碳關稅法律問題研究

摘 要 隨著全球變暖和溫室效應的加劇，為確保基本的生存需要以及追求未來的發展，環境保護、減碳排放已成為世界各國的重要議題。目前，發達國家開始在國際貿易中實行碳關稅制度，針對高耗能的進口產品以“邊境調節稅”、“碳標簽”等形式加以限制。各種形式的“控碳”政策引發了各國，尤其是發達國家和發展中國家，對于其究竟是環境保護的需要還是已成為世界貿易市場的新型綠色壁壘的爭議。

關鍵詞 碳關稅 WTO 基本原則 環境保護

作者簡介：丁奕涵，鄭州大學法學院。

中圖分類號：D922.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.045

碳關稅是指主權國家對于高耗能產品進口而進行的加收征稅的措施，以產品生產過程中的碳排放量為計收依據。2009年，美國國會通過了清潔能源法案，授權美國政府自2020年起對沒有實施碳減排限額的國家的出口產品征收“邊界調節稅”，即“碳關稅”。自該法案出臺以來，就受到發展中國家的普遍反對。隨著2020年的即將到來，關于碳關稅的爭議又重新引起了重視，對國際貿易產生著重要影響。碳關稅是否違背了WTO的基本原則？征收碳關稅是否傷害了國際貿易市場的自由、開放與公平？本文將從碳關稅的法律問題出發，研究其合法性、合理性及應對三個方面，以期對貿易自由與環境保護有所助益。

一、碳關稅問題的合法性分析

（一）WTO基本原則下的法律分析

1.非歧視原則

非歧視原則包含最惠國待遇原則和國民待遇原則兩個方面，是WTO的基本原則之一，在世界貿易中發揮著重要作用。具體來說，非歧視原則要求成員國不能在貿易伙伴之間、本國與外國之間給予有差別的待遇，應一視同仁地看待，一并給予優惠或者豁免。碳關稅政策相當于本國作為話語權一方，針對不符合本國碳排放標準的國家，對其施以額外的稅負承擔或進行交易配額的限制。而對于環境保護和減碳減排的責任承擔問題，本身就因國家的經濟狀況、技術水平等存在著差異，碳關稅規定顯然對于技術發展較為落后、能源效率不高的發展中國家不利。此外，就目前的技術而言，國際上并沒有建立專門的、統一的碳足跡測量制度，自然無法對不同國家產品的碳排放量進行同一標準的測量、追蹤與評估。標準的不統一使得本國產品與進口產品的碳排放量很難進行同等條件下的公平評估，這就勢必導致本國產品與外國產品的差別待遇。碳關稅政策作為一種單邊的、強制性的、未經商談的貿易條款，將傷害世界貿易市場的自由競爭和公平性，成為了國際貿易中一種隱形的歧視政策。碳關稅、碳標簽及格形式的限制碳排放量產品的政策，形式上是為了保護環境，綠色發展，實則是一種由話語權高位國家單向國家掠奪競爭優勢的貿易保護政策，這顯然違背了WTO的基本原則，不符合非歧視原則的本質要求，有傷自由競爭的市場秩序。“一些國家在根據多邊環境協定的規定采取這類措施時，有意或無意地規避國際義務，以保護環境之名，行貿易保護主義之實，從而直接沖擊了多邊貿易體制的基石。”

2.一般取消數量限制原則

一般取消數量限制原則是WTO的基本法律原則，指在世界貿易市場中，成員國除征收正常費用以外，不得用設立或維持配額等方式來限制或禁止產品的輸入，但為保護農業、漁業市場或促進不發達國家經濟發展等情況的除外。而碳關稅政策，除了加收費用這一表現形式外，還表現在設立配額、許可證等形式，目前國際上未加以嚴格區分，普遍表述為“碳關稅”。碳關稅政策實則是用數量限制、配額限制的方式來減少國外產品對本國產品競爭優勢的壓榨，用技術上和經濟上的話語權高位來保護本國產業不受發展中國家低廉人力成本下帶來的價格沖擊。也就是說，碳關稅在披著保護環境的綠色外衣下，仍然是貿易保護主義的本質，只是更新了更為符合時代主流和公共利益的包裝主題。這一政策和WTO所倡導的取消數量限制、促進貿易自由是相反的，更傷害了發展中國家的利益。一國若不能真正的開放本國市場，而試圖僅從別國的開放市場中獲利，這不過是世界霸權主義的體現，有傷公平、開放、自由的國際市場經濟秩序的建立，甚至可能引起反噬。

