法治視野下的黨內法規體系研究

摘 要 黨內法規管理著我國8700萬黨員，加之黨的憲法規定的領導地位，因此建設一個合法、規范、合理的黨內法規體系顯得至關重要。黨內法規屬于廣義法的范疇，應置于法治視野下加以研究完善。黨的立法權的授權、黨內法規的法的特征等制度問題的解決是關鍵。黨內法規體系本身的內容協調，與國家法律體系在立法與執法層面的協調，黨員權利保障制度、干部選拔制度、黨內選舉制度等基本問題都是研究黨內法規體系不容回避的話題。

關鍵詞 黨內法規 立法權 分類 國家 法律體系

作者簡介：金雪花，中共江蘇省委黨校副教授，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.066

黨內法規管理著我國8700萬黨員，加之黨的憲法規定的領導地位，因此建設一個合法、規范、合理的黨內法規體系顯得至關重要。黨的十八屆四中全會提出了依法治國的總目標，其中即包含“形成完善的黨內法規體系”和“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”等內容。此種提法表明，黨內法規屬于廣義法的范疇，應置于法治視野下加以研究完善。那么什么是黨內法規，黨內法規與行政法規、地方性法規等“法規”有何區別與聯系，黨內法規體系包含哪些內容，黨內法規體系與國家法律體系如何銜接，黨內法規體系如何完善等基本問題，都必須予以探討明確。本文將對上述基本問題進行闡述，以期對法治視野下的黨內法規體系理論研究起拋磚引玉作用。

一、 黨內法規的概念辨析

在黨的十八屆四中全會提及黨內法規之前，2013年11月中央頒布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》，該綱要明確提出黨內法規的制定規劃內容，對黨內法規體系的建設進行了具體規劃。由此，在人們熟悉的中國特色社會主義法治體系基礎上，黨內法規體系的存在將是法學界不容回避的研究領域。

其實，“黨內法規”的提法由來已久。據史料記載，“黨內法規”最早由毛澤東1938年在六屆六中全會上提出：“為使黨內關系走上正軌……還需制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。” 此后，鄧小平在1978年中央工作會議講話中指出：“國有國法，黨要有黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障”， 首次提及國法與黨法黨規的關系，指出了黨規黨法對國法的重要保障作用。

由于歷屆黨的領導人都是從黨建的角度提及黨內法規，因此這里的黨內法規從理論上歸類應是“規”，而不是“法”。因為作為“法”，至少具備這樣幾個特征：“1.法是調整人的行為的社會規范；2.法是出自國家的社會規范，由國家制定或認可，具有國家意志的屬性；3.法是規定權利和義務的社會規范；4.法是由國家保證實施的社會規范，法是以國家強制力為后盾，由國家強制力來保證實施的。” 我國目前由權力機關和行政機關制定的法和法規、規章都具備這樣的特征；而黨內法規只具備法的部分特征，缺乏“由國家制定或認可并由國家強制力保證實施的本質特征”，因此黨內法規目前暫不能與法、法規、規章等法規范同日而語。就立法權的正當性而言，我國權力機關的立法權來源于人民的授權并由憲法予以明確，行政機關的立法權來源于權力機關的授權，這些內容在我國《立法法》中有所體現。而黨的立法權則沒有明確。

作為工人階級的先鋒隊，國家的執政黨，中國共產黨領導各民主黨派、各人民團體和全國各族人民，治理國家，管理社會事務，和各級行政機關一起，行使著國家的公權力。既然部分行政機關被授予立法權，那么授予處于領導地位的相應的黨組織立法權也就順理成章了。因此，應當修改我國《立法法》，授權黨的中央組織和部分地方黨組織立法的資格，增加關于黨組織的立法內容，豐富我國立法主體的層次，即形成權力機關立法、黨組織立法和行政機關立法的縱向立法體系，使黨內法規成為名副其實的“法”規。

