紀委實現自我監督的路徑研究

摘 要 紀委是當前反腐敗的核心力量，但紀委也出現了一些“燈下黑”現象，要想使紀委反腐更加得民心，必須解決自身的權力制約問題，即“打鐵先需自身硬”。構建紀委自我監督的科學機制是實現紀委權力制約的重要路徑。紀委需要提升干部的政治、法律和道德素養，建立嚴格規范的紀檢監察干部監督室運行機制，設定紀委（監察委員會）執紀處理案件公正透明、合法合規的程序，強化上級紀委對下級紀委的領導，強化上級紀委立案監督，健全集體議決制度來實現自我監督與約束。

關鍵詞 紀委 自我監督 路徑

基金項目：本文是2016年河南省政府決策研究招標課題《紀委實現自我監督的路徑研究》的階段性成果，課題編號：2016 B314。

作者簡介：劉用軍，河南財經政法大學刑事司法學院副教授，法學博士，研究方向：刑事訴訟法學、司法制度。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.363

中國共產黨紀委對于扭轉和遏制目前社會中存在的綱紀松弛、道德敗壞、貪腐成風的不良現象具有不可替代的重要作用。然而“打鐵還需自身硬”，如何保障紀委自身不被腐敗拉下水，這無疑是一個關鍵的問題。當務之急是在其他監督之外再構建一套紀委自我監督約束機制。

一、培育紀檢監察干部高水平的政治、法律和道德素養

（一）紀檢監察干部的政治素養

紀檢干部的政治立場必須堅定，政治觀念必須正確，紀檢干部就像黨肌體的“啄木鳥”、“醫生”，黨的各級組織和成員是否健康，能否保持純潔，很大程度上就取決于他們能否治蟲去病。總體而言，紀檢干部保有正確的政治觀念須在三個方面做到自律。

1.忠誠黨、國家與人民。紀檢干部是黨的優秀兒女，從事紀檢工作就是要維護黨的紀律，實現黨的宗旨，因此，紀檢干部必須忠誠，自覺履行黨員的義務，努力為黨的事業恪盡職守。紀檢干部對黨的忠誠和對國家、人民的愛戴是一體的，對黨認真履行職責也是為了國家和人民。假如紀檢干部對國家、人民忠誠，而對領導國家發展的黨不忠誠，必將陷入自相矛盾的地步，因此，在我國，執紀者對國家、人民的感情和對黨的感情絕不可能分離存在，而應是復合為一的。

2.堅持黨規和黨的政策的統一。紀檢干部辦理案件首先依據的是黨紀黨規，而不能在黨紀黨規外辦案，這是紀檢干部執紀的生命線，但是紀檢干部還必須有黨的政策和國家政策意識，黨的紀律和黨的政策是統一的。現實中在絕大多數情況下，黨的紀律和黨的政策是一致的，但是，也存在黨紀黨規與最新的黨的政策發生沖突的情形，這時應當遵照黨的政策辦案。

3.堅守政治紀律與政治規矩。對于黨的紀檢干部而言，不論在何種情形下都應當擁護共產黨的領導，積極貫徹黨紀黨規和黨的政策。對此，要求其清廉公正自不待言，重要的是對于其肩負的神圣職責而言，對于其代表的黨的形象而言，都應在執紀內外受到嚴格的約束，不能隨意發表詆毀黨和黨的政策的言論，更不能參加違背黨的宗旨的活動，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，這是對紀檢監察干部提出的必須具備的超越于一般黨員的政治紀律和政治規矩要求。

（二）紀檢監察干部的法律素養

紀檢干部當然是對黨紀黨規非常熟悉的人，并熟知黨的執紀政策。但是，國家法還對黨內“法”產生一種制約性，即黨內黨紀黨規不能有違基本人權，不能違背憲法、法律賦予的基本權利。這就是國家法對黨內“法”的滲透和約束，也是黨內“法”的不斷發展的結果。例如2010年中紀委就曾頒發《關于紀檢監察機關嚴格依紀依法辦案的意見》，該規定明確提到紀委辦案也要依照法律。鑒于此，紀檢干部不能只掌握黨內“法”即可，紀檢干部只有在兩者都精通基礎上，才能更精準的理解、運用黨紀黨規，特別是在黨紀黨規和現行國家法在銜接中如何處理，發生沖突時如何處理，就有了更加全面合理地認識。

（三）紀檢監察干部的道德素養

紀檢監察干部乃黨規黨紀適用之官員，行使的執紀權乃廣義的政治權之一支，將紀檢官員作為官員來要求并遵循相應的為官之道是由其權力屬性決定的。為官之道與為官之德具有很多共性，但前者包含后者，德只是為官之道之一部分。習近平同志曾明確提出為官四要，就包含為官之本、為官之理、為官之德和為官之義，顯然習近平同志所講的四要就是為官之道。紀檢官員的為官之道除了遵循一般官員的基本準則外，還應保有相對獨立性。紀檢官員作為黨員也必須服從黨組織決定，因此，在這個意義上，紀檢官員沒有獨立性，不可以自作主張處理案件，需要服從黨的政策和政治的大局，這是黨章對黨員提出的要求。另一方面，紀檢官員作為黨內的“法官”在處理案件過程中，又和普通機構的黨員職權有所不同。紀檢干部應該按照黨紀黨規辦理案件，不受其他人員利用各種公權力的不正當干擾，以保證紀委辦案的公正性。在這一點上，紀委官員又具有相對的獨立性。

二、建立嚴格規范的紀檢監察干部監督室運行機制

紀檢監察干部監督室是為了解決紀委“燈下黑”現象而設立的新的紀委專司監督的機構。但是，這一機構設立是一回事，運行是一回事。保障紀檢監察干部監督室良好運行需要做好以下幾方面的考慮：

