完善土地征收補償機制的法律思考

摘 要 近年來我國有關土地征收糾紛的數量不斷攀升，其核心問題在于補償機制立法的不完善。隨著城鎮化進程的加速，由此引發的社會矛盾不斷激化，征收補償問題亟待解決。本文以充分剖析我國現實問題為前提，借鑒國外的相關先進立法經驗，探尋征收補償機制的完善途徑，能減小征收阻力，為更快推動城鎮化的進程提供改善思路。

關鍵詞 土地征收 征收補償 國外借鑒

作者簡介：朱瑞航，河南農業大學文法學院。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.100

隨著我國經濟的迅猛發展，城鎮化進程進一步加快，城中村作為一種存在于城市高速發展進程中，脫離現代城市規劃與管理且經濟發展水平仍較為低下的半村落形態，所出現的社會問題引發社會各界廣泛關注。2016年5月10日下午，拆遷中的鄭州市惠濟區老鴉陳街道薛崗村，村民范華培因不滿征地補償款而持刀行兇，導致三死一傷的惡劣結果。近年來，全國各地類似惡性案件層出不窮，背后所折射的問題錯綜復雜，但最終聚焦于我國現行的征收補償機制之上。城中村改造中的土地征收補償涉及多方利益主體，關乎農民切身利益，影響著社會秩序和穩定，因此如何反思并重構現行土地征收補償機制成為解決征收矛盾的當務之急。

一、我國土地征收補償的立法分析

在我國，城中村改造模式主要是以政府為主導，通過地方政府征收農村集體土地或者基于相關的規范性文件將集體土地轉化為國有土地。土地征收是指國家為了公共利益的需要，依照法定程序和法定權限將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予被征地的農村集體經濟組織和被征地農民合理補償和妥善安置的法律行為。我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并予以補償。”《土地管理法》、《物權法》均對征收制度進行了具體的可操作性的規定。我國實行土地集體所有制和國家所有制，由于集體所有土地不存在一級交易市場，隨著社會人口大量向城市聚集和城市規模的不斷擴張，征收作為法律規定的唯一合法途徑，為城市發展提供了不可缺少的物質資源和堅實基礎。

但是在理論上，土地征用作為不改變土地所有權的用地方式，同樣可為城市發展提供有效需求。土地征收與土地征用的區別在于前者為所有權變更即永久性的占用，而后者為使用權的讓與即暫時性的占有。由于我國土地的立法規定明顯留有計劃經濟的痕跡，在如今經濟生活中又片面追求事實上的平等，導致土地的公有化和國有化，進而導致城鎮化建設用地只能征收而不能征用的制度 。

我國關于土地征收的立法規定也是計劃經濟的產物，在重國家利益而輕個人利益的時代下，公民個人財產因不受重視而很少給予保護，在國家需要時理應而且必須為公共利益犧牲，立法關于土地征收的目的只作了籠統的概括規定，使得《憲法》第十條的“公共利益”在法律中的定位非常模糊。我國立法不僅沒有從實體上規定公共利益的邊界，而且在程序方面缺乏相應的制度安排 。這就導致各地方政府為了增收財政違法征收土地，一些經營性用地的開發也打著公共利益的幌子，土地征收活動亂象叢生，征收糾紛接連不斷。實踐中大多數糾紛核心在于征地補償，補償如何進行規定并有效配置對征收活動的進行和順利完成起到絕定性的作用。我國補償機制因立法的落后缺乏科學性和民主性，難以適應現行征收所處的經濟背景，依法大量被征地農民的不滿與抗議，嚴重阻礙了征收活動的進程。

