甘肅省農村失能老人養老問題的思考與建議

張麗萍　蓋苗苗

摘 要 近些年來我省農村社會養老事業雖有了一定的發展，但所面臨的形式依然嚴峻。農村人口激增，尤其是失能老人數量不斷攀升加速老齡化、資金供應后勁不足、養老方式相對落后等問題突出，因此加快推進農村社會養老事業已成為我省民生工作的當務之急。本文嘗試提出加快我省經濟持續健康發展、增加對養老事業的財政投入、完善我省農村社會養老方式等對策建議，以期對發展我省農村失能老人養老事業有益參考。

關鍵詞 養老 老齡化 財政 居家養老

基金項目：甘肅省高等學校科研項目資助（2016B-062）的階段性成果。

作者簡介：張麗萍，甘肅政法學院馬克思主義學院講師，研究方向：政治與社會現代化；蓋苗苗，甘肅政法學院馬克思主義學院學生。

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.360

隨著我國老齡化社會的發展，甘肅省作為西北地區的一個欠發達省份，早在2005年就進入了老齡化社會。由于農村青壯年勞動力轉移、家庭結構變化，老齡化、高齡化問題突出等原因，養老資源捉襟見肘。因此，分析我省農村社會養老問題的現狀以及成因，提出有效的對策建議，改善失能老人群體生活質量已成為當務之急。

一、甘肅省農村社會養老的現狀

甘肅省作為一個西部欠發達省份，經濟發展水平長期滯后，農村人口占全省人口的絕大多數，農村社會養老資源總體匱乏。因此，全面了解我省農村社會養老發展的基本現狀是解決失能老人養老問題的首要前提。

（一）取得的成績

第一，新型農村養老保險制度已在我省農村區域全面推廣并步入正軌。2009年9月，國家啟動新型農村養老保險試點工作，這對廣大的農村老人來說具有里程碑意義。這項政策將農村老年人的養老保障事業納入國家社會保障體系。在此之前，最低生活保障制度作為暫時解決特困農民基本生活的政策措施，新型農村合作醫療作為緩解農民就醫問題的制度設計，發揮了一定的作用，但是，和新型農村養老保險相比，保障面窄、保障程度低。截止目前，此項制度在我省農村地區正常實施，未步入老年的中青年農民按時繳納養老儲蓄金，60歲以上的老年人正常領取養老金，漸趨合理化。

第二，養老基礎設施建設正在持續推進，老年人的精神需求逐漸受到重視。我省一部分經濟條件較好的農村地區已經興建起文化廣場、老年活動中心、醫療保健室等，為我省農村家庭養老方式提供了支持，也使農村老年人的精神需求得到一定程度的關注。在此之前的很長時期內，我省農村老年人的精神生活不理想，人們將重心放在老年人的經濟供養方面，無暇顧及老年人的精神需求。

第三，我省養老保障制度不斷建立。2017年1月，我省啟動了經濟困難老人補貼制度。補貼對象主要包括兩部分，一是經濟困難居家養老人口；二是經濟困難的機構養老人口，給于每人每月100元的補助。這項政策的評估標準主要為失能、失智兩個方面，受助老年人所獲資金可用于購買康復治療、助醫等服務，改善了部分老年群體的生活質量。此外，近幾年來，甘肅省人大常委會制定了《甘肅省老年人權益保障條例》，省政府印發了《關于加快發展養老服務業的實施意見》，以及省直和央屬各單位制定的配套政策文件30多項，我省養老服務創新意識逐漸增強。

（二）存在的問題

第一 ，經濟供給不足。我省農村養老保障水平較低主要表現在養老金的發放數額上。省級養老資金統籌數額小、集體出資少，“社會統籌+個人賬戶”模式的重心落在農民個人身上，導致農村老年人所獲得的養老金難以支付生活開支，生活較為貧困。此外，農民因其常年進行體力勞動、農活繁多，以至于年老時疾病較多、身體狀況欠佳，需要相對一部分的醫療支出，因此養老所需費用較多，目前的養老金水平難以保障農村老年人較高水平的生活。

第二，老年群體的精神狀況不佳。隨著中青年農民工進城務工，農村家庭空巢化現象突出，農村老年人中留守老人、獨居老人較多。我省農村尤其是一些貧困山區，由于地理位置偏遠、基礎設施落后、生活條件較差，導致一部分農村老人生活不便。長久以來，對農村老人精神狀況關注的缺乏使許多農村老人產生了孤獨、焦慮、絕望、甚至精神失常等心理問題。

第三，老年照顧的專業化程度低，機構養老發展不完善。我省農村最主要的養老方式是家庭養老，但是機構養老必不可少，構建完備的機構養老體系是大勢所趨。首先，老年人口專業化照顧的程度低，我省農村地區的養老機構缺乏專業管理和服務人員，養老機構所能提供的服務質量不如人意，對于入住老年人，尤其是失能老人的生活照料不到位。此外，養老機構數量少、內部床位嚴重不足、生活條件差、公費養老院入住條件苛刻等是目前我省農村失能老人機構養老發展的突出問題。

