檢察院提起環境行政公益訴訟制度的研究

趙建業　李霄娜

摘 要 自全國人大常委會授權最高檢在部分地區開展公益訴訟試點以來，檢察院提起環境行政公益訴訟的討論一直經久未衰。本文主要圍繞檢察院提起環境公益訴訟面對的問題以及確立環境行政公益訴訟制度的必要性和作用進行了研究分析，為我國未來確立環境行政公益訴訟制度提出建設性的建議，希望對我國環境行政訴訟制度的確立有所幫助。

關鍵詞 公益訴訟 檢察院 制度 立法

作者簡介：趙建業，河北大學碩士研究生，研究方向：憲法學；李霄娜，河北大學碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.331

一、 環境行政公益訴訟制度確立的憲法依據

憲法是我國的根本大法，是一切法律的母法，任何法律規范都必須首先遵守憲法的規定。憲法關于環境保護的規定是國家關于環境保護的根本性要求，是環境法的根基和環境立法的依據，是確立環境行政公益訴訟制度的淵源。

我國《憲法》第二十六條和第九條表明，我國保護人類賴以生存的生活環境和生態環境，預防和治理環境污染。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人私自侵占或隨意破壞自然資源。這是我國保護環境的政策，是我國其他法律立法的依據和基礎。《憲法》第五十一條要求我國公民在合法合理限度內行使自己的自由和權利，不得損害國家、集體利益和其他公民的自由和權利。這一規定給環境法中的環境權利和環境義務的明確提供了法條依據。這些條款不僅為具體的環境法律法規的確立打下了基礎，更為我國眼下的環境行政公益訴訟制度的確立奠定了憲法依據。

二、環境行政公益訴訟制度的初步確立

（一）環境行政公益訴訟產生與發展

世界上環境公益訴訟出現于20 世紀中后期的美國，是美國訴訟制度中的一種訴訟形態，環境公益訴訟是在政府力量的擴張和人民與政府矛盾沖突下出現的，一直以來都不是獨立的訴訟領域而是一種與原告資格認定相關的訴訟方式 。與此相似的是，環境行政公益訴訟產生的社會背景是國家資源遭到掠奪，生態環境遭到破壞，行政機關尤其是環境保護部門不作為或亂作為加大了公共利益的損失。

反觀我國在2005 年國務院發布的文件中就提出落實科學發展觀，加強環境保護，要推動環境公益訴訟；2012 年《民事訴訟法》的修改實現了立法上的突破，法院開始受理了一些相關訴訟；2014 年提到檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行為或者不作為，要督促行政機關糾正，也提到建立檢察機關提起公益訴訟制度，從而全面推進依法治國。

（二） 當前我國環境行政公益訴訟的情況

首先，檢察機關提起環境公益訴訟制度確立的時機已經到來。5月底，中央審議通過了《關于檢察機關提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》，指出為期兩年的提起公益訴訟試點積累了豐富的訴訟經驗，試點工作得到充分肯定。到今年7月1日，為期兩年的試點工作即將結束，也意味著檢察機關提起環境行政公益訴訟的到來。近期中央深改組已經對社會的熱議做出了積極回應真正建立檢察機關提起公益訴訟制度的時機已經成熟。

其次，行政公益訴訟案件多，環境行政公益訴訟比重大。薛江武透露，從試點開始到今年2月，全國所有試點地區檢察機關收集公益案件線索6207件，行政公益案件線索5297件，占85.34%，從數據中可見在公益訴訟案件中行政公益訴訟占比重很大，案件多。至今年2月，從案件范圍來看，13個試點地區檢察機關收集的公益訴訟案件中，生態環境和資源保護領域4503件，占總比72.55%；國有土地使用權出讓領域757件，占12.2%；國有資產保護領域770件，占12.41%；食品藥品安全領域177件，占2.85%。

不難發現“官告官”案件很是突出，其中環境保護問題上政府部門不作為、瞎作為，踢皮球的案件居多，進而表明環境行政公益訴訟的比重大、問題多、矛盾突顯，所以當下解決政府相關部門和環境公共利益矛盾沖突的辦法是抓緊確立環境行政公益訴訟制度。