二、我國土地征收補償的現實問題

（一）補償原則模糊不清

補償原則作為征地活動的基礎性規范，對妥善進行征收工作具有重要的指導意義。《憲法》第十條規定因公共利益征地須對被征地農民進行補償，但未提明確的補償原則。《物權法》第四十二條以及《土地管理法》第四十七條均未做出原則性規定。補償原則的定位與價值取向決定著我國征收補償標準、補償方式、補償范圍和補償程序是否切實維護被征地方的利益，而在缺乏具體明確的補償原則的宏觀指導下，以政府為主導的征收活動帶有較強的行政性，補償主體雙方地位不平等，缺乏公正與透明，從而導致了大量糾紛出現以及社會矛盾的加劇。

（二）補償標準缺乏公平性

《物權法》規定征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用；而《土地管理法》規定，征收農用地主要是根據原用途進行補償，具體表現為依據被征收耕地的年產值進行計算。顯然，這種補償標準在實踐中極為不合理。首先，被征收地通常處于城郊結合地段，土地開發升值空間大，可利用度高，而按照原有用途進行補償違背了市場經濟發展規律，補償標準過低難以維持被征收農民的基本生活；其次，政府將集體土地國有化并以市場價格與開發商簽訂合同，土地出讓金要高于補償款的幾倍甚至幾十倍，土地價值已不再是傳統意義上的農耕價值，而此價值產生的利益卻并未分配給農民；在此情況下仍按照現行法難以達到妥善安置和保護農民權益的目的，相反則極易引起被征地方的心理失衡和過激行為。

（三）補償范圍缺乏合理性

2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》規定了城市房屋征收要進行公平補償，對于農村集體土地征收補償原則無明確規定，但從實踐來看采取的是不完全補償原則。即將補償限定在被征收財產的價值，而對于間接損失以及其他次生損失則不予考慮。此原則顯然不利于對私人財產的保護。一方面由于被征地方大多長期世代在村落安居，且形成以土地為中心的較為穩定的社會關系，大范圍征地勢必會打破原有平衡關系，入學，就業，就醫，交通等方面成本上升；另一方面除被征收宅基地價值外，土地承包經營權補償、殘地損失、必要遷移費用等都應計入補償范圍；單純的只補償被征收地的方式，在缺乏土地保障的情況下，必然會加大村民的生存壓力，產生抵制征收的心理甚至演化成惡性案件。

（四）補償方式過于單一

我國實踐中補償通常以貨幣補償、貨幣補償和房屋產權置換相結合兩種方式。征地主體企圖用一次性的補償來換取農民永久性失地，在村民缺乏相應的社會保障，文化程度低尚且無法融入城市生活的情況下，僅僅上述兩種方式顯然不能滿足村民基本生活要求。再者，在城鎮化不斷推進的背景下，大多城市為調控房地產市場，控制商品房庫存總量，更多只提供以貨幣補償為主房屋產權置換為輔的補償方式，村民安置的房屋將會大幅減少，靠房屋出租的租金等穩定收入也隨之減少，一定程度更加劇村民生活的不穩定性。

（五）補償糾紛缺乏有效司法解決機制

目前我國解決征地糾紛的法律程序有復議、仲裁、訴訟等多種途徑，但在實踐中村民想要順利解決自己的問題卻阻礙重重。首先，對于行政復議這種政府內部設置的糾錯機制，一般強調糾紛解決的效率而往往忽視公平正義；同時也會經常出現官官相護以及相互之間的利益沖突，這都使得申請人無法伸張正義。其次，我國缺少關于農村土地糾紛的仲裁機構，實踐中仲裁也未起到高效解決征地糾紛的作用。最后，訴訟作為最終糾紛解決途徑主要體現為行政訴訟，征收作為政府的行政行為，由于法院只審查其合法性問題，往往不能真正觸及村民切身利益，所以訴訟程序在解決土地糾紛方面作用也并不明顯。

三、國外現行土地征收補償的規定

相比于我國，世界上大多數國家都有一套包括立法規定和司法程序等相當完善的征收土地體系。發達國家實行土地私有制，與我國在征收過程中考量的因素有所不同，但仍存在為了公共利益實施土地征收的現象。現代法治理念影響之下，公共利益被嚴格限制且必須為被征收人公平充分補償，這與我國注重保障個人私權利的趨勢相一致，所以可為我國提供許多成功的立法經驗。主要體現為以下五方面：

