海洋環境治理中的跨部門協同機制研究

摘 要 在以跨界為典型特征的海洋環境治理中，跨部門協同機制的有效性對于海洋環境治理的整體性效果具有重要影響。本文從探究跨部門協同機制主體間關系的角度出發，海洋環境治理中的跨部門協同機制包含政府內部橫向的跨部門協同機制、政府內部縱向的上下級跨部門協同機制以及政府與市場、社會的公私部門間的跨部門協同機制多種表現形式。對于我國海洋環境治理中跨部門協同機制的研究能夠揭示海洋環境治理多元主體之間的關系模式并對進一步研究建立高效的海洋環境治理跨部門協同機制提供思考。

關鍵詞 海洋環境 協同治理 跨部門協同機制

作者簡介：姜彤彤，中國海洋大學法政學院研究生，研究方向：海洋與環境行政管理。

中圖分類號：D99 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.060

一、問題的提出

隨著市場經濟的不斷發展與社會力量的崛起，我國海洋環境治理實現了由傳統計劃經濟時代政府管制模式向市場經濟背景下包含政府、市場與社會三種機制在內的海洋環境協同治理模式的轉變。海洋環境治理模式的轉變是現代海洋環境治理高度復雜性的重要要求，同時也是新時期實現海洋環境有效治理必然的路徑選擇。當前，我國的海洋環境治理是政府主導下包含政府、市場與社會三種機制協同配合的協同治理模式。其中，政府部門承擔包含政策制定、監督管理、協調溝通在內的各項職能并引導市場與社會機制有效參與，市場機制的引入有效提高了海洋環境治理的效率，而社會組織則憑借其非營利性、公益性與海洋環境治理外部性的契合有效參與到海洋環境治理中。這種政府主導下的海洋環境協同治理模式或許正是我國威權社會背景下有效進行資源整合從而實現海洋環境有效治理的路徑選擇。

在我國海洋環境治理中，跨部門協同機制不僅體現在政府與市場、社會的跨部門協同，也彰顯于政府內部橫向跨部門協同與上下級間的跨部門協同之中。對于海洋環境治理中跨部門協同機制的研究能夠揭示探究多元主體之間的互動關系模式，為進一步研究海洋環境治理政府協同制度的設計完善提供有益的思考。

二、 海洋環境治理跨部門協同：理論基礎與現實選擇

從歷史上看，等級式的政府官僚體制是20世紀用來提供公共服務和實現公共政策目標的主要組織模式，但它已經無法應對21世紀權力分散、組織界限模糊等各種問題帶來的復雜而快速變革的時代需求。作為一種創新和發展，20世紀80年代興起的新公共管理運動旨在引入市場競爭機制以提高政府效率，但它將公民當作客戶的理念隱含著把公民視作公共服務被動接受者的危險，忽視了政府和公共機構與公民以及其他社會參與者之間的協作和伙伴關系。正是在對新公共管理運動的批評以及治理理論的興起背景下，協同治理的概念才得以提出。在此過程中，網絡治理理論、資源依賴理論與政府間管理理論為協同治理理論的建立提供了重要的理論基礎。

在海洋環境治理中，傳統以行業管理為主的政府管理模式在21世紀海洋環境問題日益復雜化、主體日趨多樣化的背景下有效性受到了嚴重的制約。隨著市場經濟體制的不斷完善與社會力量的發展、伴隨著協同治理理論的興起，我國海洋環境政府管理開始向海洋環境公共治理轉變，而這種模式轉變的重要特征就是通過對公共和私人機構的協調從而采取聯合行動并實現對公共事務的管理。在這種涉及公共與私人部門持續的互動過程中，跨部門協同構成了海洋環境治理活動的基礎。此外，在政府內部海洋環境治理職能層級分割與 “碎片化”的現狀之下，政府內部也需要有效的跨部門協同以實現海洋環境的有效治理。

三、我國海洋環境治理中的跨部門協同機制

我國的海洋環境治理是包含政府、市場與社會三種機制在內的協同治理模式，從探究跨部門協同機制主體間關系的角度出發，海洋環境治理中的跨部門協同機制包含政府內部橫向的跨部門協同機制、政府內部縱向的上下級間跨部門協同機制以及政府與市場、社會的跨部門協同機制三種表現形式，即“橫向協同”、“縱向協同”與“內外協同”。

（一）政府內部橫向跨部門協同機制

由于海洋環境治理的整體性、復雜性等特點，長期以來我國海洋環境治理實行分散式的管理體制，海洋環境治理職能分散于政府各個部門機構之中。雖然近年來包括國家海洋局重組在內的一系列措施使得海洋環境治理職能得到了一定程度的整合并且日益向著整體化的方向發展，但目前我國海洋環境治理職能仍然分散于包括環境管理部門、海洋保護部門、海事管理部門與水利管理部門等各個政府部門機構之中，政府海洋環境治理職能呈現部門化、碎片化的狀態。

面對分散的海洋環境治理職能，在海洋環境治理中政府內部橫向的跨部門協同主要是通過國家海洋委員會的統籌協調、相關法律規定的各具體領域主管部門的協調及政府部門間的協議合作這三種協同方式來進行的。其中，國家海洋委員會是國家為加強海洋事務的統籌規劃和綜合協調設立的由中央各涉海部門組成的高層次議事協調機構；多部門海洋環境協同治理中各具體領域的主管部門則是由包括我國《海洋環境保護法》等在內的各項涉海法律法規和規范性文件進行規定明確的，各主管部門負責協調引導相關部門有序參與到海洋環境治理各具體領域中；而政府部門間的協議合作則是政府涉海各部門間為加強海洋環境治理實踐中的合作而簽訂的合作框架，如環境保護部與國家海洋局《關于建立完善海洋環境保護溝通合作工作機制的框架協議》。

