農產品產地土壤污染防治主體責任研究

摘 要 隨著我國城市化以及工業化的快速發展，農業技術的開發，大量的工業“三廢”，農業生產中濫用的化肥、農藥、農膜以及農村生活垃圾對農產品產地土壤污染嚴重，進而影響農業經濟發展、農產品食品安全和人們的身體健康。然而，我國缺乏專門的農產品產地土壤污染防治法，相關土壤污染的責任主體不明確、責任制度不健全。本文通過明確農產品產地土壤污染防治主體的權利、義務、責任，完善相應的配套法律制度，為我國農產品產地土壤污染防治法律體系構建提供建議。

關鍵詞 農產品 產地 土壤污染 責任主體 責任制度

作者簡介：楊熹通，西南林業大學人文學院研究生，研究方向：生態法。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.377

一、 我國農產品產地土壤污染現狀及其原因

（一）農產品產地土壤污染現狀

據2014年環保部、國土資源部發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。耕地的土壤點位超標率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環芳烴。在調查的55個污水灌溉區中，有39個存在土壤污染。在1378個土壤點位中，超標點位占26.4%，主要污染物為鎘、砷和多環芳烴。

（二）農產品產地土壤污染原因

我國農產品產地土壤污染主要原因源于工業（企業）污染、農業生產投入品污染、農村生活垃圾污染以及城市污染物的轉移污染。具體表現為由城市遷入農村的工廠、私建的小作坊排放的“三廢”不經處理直接向農產品產地土壤傾倒或向灌溉水源的河流、溝渠偷排而造成污染，甚至將工業垃圾往農田里堆放；農業生產者過度使用化肥、農藥，未合理使用農膜這使得土地質量下降，其中的污染成分在土壤中沉積，影響到了農產品質量安全，從而危害到了人體健康；農業生產者日常生活中使用的難以降解塑料制品隨意丟棄或堆放于農田中，造成了土壤的污染并且污染了農村中的水源，污染物對灌溉水源的污染也加劇了農田土壤的污染。

二、我國農產品產地土壤污染防治主體責任立法概況及問題

（一）農產品產地土壤污染防治立法現狀解析

目前，我國現行法律中關于農產品產地土壤污染防治的法律法規主要散見于《農業法》、《農產品質量安全法》、《土地管理法》、《基本農田保護條例》等各類環境保護單行法中，而《環境保護法》作為環境保護的基本法對農產品產地土壤的保護作出了原則性規定。《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》對于農產品產地土壤外來污染物防治作出了具體規定。另外，部門規章《農產品產地安全管理辦法》和一些地方性法規對國家層面的法律法規進行了細化規定，還有一些技術標準和規范例如《土壤環境質量標準》、《農田灌溉水質標準》、《土壤環境監測技術規范》也在我國土壤污染防治中發揮了重要作用。值得一提的是，今年新通過的《民法總則》在民事基本原則中規定：民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境。這一條對于市場經濟活動中的各類民事主體進行綠色生產經營活動具有重要的指導作用。

上述法規都對相關法律主體的權利、職責及其責任作出了相應的規定，但在法律實施過程中問題重重，以至于不能完全發揮其防治農產品產地土壤污染的作用。

（二）現行立法存在的主要問題

1.農產品產地土壤污染防治立法分散，重復交叉，缺乏一部綜合性、指導性的專門法律。通過對我國環境法律法規體系的分析可知，盡管諸多法律條文中涉及了農產品產地土壤污染防治，但未能夠針對該污染問題進行專門立法；現有的涉及土壤污染防治的法律法規，大多都只作出原則性規定，沒有一部法律法規對其進行專章規定。分散的環境立法狀況造成了農產品產地土壤污染防治工作沒有統一、具體的指導措施，即使有相關的措施也操作性不強。這不利于我國從整體上保護產地土壤生態環境。去年國務院發布的《土壤污染防治行動計劃》，作為我國土壤污染防治工作的一個里程碑事件，加快推進了我國土壤污染防治的立法進程，這一問題也將在今后的《土壤污染防治法》立法工作中得到解決。