二、黨內法規體系的內容

2013年8月，中共中央發布了《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》，根據該《決定》，1978年以來制定的黨內法規和規范性文件，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續有效，其中42件將作出修改。2014年11月17日，中共中央發布了《中共中央關于再廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》，根據該《決定》，納入第二階段清理范圍的新中國成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內法規和規范性文件中，160件被廢止，231件宣布失效，20件繼續有效 。這些法規和文件被編輯整理成四卷《中國共產黨黨內法規選編》，分別為1978-1996卷，1996-2000卷，2001-2007卷和2007-2012卷。從這四卷選編本內容可以看出，黨內法規件數很多；然而，由于沒有統一的標準，選編本體系顯得有點雜亂。如1996-2000年和2001-2007年本以黨章和相關法規制度、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀律、黨的紀律檢查機關等為分類標準進行編輯，而2007-2012年本則以黨章和相關法規制度、黨的領導和黨的工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、黨的機關工作為分類標準進行編輯。這些分類標準將主體標準與內容標準和行為標準混淆在一起，缺少內在聯系和邏輯，因此可以嘗試以新的較為合理的標準對黨內法規和文件進行分類。

如可以參照中共中央辦公廳法規局、中共中央紀委法規室、中共中央組織部辦公廳共同編輯的《中國共產黨黨內法規選編》（2007-2012），將黨內法規分為黨的思想建設法規、組織建設法規、隊伍建設法規、作風建設法規、反腐倡廉建設法規等。此種分類從黨建的角度進行分類，顯示黨建具體內容，有一定的合理性和內在邏輯性；如果從法學的角度分類，則可以兼顧法的特征，如將黨內法規分為程序法規和實體法規，其中程序法規包括黨組織立法程序的規定和黨組織活動程序的規定，如《中國共產黨黨內法規制定條例》，《關于加強和改進村民工作委員會選舉工作的通知》；《公務員申訴規定》；實體法規主要指涉及黨員、黨組織權利與義務的規定，如《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》，《公務員獎勵規定》等。也可以借鑒《立法法》對行政法規的劃分方式，以縱向制定法規的主體層級為標準，將黨內法規分為中央黨內法規、中央部門黨內法規和省（自治區、直轄市）制定的地方黨內法規。另外也可以黨內法規規范的對象和內容為標準進行分類，主要可分為三大類：

1.純粹以黨組織、黨員自身建設與活動為規范對象的黨內法規，包括黨員、黨組織，黨建（包括思想建設、組織建設、隊伍建設、作風建設）類，如《關于共產黨員繳納黨費辦法的規定》、《中國共產黨黨內統計工作規定》、《關于推薦學習型黨組織建設的意見》、《關于加強行業系統基層黨建工作的意見》等。

2.以黨的領導、黨管理國家事務和社會事務為內容的黨內法規，其特征是規范的對象不僅僅局限于黨員和黨組織的事務與活動，還涉及黨外的事務或活動，如《中國人民解放軍政治工作條例》、《關于進一步加強人民政協提案辦理工作的意見》、《關于進一步加強大學生村官工作的意見》、《關于進一步加強黨管人才工作的意見》、《國家特聘專家服務與管理辦法》等。其中涉及黨管理國家事務和社會事務為內容的黨內法規立法，應注意與已有法律、法規、規章的協調；微觀社會事務的具體管理層面，應以法律、法規、規章和其他規范文件為主，黨內法規不應涉及過多，以免黨政不分，以黨代政。

3.反腐倡廉建設法規，這類法規因屬于黨行使執法監督權的法規，因此可以歸為一類，如包括：《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》、《關于加強廉政風險防控的指導意見》、《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》。

經過分類梳理，發現黨內法規存在重復立法、內容過于繁雜等缺陷，如《關于分類推進事業單位人事制度改革的指導意見》和《關于進一步深化事業單位人事制度改革的意見》可以合并為一個法規，而《公務員錄用規定（試行）》、《公務員獎勵規定（試行）》等則與《公務員法》內容重復，可以通過修改《公務員法》作出規定，無需由黨內法規規定。研究還發現黨內法規涉及事務過于繁雜，因此建議側重黨的自身建設和黨的政治、思想和組織的領導等宏觀方面法規建設，避免因面面俱到而導致的黨內法規體系內立法重復和沖突及與國家法律體系的沖突發生。另外，應該加強反腐倡廉方面的黨內法規建設與完善，使此類法規合法、更具操作性。