二、我省農村失能老人養老問題的成因分析

隨著我省農村養老發展遭遇一系列困境，為積極應對這種日益嚴峻的挑戰，應就我省自身失能老人養老問題的成因及其影響因素作出嚴謹分析，以便對癥下藥。主要包括以下幾個方面：

（一）我省農村社會經濟發展緩慢

農村經濟發展滯后是當前階段我省的突出問題，也是制約我省農村養老事業發展的瓶頸。我省農村大部分地區自然條件惡劣，農民大多以種地為生，農民收入有限，生活困難。此外，農村地區缺乏就業機會，鄉鎮企業較少，失地農民以及農民在閑暇時節無處務工，難以在其年老時支撐自身需求。加之，我省農村失能老人主要靠家庭成員供養和勞動收入來保障生活，自身勞動收入與家庭成員供養兩種方式的比例達到88.9%。就老年群體來看，隨著高齡化的發展，失能老人增多，失去勞動能力，無法保障自身的需求，需要家庭成員供養。

（二）財政對養老事業投入不足

作為一個農業大省，農村失能養老人口數字不斷攀升，更加劇了我省農村社會的養老資金短缺的形勢嚴峻。一方面，我省經濟發展動力不足，經濟總量難以滿足巨大的需求；另一方面，資金是養老事業的核心支柱，資金匱乏是我省農村社會養老問題的重要影響因素，政府財政投入于養老的資金明顯不足，對于養老問題的探索也缺乏積極性，與東南部發達省市差距較大。目前，新農保已在我省農村地區順利實施，新型農村養老保險政策為我省農村老年群體的養老事業雖提供了一種制度保障。但是，農民群體繳納養老保險后，其老年時所能領取的養老金數額并不可觀。此外，我省市、縣兩級養老資金統籌力度小，造成養老資金的巨大缺口。

（三）我省農村失能老人養老方式亟待完善

目前，家庭養老雖仍是我省農村失能老人主要的養老方式，一些新興養老方式發展不充分。尤其是機構養老在我省農村社會的作用微乎其微，發展緩慢。其原因主要是鄉鎮自身財政統籌能力低，我省許多鄉鎮的財政淪為吃飯財政、需要縣級財政的補貼，因此，鄉鎮基本無力負擔養老院的正常運行。此外，在我省農村地區，老年群體愿意與子女一起生活的占多數，但實際上很多農村家庭都是分開居住，尤其當年輕人進城常年務工時，家中只有留守老人和孩子。此外，在代際失衡的影響下，老年人對于子女的補貼遠大于子女對父母的回饋。

三、進一步推進我省農村失能老人養老事業的建議

我省農村失能老人養老問題是我省必須優化和解決的重中之重，養老事業的發展是推進其他各項事業的基礎，解決我省養老問題必須從我省實際出發。

（一）促進我省經濟持續發展，提高農民收入水平

就目前情況來看，我省農村社會養老仍需省級財政的支持和農民收入的支撐。其中，農民群體收入水平的提高是緩解失能老人養老問題的重要途徑。

第一，提高我省農民收入，就必須因地制宜發展各種產業，引進先進的農業生產技術，合理利用土地和水源，發展有機農業、畜牧業等，建立和完善農業生產配套設施。

第二，引進投資，發展鄉鎮企業，創造就業機會，避免農村勞動力大量外流，這也可以減少我省農村空巢等問題，緩解農村人口老齡化。最后，提高征地補償額度，保障失地農民的利益和生活。

（二）增加政府財政對我省農村養老事業的投入

就全國農村地區而言，我省農村養老保障水平低，與東南沿海農村地區差距很大。究其原因，我省財政對養老事業投入的比例過小，難以滿足巨大且快速增長的養老需求。因此，消除養老產品的區域性，增加財政投入是解決養老問題的治本之策。我省應積極設置城鄉社區養老服務事業專項保障基金，并逐年加大投入力度。各級政府用于社會福利事業的彩票公益金，爭取在“十三五”期間，每年將60%以上用于支持發展養老服務業，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。還需進一步強化政府對新農保的補貼力度，進一步完善公共養老金體系。

（三）完善我省農村區域的養老方式

在我省農村社會，由于大多數家庭負擔較重，對于老人的經濟供養力不從心，因此需要政府承擔養老主體責任。隨著我省經濟的逐漸發展和養老財政投入的增多，我省農村將有條件由家庭養老向居家養老轉變，使政府、集體、社會、家庭共同參與養老事業。要鞏固家庭養老并探索家庭養老向居家養老轉變，必須要加快發展一直以來是我省農村養老薄弱的機構養老。

（四）完善制度建設

一項制度、政策的出臺需要做許多的前期工作，更重要的是與實際情況相貼合。我省作為一個西部省份，不但與其他省份存在很多差別，而且省內不同區域的實際情況差異明顯。因此，解決我省農村失能老人養老問題須從各地具體實際出發制定不同的政策和制度。具體可針對農村失能老人不同的失能程度，制定不同的實施辦法和方式，確保失能老人養老合法權益得到保障。

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