第一，獨立性是保證紀檢監察干部監督室充分發揮效用的前提。紀檢監察干部監督室雖然設立于紀委內部，但如果要其發揮監督紀委的作用，就必須讓其獨立于紀委，就如現在大力將紀委獨立于黨委一樣。為加強紀檢監察干部監督室的獨立性，也需要將其人事權賦予上級紀委，讓紀檢監察干部監督室成為獨立于本級紀委的機構，以發揮其該有的監督功能。具體應該是監督室人員由上級紀委任命，對上級紀委負責，和本級紀委具有業務上的管理關系，行政級別上也低于本級紀委，相當于其內部機構，但該機構的人事權不由本級紀委管理。

第二，制定紀檢監察干部監督辦法，讓紀檢干部監督室的監督有章可循，依規監督，按程序監督。其目的在于首先要保障監督的經常性，其次實現監督的規范性、有序性。

第三，對不監督、選擇性監督等違規違紀要實行責任追究。紀檢干部本身是監督者，紀檢檢察監督室則負責監督監督者，那么這些特定的監督者會否產生被監督對象的問題呢？譬如不作為不監督，選擇性監督等。有些時候，還可能利用監督權來干擾辦案。為解決這些問題，應當設立對監督者的問責機制。對于監督室干部濫用監督權或不正確監督的，根據事后查實情況予以調離崗位、記過等行政處理，情節嚴重的則應追究刑事責任。

三、設定紀委（監察委員會）執紀處理案件公正透明、合法合規的程序

目前紀委辦案雖有《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》及《實施細則》和《監察法》等黨規黨紀和法律，但也存在一些根本缺陷，即辦案程序設計沒有充分體現出分權和制約，對當事人的救濟機制也不完善，單方向的行政性過強，抗辯性過弱。譬如“雙規”期間，接受審查人員如何保障人身權利、如何申訴、如何保障辯護權等均未作出規定，實際上就是紀委行政化的單方辦案。

目前試點中的國家監察委員會內部已經設立了留置這一措施來替代“雙規”，但仍然不能改變上述程序意義上的缺陷。例如浙江、山西和北京監察委員會在試點期間都采用了留置這一最新措施，留置的批準較為嚴格，留置的期間一般為3個月，經過批準或備案程序后可以延長3個月，留置的地點更能保障安全與基本生活需求。留置措施存在的問題依然很明顯：被留置的對象是涉嫌職務犯罪的官員，按照改革前的刑事訴訟法規定，除重大賄賂犯罪須經批準外，其他犯罪嫌疑人可以自被第一次訊問或采取留置措施時聘請律師擔任辯護人，辯護律師有權隨時會見、了解涉案罪名、提供法律咨詢，但改革后的留置措施中，這些權利均沒有體現。這樣一來，留置取代“雙規”的進步意義將大打折扣，紀委調查中的不文明、不安全行為將仍然缺乏有效制約。

為此，應當在未來的《國家監察法》立法中，強化執紀執法程序中的律師介入，保障涉案當事人聘請律師申辯的權利。只有如此，人權才能有更好的保障，紀檢監察干部的辦案水平才能提升，黨內的民主才會更上一層樓。

四、強化上級紀委對下級紀委的領導

上級紀委對同級紀委的業務監督在過去是比較弱的，也就是說，紀委內部的這一監督渠道沒有很好的發揮作用，導致了紀委辦案一定程度上受制于地方黨委主要領導的意志，存在選擇性辦案現象。為了改變這一局面，黨的十八屆三中全會決定明確指出，要強化上級紀委對下級紀委的領導，特別是在查處腐敗案件時要以上級紀委領導為主，下級紀委的紀委書記、副書記的提名權和具體考察實行上級紀委和同級政府組織部門共同負責制度。這一改革精神的落實，將下級紀委的部門主要領導的人事權放在了上級紀委，的確有利于下級紀委敢于甩開膀子對本級政府和黨委進行監督，這是一種保障紀委辦案獨立性，同時也是加強對下級紀委工作進行監督的很有效的措施。因此，我們還需要一種常態性監督，這一常態性業務監督就只能來自于上級，上級紀委要通過大案領導、定期業務檢查、受理申訴信訪等途徑對下級紀委開展機制性監督。

五、強化上級紀委立案監督，健全集體議決制度

（一）要強化上級對立案的監督

十八屆三中全會后中央對紀委查辦案件時的立案做出了調整，規定地方各級紀委對所發現的重大案件線索或者需要查辦的重大腐敗案件，在直接向同級黨委主要領導報告的同時，還應當向上級紀委報告。這樣的規定，至少就可以牽制地方黨委可能存在的壓案不報和瞞案不查等問題，從而建立了一種機制化的立案監督制度，減少了腐敗分子借助腐敗或特殊渠道不受追究的可能。

然而，這一方案也不是有百利而無一害的，其仍然存在地方紀委是否報告案件線索或匯報案件的問題。對于這種問題，可以通過前述的上級紀委檢查工作、巡視等制度來解決，將諸種措施復合起來看，就可以大大增強紀委自我監督的能力和實現自我監督的效果。

（二）應當進一步健全紀委集體議決制度

在紀委辦理案件的全部流程中，如是否進行調查、是否立案、是否定案都需要做出決策，如果是誰辦案誰負責，就很容易出現個人說了算，個人也很容易被腐蝕。實行集體決策，既堅守了黨內的民主集中制，又可以很好的避免腐敗，提升案件審查的質量。因此，紀委內部的集體決策是實現自我監督的不可或缺的途徑。集體決策過程中，嚴格推行一人一票，避免紀委“一把手”先定，其他人附議的走過場現象。集體決策也允許個人持保留意見，但仍然要服從組織，且不對外散布有損集體組織形象的觀點。