（三）檢察院提起環境行政公益訴訟制度顯現雛形

自2015 年修訂后的《環境保護法》施行和7月發布的《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱：決定）的實施，才真正意義上表明檢察機關提起環境公益訴訟制度以及相關的大規模的司法實踐的開幕。

截至2017 年1 月，試點地區檢察院向人民法院提起環境行政公益訴訟穩步有序進行著，其中已經判決并支持檢察機關訴訟請求的案件有相當部分，比如貴州福泉市人民檢察院訴錦屏縣環境保護局案、福建明溪縣人民檢察院訴清流縣環境保護局案、湖北鄖陽區人民檢察院訴鄖陽區林業局案、山東慶云縣人民檢察院訴慶云縣環保局案、吉林白山市中級人民檢察院訴白山市江源區衛生和計劃生育局案、安徽阜南縣人民檢察院訴阜南縣住房和城鄉建設局案、內蒙古錫林郭勒盟蘇尼特左旗人民檢察院訴蘇尼特左旗生態保護局案等等，仍有一部分案件在繼續審理中。

檢察院提起環境行政訴訟以來，試點工作初現成效，試點工作順利進展，環境行政訴訟制度在13個試點中已經初步建立起來，并已經指導著試點地區的檢察院、法院，督促著試點地區的相關部門去作為、有作為、合法的作為。

三、確立檢察院提起環境行政公益訴訟制度的必要性

（一）檢察機關自身具有先天優勢

環境行政公益訴訟案件具有獨特的特點，公民個人、社會組織、社會團體作為環境民事公益訴訟的主體在環境污染、資源浪費等問題中遭受到公共利益的侵害實行“民告民”的訴訟可以解決民事侵權的問題，但是其中政府部門面對企業等侵害社會和他人的環境權利采取的瀆職行為如不作為和亂作為，這一公權力民間力量是難以與其抗衡的，因此檢察院擔任環境公益訴訟的公訴人向人民法院提起訴訟，來控告有關環保部門不作為的情形，維護社會的公共利益，從而行使檢察機關對行政機關的監督權，對政府機關的玩忽職守等瀆職行為進行監督，這是民間力量沒法做到的。

檢察機關身為我國的法律監督機關，辦案經驗豐富，無論在偵查、起訴、舉證等方面是要優于民間組織和團體的。例如貴州省錦屏縣檢察院訴縣環保局不履行法定職責案，貴州省錦屏縣雄軍公司、鴻發公司等石材加工企業無視法行為限期改正通知書，仍在沒有環保設施的情況下私自開工，錦屏縣檢察院向縣環保局三次發出建議其及時加強督促、檢查，確保雄軍公司、鴻發公司等石材加工企業整改完成的檢察建議書。但是環保局沒有在要求期限內答復，企業一直違法生產，將廢水直接排放到清水江。最終貴州福泉市法院支持檢察機關訴訟請求判決，環保局不積極履行監管職責的行為違法。這就是一個很好的例子，檢察機關利用自身的人員技術水平高、取證調查方便、對行政機關的約束作用大等優勢減少了環境破壞的行為，維護了公共利益，甚至督促了行政部門的行為合法。

（二）近兩年來的公益訴訟試點效果明顯

雖然13個試點地區各自有不同的試點成果，但是共同點就是試點地區將近兩年成果明顯，值得把檢察院提起環境公益訴訟的這一條探索道路推廣應用。試點不僅解決了試點地區的環境侵害的糾紛、懲治了破壞環境浪費資源的不法分子、糾正了其他不法分子的犯意和行為、督促了環保部門積極作為和合法作為，更為重要的效果就是在試點地區初步形成檢察院提起環境行政公益訴訟的這一制度，并且法治實踐中仍在運用。

“先試點后推廣”是建設法治國建的一個成功做法。檢察院提起環境公益訴訟法律制度的確立，是先在部分地區進行試點研究，積累經驗、評價結果、達成共識后，然后把試點的經驗和做法應用到其他地方。自從2015 年新《環境保護法》施行和《決定》的實施兩年來，取得了豐厚的積極效果，試點地區已經形成了行政公益訴訟的雛形，這些成果不僅是在案件的數據上，而在制度的確立上，為下一步檢察院提起環境公益訴訟的模式推廣、檢察院提起環境公益訴訟制度的真正確立奠定了基礎。

