以“釣魚執法”為例思考新時期依法行政

摘 要 法治政府是我國公共行政發展的目標取向，也是我國民主政治建設的重要組成部分。依法行政是建設法治政府的基本要求和客觀需要。然而現實生活中，卻總彰顯著政府對依法行政的折扣執行。本文以“釣魚執法”為例，通過對依法行政的理論探討，以及現實生活反映的不法行政現象，并就進一步提高政府依法行政水平提出了相應的對策。

關鍵詞 依法行政 釣魚執法 法治國家 行政機關

作者簡介：陳長明，天津市東麗區人民檢察院。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.068

近一段時間，釣魚執法一詞在網絡等現代傳媒上相當盛行，人們的視線也不斷地從上海的釣魚執法轉移到深圳的釣魚執法。其實，按常人的思維，釣魚和執法是八桿子打不著的。況且釣魚是多么優雅的一件事，現在卻因一些行政機關在執法時運用手段和方式的不當變成了貶義詞。這是多么大的諷刺啊。目前，盡管一系列的釣魚執法事件都暫時告一段落了，但是這并不意味著結束。相反由此折射出的如何進一步提高行政機關的依法行政水平就成為擺在政府以及公民面前的一個重要而且理應思考的問題。

一、依法行政原則的理論探討

（一）必須明確行政的主體

現代各國，一般均以法律明文規定的形式對此作出界定。這一原則是針對有明確的行政主體而言的，是以有一定的社會主體實施行政活動為基礎的。如果行政的主體不明確，何談“依法”？依法行政是一個整體的概念，而維系這一概念存在的是明確的行政主體。下面所談的依法行政主要是針對行政機關而言的。

（二）對“法”的正確理解和適用

依法行政所要實現的是一種法律至上的美好社會狀態，因為法律一向被視為公平正義的象征。依法行政要求以法律為依據、為準則去拘束行政權，把行政權始終限制在公平正義的范圍內。所以，我們要談一談法律的理解與適用問題。行政機關應如何理解和適用此處的“法”呢？一種觀點認為，僅指國家立法機關制定的法律。這種觀點是與當時的社會經濟生活條件相適應的，反映了“議會至上”的時代特征。一種觀點認為不僅包括法律，還包括法規和規章。這是因為，社會經濟的復雜發展變化客觀上要求行政機關必須主動進行多方面的管理，相應地，出現了行政立法（權力機關的委托立法），法規規章日益增多。綜合以上的觀點，我比較傾向于后一種觀點。但是這種擴大解釋要受到一定的限制。第一，要對法規、規章的原則和內容進行嚴格審查，以確定其與憲法、法律的原則和內容不相違背。違反憲法、法律的法規和規章是絕對不能作為行政的法律依據的。第二，制定的法規和規章要有較強的可執行性，可操作性，這在一定程度上可以制約行政機關的自由裁量權。

（三）自由裁量權的合理運用

我們知道，一項法律的制定是落后于社會經濟發展的。這種情況主要表現在：第一，由于社會的復雜發展變化，出現了大量的新生事物，給社會秩序帶來了不小的沖擊，而法律還未來得及對這些新生事物進行必要的規制。第二，對于已有的立法規定，有的過于抽象，過于原則，缺乏一定的可操作性。第三，對于某些社會關系和社會事務進行立法時機還不太成熟。第四，行政自由裁量權的存在，本身也是行政執法過程中合理性的需要。

二、我國行政執法中存在的問題及分析

從理論上講，依法行政原則確實是一項完美的制度。可以毫不夸張地說，如果我們的行政機關能真正做到這一點，那么依法治國的目標就指日可待了。但是理論畢竟只是理論，而現實卻是這一原則遭到了背離，甚至被嚴重扭曲異化。在我看來，這種背離、扭曲異化主要表現在以下幾個方面：

（一）行政機關超越本身的權限范圍執法或者互相推諉扯皮

前面我們提到過，行政機關的職權是法律授予的。這就要求，行政機關做到按法定職權執法和權責明確。這是一種負責任的表現。可是現實往往不是如此，這不得不令我們感到有些遺憾。