三、黨內法規體系與國家法律體系的協調與銜接

作為國家法律體系的一部分，黨內法規體系無疑豐富了國家法律體系。由于我國黨的法定領導地位，因此黨內法規和規定與國家法律的關系一直被誤讀，甚至有關于“黨大還是法大”的說法，質疑黨在開展活動、行使領導權的過程中，是否遵守了國家憲法和法律。之所以如此質疑，無非是因為黨在開展活動、行使領導權的過程中，始終強調首先應遵守黨內法規和規定而不是國家法律；如此久而久之，使人們產生了一個錯覺，認為黨的活動與領導工作只需要遵守黨內法規和規定即可，而無需在乎法律的規定。如此錯覺忽略了一個事實，即我國憲法明文規定：一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各事業單位組織都必須遵守憲法和法律。黨章也明文規定，黨必須在憲法和法律的范圍內活動，這里應包括黨的立法活動、行使領導權等行為在內。黨的活動與工作不僅要遵守黨內法規和規定，而且要遵守國家憲法、法律的規定。因此針對“黨大還是法大”的質疑，答案也是明確的，黨必須在憲法和法律的范圍內活動。十八屆四中全會指出，黨內規矩嚴于國家法律，針對的是黨的各級組織和黨員干部的自身建設與管理，講的是黨的紀律要求，因此才可以將不違法但嚴重違反社會主義道德的行為規定在《中國共產黨紀律處分條例》中加以處分，但也要注意此類處分能夠遵循處分的種類和幅度不得超越法律底限的原則；而涉及國家事務和社會事務的治理，由于治理對象為被領導的國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各事業單位組織等，因此這些黨內法規和規定不得高于憲法和法律規定，應與憲法、法律規定保持一致。需要注意的是，此類強調與堅持黨的領導是一致的，因為我國黨的領導地位是歷史和人民的選擇，并在憲法中有明文規定。

2012年施行的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》規定了兩種機制協調黨內法規體系與國家法律體系，一種是通過黨內法規和規范性文件的內部備案審查來避免黨內法規體系與國家法律體系的沖突，一種是“建立黨內法規和規范性文件備案審查與國家法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制”，具體應遵循同級黨委與行政立法主體和對應的權利機關間建立備案審查銜接聯動機制。另外，2013年施行的《中國共產黨黨內法規制定條例》規定，黨內法規與憲法、法律不一致的，“由中央責令改正或者予以撤銷”。

由此可見，黨內法規體系與國家法律體系的協調與銜接主要以黨組織內部自我審查糾錯為主，黨組織與國家立法主體協商解決沖突為輔。

除了內容上盡量避免沖突外，黨內法規體系與國家法律體系的銜接還包括執法層面。如根據《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》及其實施細則規定，紀委可以對黨內違紀案件進行查處，查處過程中紀委可調查、取證，這些步驟涉及被調查黨員及領導干部的人身自由權、財產權、陳述申辯權等基本權利，因此為了與法律順利銜接，可考慮此過程由法律規定具有司法權的國家機關如檢察機關等予以協助，以保證紀委執法與法定機關在執法上的銜接協調。

四、黨內法規體系的完善

黨內法規體系的建設，不僅要理順黨內法規體系與國家法律體系的關系，更要加強黨內法規自身體系的建設與完善。其中關于黨員權利保障的立法、黨員干部選拔制度立法、黨內選舉制度立法等亟待完善。