（三）現實環境保護的緊迫要求

近年來，我國經濟發展迅速，人類的活動范圍更加廣泛，人們在改造自然環境和創造社會環境的過程中，自然環境遭到了進一步的破壞。霧霾“淹沒”許多城市、淡水資源污染嚴重、全球變暖、有毒化學品污染等等，都威脅著人類的生存；不法企業沒有環保措施情況下私自開工，廢水、廢氣不達標排放，一些環境執法部門和相關人員在個人利益驅使下玩忽職守、執法不嚴、監督不到位等情形時有發生。

最近，“華北地區發現17萬平方米超級工業污水滲坑”的消息引發全社會關注，最大一處滲坑是17萬平方米，對當地以及周邊地區的地下水安全造成嚴重威脅，威脅著當地人民的生命安全。發現這些超級工業污水滲坑的是民間環保組織——兩江環保，可見當地環保部門的“庸政懶政”思想根深蒂固，制約著環境保護和治理。當地的人民和民間組織肯定向政府部門反映過，造成面積大、污染嚴重的惡果不是一朝一夕的，可見嚴重的政府不作為的表現。

因此，急需確立環境行政公益訴訟制度，用制度來約束行政部門、打擊違法犯罪行為，維護社會公共利益。

四、確立檢察院提起環境行政公益訴訟制度的作用

（一）加大對行政機關的司法監督，改變司法權相對弱化的現象

我國長期存在行政機關為主的偏見傳統思想，嚴重不利于法治國建的建設和依法治國的實現。雖然有部分學者認為環境行政公益訴訟表面上會使行政機關陷入被訴地位，本質上不會弱化行政機關的作用 。憲法明確表示我國司法機關不受行政機關、團體以及個人的干預，但事實上沒有做到完全的獨立審判，司法權相對弱化問題存在。建設法治政府，依法行政是對法治政府建設的基本要求，現實中行政部門不作為、亂作為現象處處可見，消極執法、怠于監管、能力不足、水平過低等情況導致亂排亂放、污染環境的不法分子更加為所欲為。

環境行政公益訴訟制度的確立加大了在行政訴訟框架下對行政機關違法行為司法監督的力度，改進了公共利益方面進行司法救濟的不足，促進了政府依法行政，維護了社會公共利益，改變了我國司法權相對弱化的權力格局，更加有利于對行政機關的司法監督和公共利益的實現。環境行政公益訴訟制度的確立檢察機關一方面對行政機關進行了法律監督，另一方面督促、糾正了行政機關對保護環境的違法行為，進而保護了環境、打擊了不法分子的違法犯罪行為，最終利于實現法治政府的建設。

（二）解決環境公益訴訟難題，增加勝訴可能性

眾所周知，在環境侵權案件中，人民個體或社會團體的力量是有限的，在立案、取證、鑒定、執行等環節對他們來說困難重重。經常因為證據不足、材料不足、事實不清被擱置不予立案，民間力量財力有限難以進行調查取證、專家鑒定等程序。檢察機關身為國家機關在立案、取證、鑒定、執行等環節會比較容易。制度確立后，減少檢察機關受行政機關的制約，可以更加順暢地提起公益訴訟；檢察機關自身擁有調查取證權，能夠盡快獲取與案件密切相關的證據材料；檢察機關身為國家機關鑒定費用和訴訟費用等問題不足為懼；檢察機關作為我國的法律監督機關，可以督促行政機關比如環保部門積極作為，履行自己應盡的職能，進而更加有效地去監督執行裁判結果。

五、確立檢察院提起環境行政公益訴訟制度存在的問題

（一）檢察機關在環境公益訴訟中的定位

檢察機關參加環境公益訴訟的身份是什么，是學術界爭論最大的問題之一，也我國確立檢察機關提起環境行政訴訟制度的重要問題。前幾年，浙、豫、新等地數起公益訴訟案被當時法院以沒有法律規定為原告主體為由駁回起訴。最高人民法院明文規定，人民檢察院是以公益訴訟人身份參加公益訴訟，訴訟權利義務參照行政訴訟法對于原告的權利義務，可見檢察機關在環境行政訴訟中也擔任公益訴訟人身份，享有行政法中規定的原告訴訟權利義務。