（二）法律的權威和尊嚴受到嚴峻挑戰

在以建立法治國家為遠大目標的我國，在現代社會的今天，這種隨意的“批示”卻仍保持著頑強的生命力，真可謂怪異。這不能不說是一種悲哀。我們只能感嘆依法治國目標實現的任重道遠。對這一怪異現象的認識，我總結了以下幾點。第一，批示制度的歷史遠遠早于現代意義上的法律。當年秦始皇嬴政建立強大的秦王朝后，可謂日理萬機，每天要在奏折上作各種批示。某種意義上正是由于這種批示，才使秦帝國盛極一時。誠然，批示的積極作用我們也不應忽視。一定程度上講，批示可以更迅速地化解矛盾與糾紛，提高行政效率。但請不要忘記，這種常態批示應是封建社會所特有的產物。秦始皇死后，他的帝國卻二世而亡。主要原因在于國家太依賴領導者的批示而沒有建立一套更為完善長久的管理機制即法律制度。也就是說，批示沒有被納入完善長久的法律制度中。因而，一方面我們應重視批示對社會發展與進步的積極作用；另一方面，我們也要限制和約束批示的作出，即批示一定要依據法律規定的條件和程序作出，它的活動范圍一定要受到法律的限制和約束。第二，現實的情況是，一些不良思想還充斥著某些行政人員的大腦思維。他們認為與其按照法律的規定去行政，惹領導不高興，卷鋪蓋走人，還不如事事聽領導的安排。第三，從長遠發展看，這種隨意的“批示”只是暫時的，隨著我國民主法治的發展其終究是要完全退出歷史舞臺的。我們期待著那一時刻的到來。

（三）行政自由裁量權失控

自由裁量權的增加有其必然性，而且也有必要性。這就決定了行政自由裁量權的法律正當性。概括而言，行政自由裁量權一旦失控，會導致以下后果。第一，法律的神圣權威和尊嚴受到破壞，法律所象征的公平正義引發社會公眾的猜疑。在最近發生的“釣魚執法”中，一位官員在面對媒體的不斷追問時，說道：“我們這樣執法有什么不妥嗎？法律并沒有規定我們不可以這樣做啊。”是的，法律并沒有明文禁止“釣魚執法”，但是它是與法律的原則、目的和精神格格不入的，更值得指出的是這種執法方式嚴重違背了法律的正當程序。說來也怪，一般社會公眾都知道用“釣魚”這種執法方式既不合法，又不合理，是不折不扣的不當行為，為什么掌握國家公權力的行政機關卻不明白這么淺顯的道理呢？個中原因恐怕我們難以捉摸。第二，公民的基本權利（主要是人身權和財產權）受到嚴重侵犯。對于權利而言，權力是手段。①可是現實卻使我們警醒。在上海的“釣魚執法”事件中，一位青年因對執法機關的“釣魚”行為極為不滿，在接受行政機關的處罰后，回到家中，憤然將自己的小指切下，以示對自己所受委屈的嚴重抗議，他認為自己受到了冤枉。這個事件引起了廣泛的社會關注，“釣魚執法”由此也流行開來。我很同情這位年輕的小伙子，但十分不贊成他的這種過激行為。他以殘害自己身體的方式來試圖喚起執法者對自身不當執法行為的注意，事實上，一定程度上他確實做到了。但是這種方式所起的作用只是暫時的。試想，如果我們國家的行政執法水平要靠一樁樁悲劇來提高的話，這對而言政府將是多大的諷刺？很不幸，現實有時確實如此。面對社會各界的質疑譴責，不知道行政機關作何感想？第三，政府公信力大打折扣。公眾對政府的信任貫穿于政府與公眾互動的整個關系中，是政府治理社會的基石和靈魂。②當政府的行政行為沒有完全考慮公眾的合法權利是，人們就會對政府的公正產生懷疑，這樣公眾對政府的信任情感就受到了傷害。還是在上海的“釣魚執法”中，一位私家車主在遭到“釣魚”后坦言，“本來是想做好事，卻沒想到結果是這樣，以后再也不隨便發善心了。”

（四）社會公眾的參與監督權被忽視

在“釣魚執法”中，正義的生產機制被破壞殆盡。一方面，行政機關未依法進行執法，對社會公眾進行管理，而且，以一種自認為“不違反法律”的方式侵害了公眾的基本權利；另一方面。又未給予受罰者合理的監督空間，受罰者只是被動地參與這種執法活動，似乎他們只是行政機關完成執法任務的陪襯。可是實際生活中，這一方面卻總是得不到重視。

三、提高行政機關依法行政水平的對策

理論和現實存在著一定的差距是正常現象。正因為如此，理論研究一定要緊隨現實，突出它的實踐應用性和可操作性，充分發揮它的服務功能，否則再華麗的空談也會因一無是用而暗淡無光。理論上的依法行政原則應該是一種理想狀態，要想實現，確屬不易。但如果輔以良好的機制，切實的行動，前景還是一片光明的。

