濰坊市農村集體產權制度改革思考

徐曉婧+肖洪磊

[提要] 山東省濰坊市著力推進農村集體產權制度改革，積極探索改革經驗。但由于思想認識不到位、土地流轉規模不集中等問題，深化改革依然面臨著很大的挑戰。為此，第一，積極開展產權確權頒證工作；第二，穩妥推進農村集體資產股份制改革；第三，建立健全農村產權交易體系；第四，加快推進農村產權抵押融資等，以推進濰坊市農村集體產權制度改革的健康、良性發展。

關鍵詞：農村集體產權制度；問題；改革；建議；濰坊

中圖分類號：F321.32 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月6日

一、濰坊市農村集體產權制度改革具體做法

為滿足城鄉要素平等交換，加快推進新型城鎮化，2012年起，作為農業大市的濰坊市結合實際情況加大農村集體產權制度改革力度，以農民自愿、支持農民創新創造為原則，采取多種有力措施，推動農村集體產權制度改革，不斷完善農村基本經濟制度，維護農村社會穩定。

（一）確權頒證工作積極有序推進。確權登記頒證有利于促進生產要素自由流動，切實解決農民帶權進城問題。為此，濰坊市采取兩種措施推進農村確權登記頒證工作：第一，登記發放《農村集體土地所有證》。在濰坊市120個鎮及9，338個村中共發放《集體土地所有證》31，878本，占應發數的100%；發放宅基地《集體土地使用證》159.16萬本，占應發數的99.6%。第二，有序對農村土地承包經營權進行確權頒證。在2012年奎文和寒亭兩區先行試點的基礎上，濰坊市政府提出了“一年大見成效、兩年基本完成、三年鞏固完善”的總體部署。截至2014年底，已有7，523個村頒發了證書，占應確權頒證村數的99.8%；頒證面積達到806萬畝，占應確權面積的99.9%；已發證戶數149.2萬戶，占應確權戶數99.8%。

（二）產權交易市場創新多種功能。濰坊市積極開發產權交易市場多種功能，著重創新農村產權，著力打通“三農”融資通道，以“立足山東、服務全省、創建全國一流的農村產權交易機構”為目標，在2015年9月3日成立涵蓋各類金融業態的齊魯農村產權交易中心，進一步規范農村產權交易。濰坊市將齊魯農村產權交易中心作為龍頭，整合現有農村土地流轉、林權交易等要素市場，建立起完善的“市、縣、鎮（街）、村”四級網絡體系和科學規范的產權交易規則。農村產權交易業務主要涉及農村集體股權、水域灘涂養殖權、集體林權等各種不同交易類型以及農村金融產品、農業訂單化、農業產品交易電子化、農業數據信息在線發布等服務。截至2016年，已設立15個分中心及134個鄉鎮（街道）辦事處，實現了濰坊市所有涉農縣市區農村產權交易服務體系全覆蓋；通過齊魯農村產權交易中心，累計辦理1，100余宗農村土地承包經營權流轉交易，涉及到27，300余畝土地流轉面積；辦理農村產權抵押登記業務80余筆，涉及融資額5，360余萬元。

（三）土地流轉形式走向多樣化。大力推進農村土地流轉制度不僅會提高農民生活質量，轉變農業生產方式，而且對緩解土地供需矛盾具有重大意義。為提高土地的資源配置效率，必須注意流轉形式的多樣化，聚少為多，聚小為大，使農業向集約化、規模化經營方向發展。流轉形式要注意以下三個方面：第一，多用途流轉。圍繞產業化經營和主導產業開展土地流轉，合理布局農業產業，促進特色農業的發展；第二，多形式流轉。流轉形式主要有六種，分別是土地轉讓、土地轉包、土地互換、土地出租、股份合作以及其他；第三，多去向流轉。流向農戶、合作社、鄉鎮企業、種植養殖戶等多種去向。