（二）氣候變化公約框架下的法律分析

在全球環境保護議題上，發達國家與發展中國家一直就責任承擔問題存在著反復爭論，目前國際上基本確立了“共同且有區別責任”的原則，在《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《巴黎協議》中都有所體現。1992年聯合國制定的《聯合國氣候變化框架公約》第3條第2款第1項規定：“各締約方應當在公平的基礎上，并根據他們共同但有區別的責任和各自的能力，為人類當代和后代的利益保護氣候系統。因此，發達國家締約方應率先對付氣候變化及其不利影響”，即為著名的“ 共同且有區別責任”原則。該原則既要求世界各國“共同”承擔責任，團結一心，為改善全球環境做努力，延緩氣候變化，保護生態環境。同時也要求根據各國所處歷史階段的不同，結合各國經濟、科技、人口等方面的差異，針對各國實行環保任務的有區別承擔。然而，發達國家在享受了先發展起來的優惠后，怠于承擔更多的環保責任，抗拒分配的其應承擔更多減排任務的分配，導致全球碳排放量減排方案的具體推進十分緩慢，“共同且有區別責任”原則的落實更是困難重重。2017年6月，特朗普宣布美國退出巴黎氣候協定，這為本就困難的全球節能減碳計劃又蒙上了一層陰影。而歐盟、美國等發達經濟體積極推行的碳關稅政策，實則是對“共同而有區別責任”原則的一種違背，既是一種加高發展中國家產品成本從而掠奪世界貿易市場上價格優勢的保護行為，又是一種在全球環保議題上轉嫁應負環保責任的搭便車行為，不具備氣候變化公約法律框架下的合法效力。

具體來說，一方面，發展中國家和發達國家由于經濟發展、技術水平的差異，使得發展中國家在生產效率、節能減排設備上大大落后于發達國家，先進技術設備的主導生產者也在發達國家。發展中國家生產的碳密集型產品，如鋼鐵、水泥等，本就在技術上不如發達國家，依靠的是人力成本低廉來形成競爭優勢。而發達國家單方面主導的碳關稅政策，使得發展中國家的價格優勢消失殆盡，也不得不進口高昂的技術設備、碳排放測量設備等來維持和發達國家相統一的技術標準和測量數據，這就極大的加大了發展中國家的壓力。另一方面，發達國家在享受了環境污染、高能耗碳排放帶來的經濟水平發達的紅利后，卻一直拒絕承擔與之相適應的環保責任，試圖以“共同責任”的幌子來抹殺掉其“區別責任”的承擔，實質上是以形式平等來取代實質平等。有數據表明，如按人均住房面積 50 平米，人均汽車擁有量 0.7 輛的標準來衡量，美國生活領域奢侈排放比例就高達 8.5%。 由此可見，發達國家的生活碳排放、奢侈性排放比例很高，而碳關稅政策卻忽視了發展中國家所處的發展階段，擠壓他國必要的生存性排放，卻不解決自身的奢侈性排放問題。這種做法實際上是對自身環保責任的轉嫁，與“共同但有區別責任”的原則不相符合。

二、碳關稅問題的合理性根據

（一）促進環境保護

第一，從國家的角度分析，碳關稅的實施可以迫使各國提高減碳排放的積極性，推進進展緩慢的全球減碳任務的落實。同時，國家依靠其強制力和人力、物力技術資源的集中優勢，可以更好的發展清潔能源，促進產業結構升級，提高能源效率，以降低本國面對碳關稅政策的風險。第二，從生產者的角度分析，想要參與到國際貿易市場中的生產者為維持競爭優勢，自然會更加主動地注重減碳排放，提高生產效率，降低能源損耗。因受到碳關稅、碳標簽等“控碳”、“高碳高價”政策的影響，生產者將迎來行業內部自主自發的技術革新與進步，大大減少其帶來的工業污染。尤其是對于碳密集型產業，如鋼鐵、水泥行業等，均是大氣污染的主要來源渠道，此舉必然會利于提高空氣質量和促進環境保護。第三，從消費者的角度分析，碳關稅、碳標簽等新形式政策的推行，雖一定程度上會增加消費者的消費成本，但同時也會帶動環保意識的增強，故碳關稅政策在促進環境保護上有一定的正面作用。