2.相關農產品產地土壤污染防治主體的法律職責不夠明確。首先，相關政府部門對于農產品產地土壤環境監管職責分工不明。根據《環境保護法》的規定，環境保護主管部門對環境保護工作實施統一監督管理。《農業法》、《農產品質量安全法》則明確了農業主管部門對農業相關工作的監督管理。國土、水利、漁業等相關部門也對農產品產地土壤污染防治工作有部分監管職責。而環保部門與農業部門作為農業環境保護的主要職能部門，其重要性可想而知。但在具體的農產品產地土壤環境質量監測、環境污染突發事件調查處理工作中，環保部門和農業部門都有權根據相應的法律進行監督管理，這往往會因為部門職責交叉重疊，而造成出現問題時部門間相互推諉的現象。

3.缺乏農產品產地土壤污染防治的相關配套制度，現有的法律措施缺乏執行力與保障力。當前農業環保法律中原則性、倡導性條款較多，而強制性條款較少；法律責任條款規定過于籠統，起不到威懾作用；農業主管部門執法力量不足，缺乏相關制度與經費保障。農業生產者保護產地土壤環境動力不足，相關激勵措施也落實不到位。相應的產地土壤污染防治標準制定更新不及時，使得相關土壤環境保護法律法規在實施中缺乏依據，難以執行。農產品產地土壤污染修復與基金制度、農產品產地土壤環境保護生態補償制度對于土壤污染治理、土壤環境保護具有重要作用，但目前我國相關的法律體系中還沒有具體的法律措施。另外，農產品產地土壤污染防治法律也需要相應的信息公開與公眾參與制度支持其更好的實施。

三、構建農產品產地土壤污染防治主體責任法律體系

（一）制定專門的農產品產地土壤污染防治法

從我國農產品產地土壤保護的實際需求出發，目前正在制定的《土壤污染防治法》中，將農產品產地土壤污染防治問題作出專章規定已是必然。因為農產品產地土壤也是土壤利用類型的一部分，其功能和作用與建設用地土壤不同，其環境狀況直接影響到我國糧食安全、經濟安全，對其保護的意義重大，因此要在國家現有的立法中對其實施特殊保護。對農產品產地土壤保護專門立法，有兩種立法思路：

一是制定土壤污染防治法，在其中設立農產品產地土壤污染防治專章，另外再制定農產品產地土壤污染防治的專門法規規章及其配套措施。

二是在土壤污染防治法出臺之前，基于農產品產地土壤污染防治的重要性與迫切性，先行進行農產品產地土壤污染防治的專門立法，但如何與土壤污染防治法進行銜接是個重要的問題。

因此，可以在《土壤污染防治法》出臺后，制定相應的《農產品產地土壤污染防治條例》細化其規定然后實施，等時機成熟后再制定專門的《農產品產地土壤污染防治法》。

（二）明確相關行政部門的職責

1.通過分析我國農業環境法律體系對部門職責分工的規定以及農產品產地土壤污染防治實踐工作來看，環保部門負責統一協調實施相關農業環境法律措施，而農業部門負責具體組織實施相關農業環境法律措施。從職能分工上應該準確定位，環保部門主要負責監督管理農村生活環境，防治農業生產外源污染（工業“三廢”、農村生活垃圾）；而農業部門主要負責監督管理農業環境，防治農業生產中的污染（農業生產投入品造成的污染以及農產品產地土壤污染），負責具體的農業環境監測、評估、修復以及農業環境技術標準制定工作。

2.我國農業環境管理部門目前存在有執法職責，無執法保障的尷尬局面。執法人員不足、素質不高，執法經費不足，執法機構不健全以及相關法律宣傳貫徹不到位都是其中存在的問題。因此，在法律制度層面要強化其監管權，經費支持、技術保障、政策宣傳方面都落實到位，這樣才能夠充分發揮農業環境保護部門監管農業環境的職責功能。