（一）黨員權利保障的立法

目前關于黨員權利保障主要規定在《黨章》和《中國共產黨黨員權利保障條例》中，涉及黨員的選舉與被選舉權、參與權、知情權、建議權、檢舉揭發權、申訴權等實體權利，黨員權利的保障措施主要有實現權利的物質保障和便利提供。需要注意的是，黨員首先是公民，因此黨員的權利不應減損憲法規定的公民基本權利；黨員的權利種類應與憲法對公民權利的規定一致；而黨員的實體權利應該有合理規范的程序制度予以保障。由于“在黨員實現權利的過程中，常常出現那種‘上有政策，下有對策、‘抽象肯定、具體否定的現象。這樣，就使得保障黨員權利的各項規章制度無形中被架空，不能落到實處，……因此，當務之急，就是要不斷地制定和完善保障黨員權利的相關程序制度和措施” ；具體應建立“未經正當程序，任何人和組織不得剝奪黨員的正當權利”制度；建立黨員被黨紀處分后向上級黨委及組織申請復議的制度，和黨員權利被侵犯后有權獲得賠償的制度等。此外，隨著政治文明和政黨文明的進步，黨員權利保障制度術語的專業化、法律化也是立法過程中不可忽視的細節。

（二）黨員干部選拔制度立法

中共中央印發的2014年新修訂的《黨政領導干部選拔任用條例》是我國黨政干部選拔的主要制度依據。條例明確規定了干部選拔原則、條件和動議、民主推薦、考察、討論決定和任職程序等內容。研究發現該條例多數內容是我國選拔干部的程序規定，對于干部選拔應具備的具體條件和標準卻沒有提及，如省市區及局主要領導應具備哪些政治業績和任職基礎，不應存在哪些品德及管理瑕疵等都沒有規定。此種只有程序規定無實體標準規定相配套的干部選拔制度，放大了選拔過程中的自由裁量權，也為腐敗提供了機會。“制度預防腐敗理論認為，腐敗行為發生的最直接的原因是制度上的缺陷或漏洞，或稱腐敗機會。評價一項制度優劣的標準主要是看該制度安排完善的程度或留有腐敗機會的多寡。” 從這個角度看，目前我國黨政干部選拔制度并不能說是最優的制度。黨的十八屆四中全會提出依憲治國、依法治國的要求，因此依法選拔干部是題中應有之義。在此背景下，只有選拔干部的程序規定，無選拔干部的實質標準和具體條件，程序公正注定落空。所以，我國亟需出臺選拔干部的實體標準規定，與條例相配套，共同指導規范干部選拔，盡量壓縮干部選拔過程中的自由裁量權，保證從制度上減少干部選拔過程中人治的任性和腐敗的機會。

（三）黨內選舉制度立法

目前我國黨內選舉制度主要規定在1990年中央頒布的《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》和1994年中央印發的《中國共產黨地方組織選舉工作條例》中。內容包括黨員代表名額的確定和分配、代表構成比例、代表產生的程序、地方委員會委員的產生程序、常委會委員、書記、副書記產生程序、召開代表大會的呈報審批程序、選舉規則和代表大會議事規則等。研究表明，黨內選舉制度在選舉實踐中暴露出的問題主要有：“候選人提名不能充分體現選舉人意志、黨代表結構比例不科學、選舉程序不夠規范” 等。這些問題的存在表明，黨員選舉可能只是在完成上級黨委交給的任務，候選人往往是上級已經指定好投放下級選舉的，而不是由下而上民主選舉的結果，導致選舉流于形式，因此不能保證黨內選舉的公正，也無法保證黨內優秀人才脫穎而出，使黨內選舉民主質量大大降低，也降低了黨組織對黨員的向心力。因此，改革傳統的選舉模式，落實民主選舉制，使地方各個行業的人才流動途徑暢通，打破黨內候選人實質由領導指定、只能上不能下等慣例是關鍵。為此，在候選人的產生上，除組織推薦外，可以規定允許個人自薦，確立競爭性選舉機制，使不同層級、不同行業的人才有機會脫穎而出，同時可以允許利用網絡媒體公開選舉過程，加強對選舉的監督，從程序制度上保證黨內選舉的公正性和可信度，以展示黨的引領作用和先進性。

注釋：

毛澤東選集：第二卷.人民出版社.1991.156.

鄧小平文選：第二卷.人民出版社.1994.147.

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