（二）法律根據：環境例外權

1.條款規定

一般來說，碳關稅政策的合理性根據被認為源于GATT第20條的環境例外規則。那么，碳關稅政策能否看作“環境例外權”的行使？GATT第20條又將如何對碳關稅進行界定？

環境例外規則即出于保護環境所“必需”的需要，可以援引GATT第20條來制定出 GATT/WTO 法律規則之外的更為嚴格的要求。然而，該項條款的適用須遵循“必要性”標準。WTO的成員國如果要利用該例外條款來作為自己環保貿易措施的法律準據，那么這些國家要證明在 GATT/WTO 法律規則中的確尚未有其他的可使用規則或者對貿易活動影響較少的替代性措施存在，在無其他替代性措施的情況下才可進行引用，且由此所指定的新的環保貿易措施一定要達到對人類和動植物生命和健康進行保護的目的。 因此，為平衡自由貿易與環境保護的利益沖突，為結合不同國家的發展水平和經濟狀況，為避免“環境例外權”成為“不正當歧視”和“限制競爭”的工具，GATT第20條的適用有著嚴格的標準和程序。

2.案例分析

用案例分析法進行探討，如1995年的汽油案，委內瑞拉認為美國自身出臺的汽油標準違背了GATT第1條、TBT第2條的相關規定，是貿易保護主義的體現。美國則援引GATT20條規定進行抗辯，WTO因該項汽油標準規定不符合GATT20條序言的要求進行了否決。再如1996年WTO處理的海龜海蝦爭議案，被限制出口海龜海蝦的國家認為，美國因捕蝦手法不同來限制貿易，是有失公平的。而美國則援引環境例外條款，指出了該捕撈手法對瀕危海龜的傷害性。經過上訴，DSB作為WTO爭端解決的實體，于1998年認可了美國援引環境例外條款的合理性，但認定其不符合20條序言要求，終端解決機制最終不予支持。而目前發達國家主導的碳關稅、碳標簽等政策雖和保護環境有著相關性聯系，但在碳排放、測量、評估標準不統一和非自愿性非商談性強制推行單向規定的情況下，多凸顯強制性、單邊性、標準差異性的特征，易形成另一種形式的貿易壁壘。此外，碳關稅政策和環境保護直接相關的調節方式是讓發展中國家維持于發達國家相統一的碳排放標準，而這對于經濟發展相對落后、技術水平低、人口規模龐大生存性排放比重大的發展中國家來說是很難短期的。由此就帶來了碳關稅政策究竟能對減少溫室氣體、延緩全球變暖起多大作用的質疑。有學者認為，發展中國家的產品即使被征收碳關稅，短期內其二氧化碳的排放量也不會大幅降低，碳關稅無法在根本上達到減少二氧化碳排放的目的，因此很難被認定為是“必需的”。 此外，對于全球減碳問題，亦有其他政策如多邊協商、氣候大會、共同制定減排任務、技術幫助以及環保補貼等多種措施，很難論證碳關稅政策排除其他減碳措施的必要性和緊迫性，故無法符合環境保護例外規則的援引要求。

三、中國的應對建議

我國是世界農產品出口和工業大國，大部分企業屬于高碳排放，在世界貿易出口市場上，易遭遇“低碳壁壘”。故為應對碳關稅帶來的沖擊，我國應積極采取相應措施。

（一）國際法角度：推進多邊協商，締結國際性法律文件

目前，我國欠缺關于碳稅問題的法律規定，其主要依托仍在于我國參加的兩個國際性法律文件，即《氣候變化框架公約》和《京都議定書》。國際條約是締約方國家重要的法律淵源，對于全球變暖、減碳排放這種全球性議題，各國簽署締結的具有法律效力的文件將成為世界各國應對碳稅問題的重要依據，具有各國承認的法律效力。而現今世界各國的碳稅政策多為單邊強行性規定，缺乏交流與協商，發展中國家和發達國家意見不一，不具備普遍承認的法律效力，也造成了世界貿易中的多邊摩擦。我國應積極推進碳關稅問題多邊協商與談判機制的啟動，參與到碳關稅問題的標準建立、測算評估機制的建構中去，推動相關國際條約的締結和法律文件的簽署，以爭取更多話語權，防止發達國家的單邊主導。