（四）農村產權抵押融資創立多種渠道。遵循自主自愿、依法有序、穩妥推進以及風險可控的原則，濰坊市在保障農民基本權益、尊重農民意愿的前提下采取了如下辦法：第一，改變抵押貸款模式，從2009年開始，濰坊市啟動農村土地承包經營權、農民住房、蔬菜大棚等抵押貸款模式；第二，政府出臺新政策，激發了農村干部群眾的產權意識，推動了農村物權資本化進程，增強了農村發展活力；第三，金融部門創新推出農村產權抵押擔保金融產品，如濰坊農商行探索推出的農村土地流轉“一抵通”貸款產品，貸款余額達12.6億元，累計支持農戶18萬戶，農民專業合作社336家，農業龍頭企業26個。

2017年，濰坊市奎文區被列為山東省改革試點，積極探索股權管理的改革經驗。對社區經濟組織發生的股權轉讓、贈與、繼承等，完善流轉程序，推動股權流轉有序開展。截至目前，共辦理各種股權流轉130例，其中轉讓9例。奎文區著眼于解決社區經濟組織成員融資難問題，與濰坊農商銀行合作，開展股權質押貸款業務。目前已完成發放股權質押貸款32筆，發放貸款總額170萬元。

二、濰坊市深化農村產權制度改革實踐特點

實現農村集體產權制度改革，是維護農民集體收益分配權、壯大農村集體經濟的重要形式，也是推進農村改革發展的重大課題。目前，濰坊市農村集體產權制度改革已取得明顯成效，主要概括為以下幾個特點：

（一）農村集體產權明晰化。通過確權登記這種形式使得農民對自己產權的占有、使用和收益權利更加明確化、規范化。老百姓用證說話，憑證講理，減少了糾紛，化解了矛盾。改革以后，農村資產情況、公共事務、收入支出等更加公開透明，干部群眾利益更加一致。產權制度改革在股權配置方面采取了多種改革模式。如，高新區十甲村采取“人人均分、不留集體股”的模式，蔡家樓社區采取“集體股+個人股”的模式；高密張家官莊二村采取“基本股+農齡股”的模式；壽光東宇社區采取“集體股+個人股+崗位貢獻股”的模式。

（二）土地利用規模集約化。規模化經營會使得邊際成本降低，相反，小規模經營會使生產成本居高不下，進而抑制資金和技術的引進，形成惡性循環。對土地利用進行總體規劃，推進農業規模化、集約化，具體做法為：對退出的宅基地采取整治措施并復墾為耕地、林地及其他農用地；對星星點點分布的退出荒地、承包地等，可采取承包地置換等措施來促進其相對規模集中，最后由企業或種植大戶一并管理。此舉一方面能夠提高耕地品質、擴大耕地面積、改善農村生態環境以及農村生產生活條件；另一方面農業規模化經營、現代化生產、企業化管理和社會化服務提高了土地利用率和土地產出率。

（三）城鄉管理一體化。農村集體產權制度改革使得農民的土地、房屋等“不動產”可以轉化為流動資產，赤手空拳的農民一夜之間擁有了參與現代化進程的原始資本積累。同時，農村土地的統一規劃，政府可在有關地段，參照城市社區的標準，集中建設新型農村社區，引導農村居民集中居住。城鄉居民享有平等的公共服務，差距在逐漸縮小，居民的幸福指數持續上升。高新區蔡家樓村全面推進舊村改造、資產改制、撤村改居步伐，實現了置換住樓房、改制當股東、村民變市民、居民就業到鋼廠的歷史性嬗變。蔡家樓村按照人均40平方米+10平方米優惠價的標準實施了整村搬遷。新的蔡家樓小區建設有4萬余平方米的10棟安置樓，配套建設了現代化的幼兒園、九年一貫制義務教育學校、體育健身廣場等設施，水、電、暖、氣齊全；村民養老保險、醫療保險等社會保障已基本實現城鎮居民享受同等待遇。其大力發展都市休閑農業，由集體投資30余萬元，按每人1個菜畦子的標準規劃建設了“快樂農場”，既保證了居民吃上放心蔬菜，又吸引城市居民體驗田園生活。