（三）發揮農業生產者的重要作用

根據《物權法》、《農業法》等相關法律的規定，農業生產者作為農業用地的土地承包經營權人，其理應作為農產品產地土壤環境保護的第一義務人，農業生產者不合理的生產行為是產地土壤污染的一個重要原因。農產品產地土壤污染防治分為預防與治理兩個環節，更應該發揮農業生產者在預防環節的重要作用。農業生產者的經濟水平有限，自身也缺乏相應的專業知識與技術，而農產品產地土壤一旦發生污染，其治理需要大量的財力、物力、人力投入和相應的技術支持，修復時間也極為漫長。雖然“污染者付費”原則是污染防治法律中的一個重要原則，但結合實際情況來看，農產品產地土壤污染治理責任制度的構建應當區分工業生產污染和農業生產污染，農業生產者往往不希望對自己的產地土壤造成污染，其大多是一種過失心理，在農業生產污染的責任分配中，宜以政府責任為主、農業生產者為輔的責任分配模式。

因此，政府部門應當充分調動農業生產者保護農產品產地土壤環境的積極性，貫徹落實相關法律政策，完善技術指導、財政補貼措施。有了相應措施的支持，使農業生產者在污染源預防上發揮重要作用，同時保障了農業生產的經濟效益和環境效益。

四、完善農產品產地土壤污染防治主體責任法律制度

（一）農產品產地土壤環境標準制度

在土壤污染防治的執法工作中，必須依據農產品產地土壤污染的環境標準。只有確定了土壤的污染狀況，才能夠順利的進行污染監管工作，有利于在污染事故發生后明確相關污染責任人的責任。

《土壤環境質量標準》是我國現有的土壤環境標準體系中較為重要的一部，但其內容只是簡單地對土壤等級做了分類，并沒有明確地規定如何保護土壤的質量，如何治理土壤。并且沒有涉及到農產品產地土壤環境的特殊性。因此，應當制定專門的農產品產地土壤環境質量標準。而全國各地因土壤環境有所差異，可因地制宜制定地方標準。

（二）農產品產地土壤環境監測制度

在農業環境監測領域，缺乏一部全國性的法律法規。而我國的農產品產地土壤環境監測制度依據的是《環境監測管理辦法》、《全國農業環境監測工作條例（試行）》，這兩部規章一直尚未修改，造成環境監測工作的職能部門之間混亂的局面。從農業環境監測工作的實踐來看，需要一部全國性的農產品產地土壤污染防治法律法規，系統的規定產地土壤環境監測制度，以便規范各級農業環境監測機構和農業環境監測網絡體系的運行。同時應確立環保部門跟其他部門的監測職責分工，建立信息數據共享機制。

（三） 農產品產地土壤污染防治修復與基金制度

1. 農產品產地土壤污染的修復制度是指對遭受污染的產地土壤采取綠色農藝修復技術（物理、化學、生物）、種植結構調整等措施，恢復其生產功能與生態功能，使其盡可能逐步達到正常環境標準的一項產地土壤污染的整治制度。這一制度的技術性強，并且需要大量資金的支持，其主要內容包括確定被修復的產地土壤、制訂產地土壤污染修復計劃、確定適宜的修復技術、發布修復公告、確定污染修復的責任人、主管機關對被修復產地土壤環境的監管、相關修復費用的分擔方案等。其中的修復責任可借鑒美國《超級基金法》、日本《農業用地土壤污染防治法》的經驗，結合我國的實際國情，確立以污染者承擔污染修復的嚴格責任和溯及責任為原則，以農業生產者過錯為限并結合相關實際情形減輕其污染修復責任為例外，以相關污染責任人不明確、無力承擔責任時政府承擔修復治理污染的兜底責任為補充。

