建立中國與中亞國家多邊能源合作法律機制之原因初探

摘 要 為深化我國與中亞的能源合作，必須加強區(qū)域機制化建設(shè)。雙邊合作機制存在一定的局限性，不利于解決區(qū)域能源合作問題，多邊合作機制具有全局性和戰(zhàn)略性高度，能夠為區(qū)域能源合作行為提供機制保證。基于我國與中亞的能源合作不涉及俄羅斯，本文認為建立我國與中亞直接對話的多邊能源合作法律機制是最佳方案，有利于實現(xiàn)區(qū)域能源安全。

關(guān)鍵詞 中國 中亞 能源合作 法律機制

作者簡介：陳丹，西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院研究生（國際法方向）。

中圖分類號：D82 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.063

由于能源 分布不均，各國對國際能源市場呈現(xiàn)出不同需求，逐步尋求加強能源領(lǐng)域的合作。天然的能源互補性和較近的地緣距離使我國與中亞 成為理想的合作伙伴，初步建立起雙邊能源合作法律機制。該機制以一系列雙邊能源合作協(xié)議為法律基礎(chǔ)，通過企業(yè)間協(xié)議規(guī)定具體實施細則，在能源合作分委會和經(jīng)貿(mào)合作委員會上對合作過程中出現(xiàn)的問題進行協(xié)商并對經(jīng)驗加以總結(jié)。這在一定程度上規(guī)范了能源合作行為，有利于解決能源爭議、規(guī)避合作風(fēng)險。但其缺乏長遠的視角，不足以解決全局性、戰(zhàn)略性的能源合作問題，亟待建立起多邊能源合作法律機制。本文將主要分析建立該機制的原因，從而為其建立提供些許理論支撐。

一、多邊能源合作法律機制是經(jīng)濟體理性的制度選擇

能源合作法律機制的建立過程是各國理性的集聚和篩選過程。合理的理性選擇可以協(xié)調(diào)各方能源利益，起到定紛止爭的作用，有利于實現(xiàn)能源合作的公平、正義與效率等價值目標。

（一）符合能源合作的效率價值追求

在地理位置上，世界上沒有任何國家比我國與中亞存在更密切的聯(lián)系。我國與哈、塔、吉三國陸地領(lǐng)土接壤，與烏、土兩國雖不接壤，但來自兩國的油氣資源可通過中亞油氣管道直接輸往我國，而不需過境中亞以外的其他國家。這意味著能源的投資勘探開采、運輸和能源貿(mào)易只在我國與中亞就可完成，這不僅節(jié)約運輸成本，還可降低能源合作受到外國因素的不利影響，有利于實現(xiàn)本地區(qū)的能源安全。

我國與中亞的能源合作涉及的國家往往不止一個，一對一的談判工作經(jīng)常重復(fù)進行，呈現(xiàn)出成本高、效率低的現(xiàn)象。實際上很多能源合作項目在本質(zhì)上有一定的相似性，雙邊的重復(fù)談判不僅消耗更大的成本，也難使中亞能源物盡其用。此外，多邊合作項目常被列入多個雙邊談判日程，增加談判成本。多邊合作機制具有全局性的戰(zhàn)略高度，會在多邊范圍內(nèi)優(yōu)化配置能源資源，降低能源合作的成本，提高合作效率，符合各國理性的選擇。

（二） 遵循能源產(chǎn)業(yè)鏈的價值規(guī)律

能源產(chǎn)業(yè)鏈是一個完整的鏈條，包含上游的投資、中游的運輸和下游的加工貿(mào)易環(huán)節(jié)。它們相互聯(lián)系、相互配合，任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響其他環(huán)節(jié)的正常運行，因此必須建立一套對各個環(huán)節(jié)都能進行規(guī)范的統(tǒng)領(lǐng)性的能源合作法律機制。我國與中亞雙邊能源合作法律機制能夠規(guī)范能源合作行為，但這一機制的運行效果與運行效率難以滿足實際需要。 能源產(chǎn)業(yè)價值的實現(xiàn)過程關(guān)系到多國利益，但雙邊合作協(xié)議主要協(xié)調(diào)雙方能源利益，不會考量第三方利益，這易引起兩國和第三國的能源紛爭。因此應(yīng)在各方都在場的情況下，以尊重能源主權(quán)和平等互利為原則，共同磋商最終形成一套約束六國的多邊能源合作法律機制來協(xié)調(diào)生產(chǎn)國、過境國和消費國的能源利益，從而避免成員國因雙邊關(guān)系惡化所帶來的不利后果殃及第三國，促進公平與正義目標的實現(xiàn)。