（一）明確的補償原則

縱觀世界各國關于征收補償的原則，歸納起來主要為三種。完全補償原則，即國家因公共利益而征收使個人財產遭受損失，必須給予被征收人與其受損失相當的補償；不完全補償原則，即現代社會個人財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。該原則試圖在剝奪個人權利與承擔社會義務之間尋求一條合理解決途徑。將補償限定在被征收財產的價值，而對于間接損失以及其他次生損失則不予考慮；相當補償原則，相當補償與“公平補償”和“適當補償”等概念相類似。即給予補償主體以充分的自由裁量權，根據具體情況來平衡征地雙方的利益。

各國補償原則文字表述雖不盡相同，但仍有共同之處。從補償目的來看，都堅持平等對待，個人受損而使公眾受益就理應對個人給予補償。從補償結果來看，通過充分且公平的補償，來切實保障被征收人的財產權，符合公平和正義的要求。這些原則從失地農民的角度出發，最大程度地保護了農民利益。

（二）公平的補償標準

在征收補償時，關于公平的概念并沒有確定的標準。國外的土地作為個人私人財產可進行交易，所以政府征收時主要都是以市場價值來衡量土地補償標準。德國和日本作為相關立法較為完善的國家，在規定補償標準時會考慮被征地的最佳用途，來給予被征地權利人最全面最優益的保護。就我國目前的市場經濟發展程度，按照土地市場價格補償能充分維護被征地農民的財產權利，符合公平的補償標準。

（三）寬泛的補償范圍

補償范圍的確定對于保障被征收人財產權利具有重要意義。對于權利人遭受的損失，日本在其法律中有較為詳細的列舉，除了財產補償即征收過程中的直接財產損失補償和未來收益補償外，還包括離職者補償、事業損失補償等；在美國，除了土地現有價值外，包括有形財產和被征收人名譽等無形財產以及土地可預期的未來價值也在補償范圍之內 。以上規定都體現了法律對個人財產最高的保護。我國農村集體所有土地作為穩定的生產資料，承擔了保障農民社會保障的職能，在征收時給予盡可能全面細致的補償范圍，才能達到補償的最佳目的。

（四）多樣化的補償方式

各國關于補償方式大都以金錢為主的貨幣補償。除此之外，德國設定有代償地及有價證券等多種補償方式；而日本在吸收德國法的基礎上根據不同補償種類基于不同補償方式，主要表現為以貨幣補為原則，現物補償為例外。其中土地入股或者設立土地債權，我國一些地方在結合具體實踐情況下可以借鑒。

（五）完善的補償糾紛解決機制

有效的糾紛解決機制能將糾紛平息于可控的范圍之內，也是迅速消解社會矛盾的制度保障。大多數建立了完整的征地糾紛解決程序，美國法律給予被征收人申訴的權利以及鄉政府進行行政復議，且政府必須充分聽取并審查被征收人的情況；日本法律也設立了多種途徑，如地方政府調解制度，申訴制度和訴訟程序等。非訴方式被很多國家青睞，不僅因為其解決糾紛的高效性，而且取決于其給予當事人平等的法律地位，實實在在地為當事人的利益考慮，進而切斷繁瑣訴訟的源頭。

四、我國土地征收補償機制的完善路徑

我國征地現象存在于全國城市發展的進程中，地域的廣度決定了現象的差異性，在我國不同地區經濟發展程度與水平的基礎上，可結合國外的可借鑒性經驗，探求出完善我國土地征收補償機制的最佳完善途徑。