2.農產品產地土壤污染防治需要大量資金的投入，足夠的資金保證了農產品產地土壤污染防治工作的順利進行，因此設立土壤污染防治基金以及相應的基金管理制度是很有必要的。當污染主體不明確或無力承擔責任時，該基金可代行支付相關修復費用，之后可向相關污染責任人進行追償。首先，基金的收入包括以下幾部分：收取排污者的排污費、對污染農產品產地土壤環境的行政罰款、環境稅收及財政撥款、社會捐贈、刑事罰金。其次，要加強對基金財產用途的監管，包括行政主管機關的監管和社會公眾的監督。

（四）農產品產地土壤保護生態補償制度

生態補償制度對于生態環境的保護具有重要意義，這一制度體現了“受益者負擔、保護者受償”的環境法原則，使環境受益主體與環境保護主體之間的利益關系得到平衡，激發了相關公眾保護生態環境的動力，體現了環境公平的理念。目前我國的生態補償制度建設還處于起步階段，有必要通過專門的立法規定負有農產品產地土壤環境保護責任的主體，向為產地土壤污染防治做出貢獻的人提供補償。而縱向間的政府財政轉移支付成為我國生態補償制度實施的主要途徑。在今后的土壤污染防治立法中特別規定農產品產地土壤保護生態補償的對象、內容、方式、標準等關鍵問題顯得尤為重要。

（五）信息公開與公眾參與制度

我國是一個農業大國，“三農”的發展對于我國來說具有重大意義。要想使農業經濟和農業環境平衡發展，必須要保障農產品產地土壤的生態安全，這與農民的切身利益息息相關。政府作為監管主體，必須承擔起相應的法律責任。農民是農業的核心關鍵，如果農產品產地土壤遭到污染和破壞，必定會損害農民的經濟利益。

所以，在農產品產地土壤污染防治的工作中，必須賦予農民一定的參與權與監督權，調動農民的積極性來保護產地土壤環境，讓農民對產地土壤污染行為進行監督、舉報。《環境保護法》第五十三條規定：公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。因此在專門的農產品產地土壤污染防治法中應該具體細化這一規定。

首先，保障農民的知情權，各級農業環境部門都要向農民公布農產品產地土壤的環境狀況，不僅包括產地土壤的污染狀況，還包括各種指導性建議。

其次，保障農民的參與權與監督權，這是監督產地土壤環境過程中的一個極為重要的環節，政府部門必須吸取廣大農民的意見，完善相應的聽證程序。另外，鼓勵農民檢舉、舉報各種對土壤造成污染的行為。

（六） 法律責任追究與救濟制度

農產品產地土壤污染法律責任可分為民事責任、行政責任和刑事責任。行政責任是其中運用最廣的一種法律責任，其直接被行政機關適用執法，而刑事責任的承擔需要經過司法審判，大多數民事責任的承擔最終也需要通過司法審判。因此，強化行政機關的行政執法職責，落實污染者的環境行政責任是重中之重，根據不同的違法情形分別適用行政罰款、按日連續處罰、停產整治、責令恢復原狀、行政拘留等行政責任措施來達到環境行政管理、保護生態環境的目的。對于嚴重污染環境、破壞生態、破壞自然資源，已經構成犯罪的行為，需要通過環境刑事責任來處以自由刑、財產刑，從而制止環境犯罪。對于民事環境糾紛的解決主要通過司法途徑，使相關主體承擔環境民事責任。對于農產品產地土壤受到污染的農業生產者，因其經濟水平、專業技術有限，相關的政府部門（例如司法部門的法律援助中心）、環保團體、公益組織應當給與其一定支持，幫助其通過司法程序來維護自身的合法權益，同時也起到了保護產地土壤環境的作用。根據新修訂的民事訴訟和行政訴訟法的規定，除了環保組織可以提起環境公益訴訟外，檢察院也可以提起環境公益訴訟。這有助于監督行政機關正確履行自身的行政環境管理職責，也是對污染土壤環境行為人的威懾。在環境民事責任的承擔方式中，除了賠償損失外，修復受污染的產地土壤這一責任方式（恢復原狀）對于產地土壤環境的治理具有極為重要的作用。另外加強對相關農業環境行政部門行使職責的法律監督，建立環境污染事故主要責任人的問責制度。

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