二、多邊能源合作法律機制為能源合作提供機制保證

能源合作是利益博弈的過程，法律機制的建立意味著各國已作出妥協(xié)與讓步，使各方行為處于可預(yù)測狀態(tài)，減少能源合作中的潛在威脅與紛爭，促進本地區(qū)的能源安全。

（一）協(xié)調(diào)多方能源利益

在能源合作項目中，各國都希望付出最小的成本，獲得最大的收益。但這種理想難以實現(xiàn)，我們只能追求集體的帕累托最優(yōu)。我國與中亞的合作涉及到能源生產(chǎn)國、消費國和過境國，平衡各方利益是前提。作為消費國，以低廉的價格獲取充足而穩(wěn)定的能源輸入是我國的戰(zhàn)略目標。作為生產(chǎn)國，哈、土、烏三國力求獲得廣泛的能源市場和爭取更大的話語權(quán)。作為進口國和過境國的塔、吉兩國則要求以低于市場價的價格獲得能源供應(yīng)，并收取高額的過境費。

雙邊合作雖具有簡單易行的優(yōu)點，但不可避免地會引發(fā)相同能源利益訴求國的惡性競爭，并且由于談判的獨立進行，能源貿(mào)易價格和待遇相差較大。而多邊機制的建立意味著各方已在本國可接受的范圍內(nèi)作出讓步。它所確定下來的法律制度、原則和運行原理是各方經(jīng)過博弈相互妥協(xié)達成的一致合意，對合作方都是平等適用的。

（二）規(guī)范多邊能源合作行為

我國與中亞的雙邊能源合作已較為深入，正在進行多邊合作的初步實踐，如中亞天然氣管道D線就是各國進行多邊合作的嘗試。雖然目前多邊合作行為還不普遍，但是機制完整的多邊能源合作是未來的趨勢，必將使區(qū)域整體能源合作更成熟，更便利，更保障。

能源過境將生產(chǎn)國、過境國和消費國的利益聯(lián)系起來。一國能源出現(xiàn)問題，抑或是兩國出現(xiàn)能源爭端，不利后果會聯(lián)動影響到其他國家。我國與中亞的能源合作涉及多國利益，一些國家還擔(dān)任著雙重角色。在此情況下，任何兩國產(chǎn)生能源爭議，都有可能殃及其他國家。多邊合作機制具有一定的預(yù)見性，可規(guī)范多邊合作行為，合作方不會因其他紛爭擅自停止能源供應(yīng)、截斷過境能源或不支付相應(yīng)對價。各方可較為清晰地預(yù)見本國的行為后果，并對他國行為作出反應(yīng)，從而解決潛在的能源矛盾和紛爭，最終實現(xiàn)能源合作的共贏。

（三）保障本地區(qū)的能源安全

能源的有限性和分布的不均衡性使中亞能源成為主要經(jīng)濟體爭奪的對象。我國與中亞的能源合作不僅面臨內(nèi)部能源利益的協(xié)調(diào)，還要應(yīng)對外部大國的競爭。俄羅斯對中亞能源的主導(dǎo)地位短時間內(nèi)無法撼動，美國“大中亞戰(zhàn)略”的實施標志著其積極投身能源爭奪，而歐盟、日本將中亞作為實現(xiàn)能源多元化的首選之地。現(xiàn)階段能源合作符合我國與中亞的利益，但由于大國因素的存在和依賴心理的作祟，沒有多邊機制進行規(guī)范的能源合作很可能出現(xiàn)變數(shù)，不利于實現(xiàn)本地區(qū)的能源安全。多邊機制的建立可在成員國矛盾激化或一國違約時，發(fā)揮調(diào)控仲裁作用，防止油價的動蕩和供應(yīng)的中斷，推動能源合作向前發(fā)展。