（一）柔性對策

1. 努力打造一支具有現代法治精神的公務員隊伍

目前，我國采取考試的方式招錄公務員，在某種程度上體現了公平公正公開，應該值得推廣。我們的公務員招錄機關應嚴格按照《公務員法》的要求，依據德才兼備的標準，選拔優秀的人加入這一隊伍當中。盡管現實生活中依然有“走后門”、“送禮”等為人恥惡的行為，但畢竟現在的公務員招錄程序、方式還是相對公平的。其次，應加強對公務員的法制教育與現代法治理念諸如公平、正義和尊重保障人權的灌輸。現代社會時刻都離不開法律，法律已成為現代社會的重要標志。公務員接受法制知識的教育與現代法治理念的灌輸，一方面，豐富了自己的知識儲備，能更好地適應社會；另一方面。又為依法行政打下了牢固的意識基礎。這是提高公務員素質的第一步。第三，應加強對公務員的職責意識教育。他們手中的權力是人民通過法律賦予的，有一分權力就有一份責任。公務員應做到依據法定的職權，自覺履行好自己的職責。第四，應加強權責統一的意識的教育。加強公務人員對權責的認識，兩者是有機聯系的，不能忽視責任，亦不能濫用權力。

2. 突出強調法律的權威與作用，真正做到行政依法

這一點主要是針對現實生活中的行政依“批示”而言的。批示有時確實能迅速地解決問題，化解矛盾。但是這只能保證一時的社會秩序與安寧。而法律能保持我們社會永久的秩序和發展。對比一下，我們一定會毫不遲延地選擇后者，因為我們社會需要的是長治久安。我認為要做到這一點，應充分發揮領導人員的作用。批示一向是領導者的專利，其他人是可望而不可即的。首先，各級行政機關領導人員應具備基本的法律知識和法律素質，尤其重要的是現代法治理念。這就要求對領導人員的選拔要進行嚴格的規制。一個好的領導人員一定程度上可以推動法治的進步。我認為現在大量出現的“學者型官員”就是一個值得借鑒的模式。其次，領導人員要樹立榜樣，最大限度地減少一些代替法律的批示，給法律一個充分適用與發揮的空間，讓法律逐漸取代批示的地位和作用，消除批示暗含的“人治”痕跡。第三，領導人員要積極主動帶領行政執法人員學習和掌握法律知識，使法律意識深入每個人的思想，營造一種良好的法治氛圍。

（二） 剛性對策

1. 加快有關行政程序方面的立法，以制約行政機關的自由裁量權

在我們國家的法律文化中，一直是重實體輕程序。實踐中一般也是如此。這是與法治社會不相容的。法治社會注重公開公平正義，如果社會公眾對行政機關的執法程序都一無所知的話，哪里還是法治社會呢？沒有正當的程序，就沒有公正的行政執法。“釣魚執法”事件為我們整個社會敲響了警鐘。社會公眾討論最多的就是“釣魚”形成的被行政機關作為處罰依據的所謂“證據”是否合法有效的問題。我們可以肯定地說，這種“證據”不合法，不具有法律效力。

2. 充分保障公民的參與權

在交通通訊異常發達的現代，新聞媒體的力量迅速壯大，在我們國家法治社會日益推進的過程中，扮演著越來越重要的作用。在這次“釣魚執法”事件發生后，新聞媒體在第一時間向社會做出了報道，公眾才得以及時知曉，紛紛對執法機關進行批評譴責，對受害者表示同情。受害者通過新聞媒體這個平臺陳述了自己的意見，表達了對執法機關的氣憤與不滿，以及希望獲得清白的想法。一定程度上也行使了公民的參與權，避免了社會矛盾的進一步擴大，雖然這種參與權是事后的，不是事中的。正是在新聞媒體的不斷努力下，“釣魚”這種落后的執法方式才由前幾年的偷偷摸摸到今天的大白于天下，成為眾矢之的。可以說，在現代社會的今天，如果公民不能參與到行政執法過程中去，不能運用各種合法的方式特別是新聞媒體對行政執法過程進行有效的監督，那么執法行為的正當性和合法性是很值得懷疑的。

3. 建立對公務員責任的嚴格追究機制

對在執法過程中出現的履職不認真，落實不到位，失職瀆職的行為，特別是出現新的群體性上訪事件發生的，嚴格實施問責，同時，將其納入政風行風考評和黨風廉政責任制考核之中，把責任具體細化到部門和科室，切實把政府關懷、社會關懷、百姓關懷的民生實事辦好。

四、結語

依法行政是國家管理發展的必然結果，是法治社會的重要標志。雖然，在這一過程中我們會遇到各種困難和艱辛，但是，只要堅定信念，落實行動，積極進取，迎難而上，就一定能實現我們心中的目標。

注釋：

①②李鴻淵.法治政府：權利與權力良性互動的理性回歸——改革開放以來政府法治的建設歷程.行政與法.2009（3）.

參考文獻：

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法（第六版）.北大出版社.2015.

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[6]畢麗華、李燦林. 關于地方政府公信力建設的思考——以“躲貓貓”為例.行政與法.2009.

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