（一）確立公平補償原則，充分保障被征地人利益

我國法律對農村土地征收補償原則雖無明文規定，但在2011年新修訂的《國有土地上房屋征收與補償條例》中規定了公平補償的原則，國有土地和集體土地在很多方面存在較大差異，但補償目的或者精神應有借鑒之意，即充分保障被征收人的財產權益。綜觀國外可知，無論是以美國為代表的英美法系的正當補償原則還是以德國為代表的大陸法系的完全補償原則，盡管使用不同的術語和表達方式，但是其基本精神和內容是趨同的，即對土地征收給予充分和足夠的補償以償付被征收人所受特備損失和犧牲 。故在立法中明確公平補償原則，既符合充分保護被征地人的生存權與發展權的時代趨勢，又加強社會的公平正義，促進社會安定。

（二）制定科學的補償標準，綜合考慮土地價值

我國目前采取的是以農業用地畝產值倍數來確定補償標準，而沒有考慮不同農地區位情況以及市場經濟下的土地增值收益。針對現行補償標準缺乏合理性和科學性的現狀，首先應明確的是政府單方制定的補償標準從農民身上攫取了巨額利益，且無法真正反映現行經濟的發展規律與要求；對比其他國家和地區土地征收大都以市場價值給予公平補償，通過市場特點和規律來平衡征地主體雙方的利益，我國宜采取此種標準。在深化改革及政府職能轉變的大形勢下，政府應逐步擺脫經營和管理土地等職能，回歸管理者的身份，在征收過程中保持中立性，通過市場機制確立土地價格以及土地收益在征收主體之間的分配，消滅政府從中獲取制度性租金空間的渠道 。

（三）擴大補償范圍，增加補償種類

《土地管理法》第47條規定的補償范圍僅限于征用土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，在此基礎上應借鑒國外成功立法經驗。例如，吸收日本補償的法律規定：除財產補償即征收過程中的直接財產損失補償和未來收益補償外，還包括離職者補償、事業損失補償等，最大程度保障權利人的利益。

（四）增加補償方式，完善失地農民保障體系

土地作為不可替代的物質資料，一旦被征收農民即失去賴以生存的基礎，因此必須將失地農民納入到生活保障的范圍。考慮到我國農村經濟發展現狀，被征地農民一般無較高從業技能和水平，生活來源單一，故應該充分發揮政府的服務職能：增加財政支出，鼓勵農民學習科學文化知識，提供適合的企業工作崗位；促進教育體制改革，妥善安置農民子女就學工作；盡快實現戶籍、醫療、保險等保障體系全覆蓋。在現有產權置換、貨幣補償的基礎上，從就業、醫療等方面最大程度加強和完善村民的社會保障體系。

（五）拓寬補償糾紛解決途徑，健全征地糾紛解決體制

“無救濟即無權利”，完善權利人的救濟途徑不僅是對個體權利的保障，更是法律公平正義的彰顯。立法層面上，應該制定專門的征地補償糾紛解決辦法，實踐層面上，征收補償的具體工作在現實操作時將協商和行政救濟作為解決征地糾紛的前置程序 ；在各地方盡快建立起糾紛仲裁機制，培養仲裁專業隊伍；將補償糾紛納入民事訴訟程序中來，征收主體之間建立平等的對話機制，只有這樣才能保證權利人救濟渠道暢通無阻。

注釋：

葉必豐.城鎮化中土地征收補償的平等原則.中國法學.2014（3）.126-137.

劉國臻.論我國土地征收收益分配制度改革.法學論壇.2012（1）.44-50.

劉民培、盧建峰. 國外土地征收補償制度的比較及對中國的借鑒.世界農業.2010（11）.41-44.

胡瓷紅.論土地征收補償原則——以比較法為視角.杭州師范大學學報（社會科學版）.2011（2）.36-40+46.

渠瀅.我國集體土地征收補償標準之重構.行政法學研究.2013（1）.99-104.

史衛民.征地糾紛解決機制的探索與思考.經濟縱橫.2008（9）.64-66.