三、建立中國與中亞國家直接對話機制是最佳之選

我國與中亞的多邊能源合作實踐并不深入，且主要是在上海合作組織（簡稱上合組織）框架下進行。不過上合組織下真正有效的能源合作法律機制尚未建立，成員國也未達成任何統(tǒng)一的能源合作多邊協(xié)議，關(guān)于能源的規(guī)定主要分散在《多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要》等文件中，但這些文件并不是嚴格意義上的區(qū)域性多邊條約，對成員國不具有法律約束力。一些學(xué)者建議在上合組織內(nèi)成立能源俱樂部來協(xié)調(diào)規(guī)范成員國的合作行為。筆者認為成立能源俱樂部的可行性低、成本高，且我國與中亞的能源合作不涉及俄羅斯，因此摒棄俄羅斯，建立六國直接對話的多邊能源合作法律機制是現(xiàn)階段最佳和最具可行性的選擇。

（一）能源俱樂部的建立陷入困境

成立能源俱樂部的倡議提出已有11年，但至今尚未完成，主要原因是成員國能源利益訴求分歧較大。從中俄角度來講，俄羅斯雖貴為油氣供應(yīng)大國，但出口歐洲的油氣資源主要來源于中亞，金融危機后它對中亞能源的控制有所下降。我國為保證能源供應(yīng)的多元化和運輸?shù)陌踩裕e極進入中亞能源開采領(lǐng)域，加強運輸基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在中亞能源市場的話語權(quán)逐漸提升。中俄對能源的競爭關(guān)系和戰(zhàn)略地位的變化使俄羅斯對我國進入中亞能源市場產(chǎn)生忌憚之意，建立能源俱樂部更加艱難。

從中亞與俄羅斯角度來看，雖然中亞向俄羅斯出口大量油氣資源，但在能源對外供應(yīng)上雙方存在競爭關(guān)系，且逐步推廣市場經(jīng)濟的中亞正試圖擺脫俄羅斯對其經(jīng)濟和能源的控制。但俄羅斯在短時間內(nèi)不可能放棄對中亞能源的控制意圖，這使得將各方融入到同一機制下的可能性大大降低，能源俱樂部的建立舉步維艱。

（二）建立能源俱樂部的成本過高

能源俱樂部的成立過程必然伴隨著眾多的利益出讓、分配和協(xié)調(diào)。作為消費國，我國在這場能源博弈中處于天然的弱勢地位。能源消費需求很可能迫使我國在談判中接受不利的規(guī)則。俄羅斯壟斷中亞能源市場，掌控中亞能源外輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施，它對中國進入中亞持有一定的戒心，必定對五國施加壓力。在此情形下，我國要么出讓利益來獲得穩(wěn)定的能源供應(yīng)，要么不輕易妥協(xié)，但結(jié)果可能是能源俱樂部根本無法成立，或者設(shè)立遙遙無期。

（三）能源俱樂部將土庫曼斯坦置之門外

土國是重要的油氣資源國，不僅承擔(dān)著供應(yīng)天然氣的角色，還是中亞天然氣管道建設(shè)和能源產(chǎn)業(yè)鏈的起始國。但土國不是上合組織的成員國，并且也不可能加入。上合組織肩負著打擊三股勢力、維護地區(qū)安全的任務(wù)，雖轉(zhuǎn)型為地區(qū)安全和經(jīng)濟合作組織，但仍具有軍事性質(zhì)。土國作為永久中立國，加入軍事性質(zhì)的國際組織不符合中立國的準則，所以在沒有放棄中立國地位的情況下不會加入上合組織，更不可能成為能源俱樂部的一員。所以成員國與土國的能源合作仍然只能依賴雙邊機制來規(guī)范與指引，但當(dāng)兩國能源合作涉及第三國利益時，這就淪為法律“真空地帶”，易引發(fā)多國間的能源爭端。

現(xiàn)階段建立多邊合作機制是大勢所趨，但并不意味著排除雙邊機制的應(yīng)用。由于各國的能源稟賦和戰(zhàn)略存在一定的差異，為保證能源合作的順利進行，筆者認為雙邊與多邊能源合作法律機制應(yīng)當(dāng)共同為我國與中亞能源合作的正常運行提供機制保證，但二者的側(cè)重點不同。雙邊機制主要規(guī)范兩國具體油氣合作項目，多邊機制必須具有普適性、宏觀性和全局性的目標，成為雙邊合作機制的“元機制”，從而達到兼容并蓄的效果。

注釋：

本文的能源特指一次能源中的石油和天然氣。

中亞僅指一般意義上的哈、烏、塔、吉、土五國。

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