但是學術界仍有不同的聲音，有學者認為檢察機關是公益代表人的身份，代表著公共利益，維護公共利益；不同的觀點，有原告人、公益訴訟人、法律監督者、公訴人等等。

因此，要區分開檢察機關提起環境行政訴訟中身份和行政法訴訟中訴訟原告的定位，例如在普通行政訴訟中出于對另一基本人權的保護才可以對訴權進行限制 。檢察機關的訴訟地位問題在試點7月份結束后應該加緊協商統一，以方便接下來的立法進程順利進行。

（二）舉證責任的劃分

行政訴訟是“舉證責任倒置”原則，也就是訴訟被告方對具體行政行為做舉證責任；在民事訴訟中是“誰主張，誰舉證”原則。在本文檢察機關提起環境行政訴訟中采用“舉證責任倒置”，還是“誰主張，誰舉證”原則也是學術界爭論的問題。

采用哪種原則，還是環境行政公益訴訟另用一套新的制度主要看該原則能否達到公平合理、權責統一、高效公正的訴訟目的和要求。行政訴訟的舉證責任原則是“舉證責任倒置”，主要考慮的是被告行政機關有能力、有條件來進行舉證，若用“誰主張，誰舉證”對被害者來說是不公平的，行政機關不能證明自己行為合法則是原告事實主張成立。同為公權力的檢察院不能由上原因來采用舉證責任倒置的原則，檢察機關屬于法律監督機關要對社會公共利益受到侵害進行初步的舉證責任。

六、針對檢察院提起環境行政公益訴訟制度確立的建議

（一）立法上的完善

截止到目前，我國只有試點地區進行環境行政公益訴訟，僅僅是依據全國人大常委會的授權決定，法律沒有明確檢察機關提起環境行政公益訴訟，沒有完全解決檢察院提起環境行政公益訴訟的法律依據問題。

7 月份試點馬上結束，鑒于時間原因，筆者認為，應先由全國人大常委會作出授權決定，以使檢察機關提起公益訴訟的制度進行下去，然后進行相關立法，從試點逐漸推廣到全國。從制度設計來看，應當制定單獨的統一的專門的環境行政公益訴訟法，對公益訴訟程序進行完善。

從急需解決現實問題來看，因為單獨統一制定公益訴訟法有困難，可能耗費周期長，可以在現有訴訟法中設立獨立章節的方式來提起環境行政公益訴訟，同時，設立專門的單行法律來進行補充。

（二）檢察機關身份的明確

學術界一直對檢察機關在環境公益訴訟中的身份問題爭論不休，有不同的爭論比如原告人、法律監督者、行政公訴人甚至還有公益代表人，檢察機關不是環境行政公益訴訟的原告，只是以支持者的方式參與訴訟，是檢察機關來保護環境、公共權益的重要方式 。

筆者認為，我國憲法明確規定，我國檢察機關是國家的法律監督機關。所以就決定著我國檢察機關不可能是“原告人”、“公益代表人”，根據現有的《行政訴訟法》和《憲法》的規定，結合環境行政公益訴訟現實情況，筆者認為我國檢察機關在環境行政公益訴訟中擔任著雙重身份，行使著不同權利，即法律監督者和行政公訴人的身份，在環境行政公益訴訟案件中，檢察機關以公訴人的身份參加訴訟，在訴訟前、訴訟中以及訴訟結束階段也擔任著訴訟法律適用的監督者的身份。提起環境行政公益訴訟的檢察機關是代表國家提起訴訟，是以公訴人身份的來提起訴訟，不是某個人而是公權力參與訴訟。

注釋：

汪勁.中國的環境公益訴訟：何時才能浮出水面.世界環境.2006（6）.

王明遠.論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析.中國法學.2016（1）.

喜子.反思與重構：完善行政訴訟受案范圍的訴權視角.中國法學.2004（1）.

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