海洋環境治理中政府內部橫向跨部門協同機制中的這三種協同方式存在著一定的層次性與差異性：其中，國家海洋委員主要在高層次面負責統籌協調海洋重大事項，海洋環境治理具體領域的主管部門則負責多部門海洋環境協同治理實踐中的溝通協調，而部門間協議合作則通常是兩部門間基于信息、資源共享在具體海洋環境治理中開展合作的有效形式。設置高層次協調機構、明確同級間協調主體以及建立部門間合作框架這三種形式共同推動了海洋環境治理中政府內部橫向的跨部門有效協同。

（二）政府內部縱向上下級跨部門協同機制

海洋環境治理中政府內部縱向上下級間的權力配置同我國自上而下、多層級權力體系的行政管理體制相契合，實行的是上級政府向下級政府下達指標、量化考核的環境保護目標責任制。與環境保護目標責任制相匹配，我國政府內部縱向上下級間的跨部門協同機制是以行政任務和行政考核為代表的上級對下級的行政控制為主要內容，這一點在海洋環境保護相關法律法規中都有所體現：《環境保護法》明確了國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度，規定縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容；而《海洋環境保護法》中進一步明確了海洋環境質量標準的中央制定、地方補充原則。

我國海洋環境治理中政府內部縱向上下級間以行政控制為主要內容的跨部門協同機制存在兩條并行主線：政府的垂直管理體制與國務院各部門的垂直管理體制。換言之，在海洋環境治理中政府內部上級對下級的行政控制是通過兩種途徑實現的——上級政府對下級政府的行政控制與國務院海洋環境保護部門對地方政府海洋環境保護部門的行政控制。這種雙重垂直管理體制旨在加強海洋環境治理中政府內部上級對下級的行政控制及上下級間的有效協同，從而保障海洋環境治理中的中央政策目標在地方海洋環境治理中的有效實現。

（三）政府與市場、社會的跨部門協同機制

在現代海洋環境治理中，市場與社會機制是政府機制的有效補充，二者的參與共同提高了海洋環境治理的有效性。國務院印發的《2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》中明確提出創新公共服務提供方式，引入市場機制，凡是企業和社會組織有積極性、適合承擔的，通過委托、承包、采購等方式盡可能發揮社會力量作用。目前我國海洋環境治理中市場與社會機制的參與是在政府的引導下實現的，因而此時政府與市場、社會的跨部門協同就顯得尤為重要。

海洋環境治理中市場機制的參與實質上是源于新公共管理理論中市場化的創新管理方式，旨在通過利用市場的效率、經濟原則提高海洋環境治理整體的有效性，其參與形式主要包括政府向市場購買公共服務、海洋環境污染第三方治理等。其中，前者將市場化運作方式引入政府部門以提高政府部門提供公共服務的效率，而后者將企業造成的海洋環境污染的負外部性通過市場機制予以內化，二者以市場化方式提高了海洋環境治理的整體有效性。其中在政府購買公共服務中，《政府購買服務管理辦法（暫行）》明確將環境治理納入政府購買服務指導性目錄中，同時規定政府部門通過簽訂合同的方式加強對承接主體的監督管理；而在環境污染第三方治理中，《國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見》明確堅持政府引導推動以及以政府為責任主體的區域性環境整治采用環境績效合同服務等方式引入第三方治理。因而在海洋環境治理中，政府與市場的跨部門協同主要是通過合同管理的方式實現的，即政府以合同方式引導市場機制參與并以合同目標績效的考核實現對市場機制的監督管理，這也是在海洋環境治理領域實現政府與市場機制有效協同的路徑選擇。

海洋環境治理中社會機制的參與是在我國公民社會日益成熟與社會組織力量不斷發展壯大的背景下實現的，其參與方式主要包括政府向社會組織購買公共服務、社會組織承接部分政府非經濟性職能轉移等。其中，前者同政府向市場購買公共服務一樣，社會組織憑借其人力資源等方面的優勢承接政府購買；而后者主要是政府部門將部分海洋環境治理職能轉交由社會組織完成，這種職能轉移涉及科學研究、專項治理等各個具體方面。其中在政府購買中對于協同有效性的保障是通過合同管理的方式實現的，即政府通過購買合同實現對社會組織的監督管理；而在政府職能轉移中二者的協同則主要依靠行業主管部門的協調監督管理或基本依賴于政府與社會組織間在合作交流中建立的合作信任關系。

四、 結語

我國的海洋環境治理是包含政府、市場與社會三種機制在內的協同治理模式，其中，政府部門發揮主導性作用，而市場與社會機制對其形成有效補充。而在起主導性作用的政府內部，跨部門協同機制又包涵了橫向的跨部門協同機制與縱向的上下級間跨部門協同機制?？绮块T協同機制的有效性對于我國海洋環境治理的整體有效性有著非常重要的影響，而對于海洋環境治理中跨部門協同機制的研究能夠厘清各主體及政府各部門的職責邊界、探究多元主體之間的互動關系模式，同時能夠為海洋環境治理政府協同制度的設計完善提供有益的思考，這同時也是下一步的研究方向。

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