（二）國內法角度：重視環境問題，啟動碳稅立法

各國實行的碳關稅政策主要對我國的高耗能、高碳排放產業形成了沖擊，而隨著溫室效應的加劇和“碳泄露”的擔憂，減少碳排放、實現綠色GDP增長已成為我國面臨的迫切要求。而我國目前環境法的立法體系尚不完善，關于碳排放問題更是沒有具體的、體系化的立法規定，這就使得在推進減碳排放和應對碳稅貿易問題帶來了出現了缺乏國內立法支撐的局面。一方面，我國應正視國內企業普遍存在的低碳意識不強、能源效率低下的問題，降低能耗，大力發展低碳產業和清潔能源，并進行一定的扶持和補貼，以更好的應對國際市場上的碳稅問題。如2011 年中國化纖工業協會（CCFA）聯合天祥集團發布了 CCFA 紡織品碳標簽證書和綠葉標簽， 就反映了我國企業低碳意識的進步以及和國際接軌的必然趨勢。另一方面，我國應當完善環境立法，并適當考慮國內碳稅立法的啟動，通過評估本國工業生產的行業生產效率和技術水平，結合具體產品的碳排放量，實行碳足跡的追蹤評估。在碳稅立法層面，可以對過度耗能、效率低下的產品實行懲罰性規定，對節能減碳的產品進行補貼和扶持規定，結合具體狀況制定來相適應的碳稅政策，做到立法與國情相適應，平衡經濟發展與環境保護。此舉既可以完善我國環境立法體系，從法律層面上根本性的推進環境保護進程，也可以在面臨國際貿易問題上規避國外的“雙重征稅”問題，避免發達國家主導碳稅征收帶來的不公平問題。

（三）國際經濟法與國際環境法角度：反對貿易保護，承擔自身責任

國際經濟法層面上，自由貿易、開放市場是國際經濟發展的基本要求，故對于表面上以保護環境為名，實則是不合理的加諸過高碳排標準到經濟技術落后國家的政策，應當以違背公平競爭和非歧視原則予以否定。任何形式的貿易保護主義政策都將傷害世界貿易市場的自由競爭秩序，故應當警惕發達國家構建新型的綠色壁壘，破壞自由貿易。中國可以提升自身利用和掌握WTO規則的能力，學會訴諸WTO爭端解決機構解決問題。此外，從國際環境法層面來看，對于全球變暖、溫室效應這一普遍性全球環境問題，必須各國共同努力進行節能減排。故“控碳”乃全球大勢所趨，未來亦極有可能在多邊對話下建立共同推行的、公正合理的減排政策。在尋求對話和協商的同時，中國既應努力改善自身碳排放量狀況，又應當堅持國際環境法中的“共同且有區別責任”原則，在技術標準、責任分配、改正期限等問題上考慮發展中國家的特殊性問題，承擔相應的環保責任。

四、 結語

近年來，逐漸深度參與到全球貿易市場中的中國，在經濟發展獲得了又一個黃金期的同時，也面臨著不熟悉WTO規則、發達國家貿易保護主義抬頭、不斷遭遇樹立“技術壁壘”、“綠色壁壘”的問題。碳關稅政策的推行以及近年來多個國家“碳標簽”制度的建立，無疑對我國碳密集型產品的出口造成了沖擊。目前的碳關稅政策仍主要表現為發達國家的貿易保護工具，不符合WTO的非歧視原則，也難以援引環境例外規則，故不具有合法性。而面對目前環境問題的加劇，節能減排將成為世界各國面臨的重要課題。在反對不符合WTO規則的、單方主導的強制性規定的同時，中國也應秉承綠色環保理念，積極推動碳關稅問題的多邊交流，并大力發展本國能源技術的革新和產業結構的升級，在推動世界貿易公正自由秩序建立的同時，也為全球環境保護盡自己的一份力量。

注釋：

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