬于法律監(jiān)督機關(guān)要對社會公共利益受到侵害進行初步的舉證責任。

六、針對檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟制度確立的建議

（一）立法上的完善

截止到目前，我國只有試點地區(qū)進行環(huán)境行政公益訴訟，僅僅是依據(jù)全國人大常委會的授權(quán)決定，法律沒有明確檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，沒有完全解決檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟的法律依據(jù)問題。

7 月份試點馬上結(jié)束，鑒于時間原因，筆者認為，應(yīng)先由全國人大常委會作出授權(quán)決定，以使檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度進行下去，然后進行相關(guān)立法，從試點逐漸推廣到全國。從制度設(shè)計來看，應(yīng)當制定單獨的統(tǒng)一的專門的環(huán)境行政公益訴訟法，對公益訴訟程序進行完善。

從急需解決現(xiàn)實問題來看，因為單獨統(tǒng)一制定公益訴訟法有困難，可能耗費周期長，可以在現(xiàn)有訴訟法中設(shè)立獨立章節(jié)的方式來提起環(huán)境行政公益訴訟，同時，設(shè)立專門的單行法律來進行補充。

（二）檢察機關(guān)身份的明確

學術(shù)界一直對檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的身份問題爭論不休，有不同的爭論比如原告人、法律監(jiān)督者、行政公訴人甚至還有公益代表人，檢察機關(guān)不是環(huán)境行政公益訴訟的原告，只是以支持者的方式參與訴訟，是檢察機關(guān)來保護環(huán)境、公共權(quán)益的重要方式 。

筆者認為，我國憲法明確規(guī)定，我國檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。所以就決定著我國檢察機關(guān)不可能是“原告人”、“公益代表人”，根據(jù)現(xiàn)有的《行政訴訟法》和《憲法》的規(guī)定，結(jié)合環(huán)境行政公益訴訟現(xiàn)實情況，筆者認為我國檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中擔任著雙重身份，行使著不同權(quán)利，即法律監(jiān)督者和行政公訴人的身份，在環(huán)境行政公益訴訟案件中，檢察機關(guān)以公訴人的身份參加訴訟，在訴訟前、訴訟中以及訴訟結(jié)束階段也擔任著訴訟法律適用的監(jiān)督者的身份。提起環(huán)境行政公益訴訟的檢察機關(guān)是代表國家提起訴訟，是以公訴人身份的來提起訴訟，不是某個人而是公權(quán)力參與訴訟。

注釋：

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王明遠.論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析.中國法學.2016（1）.

喜子.反思與重構(gòu)：完善行政訴訟受案范圍的訴權(quán)視角.中國法學.2004（1）.

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