（四）農民收入多元化。近年來，外出務工農民數量急劇上升，農民經濟收入來源呈現多樣化、高收入趨勢，農地經營收入占家庭總收入比重逐年降低。農民能夠真正放心大膽走出去，關鍵取決于實現土地自由流轉，土地自由流轉在農村勞動力轉移的過程顯得尤為重要。農村集體產權制度改革后不但可以很好地處理土地自由流轉這個問題，而且還能讓農民收入多元化，包括出租農用地、出租房屋等，成為外來投資商、土地流轉大戶的工資收入。壽光上口鎮付二村以每畝每年1，200斤小麥的補償，從105戶村民手中流轉土地300畝，成立了蔬菜合作社，通過實行村集體、村民和種植大戶三方入股，從而進行共同管理。合作社得到的收益用于繳納年度土地租賃費，剩下的利潤按比例分紅，其中，村集體占兩成、種植大戶占七成、流轉出土地的村民占一成。在2014年合作社發放土地承包費190，000余元。改制后，高新區十甲村人均分紅在2012年時達到5，000元，2013年時達到6，000元，2014達到6，000元。壽光東關社區暨東宇集團2009年改制前人均分紅3，000元，改制后當年分紅5，200元，2014年達到1.1萬元，是改制前的3.7倍。

三、濰坊市農村集體產權制度改革存在的問題

濰坊市農村集體產權制度改革正在穩步有序推進，但在經濟新常態的背景下，濰坊市農村集體產權制度改革的深化依然面臨著很大的難題，需要不斷深化認識，形成共識。

（一）思想認識不到位。在推進農村集體產權制度改革進程中，無論是政府還是涉及的農民，都存在著思想認識不到位的情況。一方面政府沒有將農村集體產權制度改革放到全局高度來認識和謀劃，并未真正理解此項改革所帶來的巨大社會效益，各級政府尚未達成共識，從而出現消極應付、等待觀望的現象，最終導致了改革行動進展緩慢；另一方面農民受落后觀念或特殊條件的影響，對于新制度的推行存在著不理解、不信任、不配合，群眾積極性不高，一些地方的群眾竟對于關乎己身利益的產權改革行動漠不關心，這也使得改革的推進困難重重。

（二）確權頒證問題待處理

1、特殊原因造成的遺留問題。產權不夠明晰，變更通道不暢，遺留問題積累較多。大部分農民以朋友、親戚為中間人，通常口頭同意讓對方耕種并收取一點租金。若發生利益分配方面的爭端，則極易出現糾紛問題。尤其是在利益分配方面，農戶和種植大戶難以達成共識，簽訂長期合同。由于歷史原因，一部分土地存在初始權屬界定不明的問題或者由于相關資料的丟失或者損壞使得權屬的變動及最終歸屬無法確定，另外一部分土地則是由于以往土地流轉造成利益分配不均而導致長久的土地權益糾紛。

2、承包地調整和確權處置問題。土地承包法規定，在承包期限內不得隨意調整承包地，但部分村按“增人增地、減人減地”的村規民約辦法調整了承包地，利益被損害的少數村民依據承包法上訪，政府部門也難以調解落實到位。在二輪承包時，沒有確權到戶的專業承包地，如桑園、果園等，近幾年承包陸續到期。農民強烈要求確權到戶，但是一旦確權到戶，將會造成生產力的破壞，如不確權到戶，則與現有的法律相違背。

（三）土地流轉問題待解決

1、服務體系不健全。當前，城鄉戶籍制度和就業制度影響了農村勞動力的轉移，阻礙了農村勞動力從農地的釋放，限制了農地轉移。農民不僅害怕也不敢進行土地流轉，寧可拋荒，不敢失地，擔心流轉后失去承包權，失去基本的生活依靠，而且農地流轉在法律上存在空白，農民權益無法受到保護。出現這種情況的原因有如下四個方面：第一，流轉出土地的農戶與需要流入農地的主體之間有著一些矛盾；第二，土地股份合作模式不完善，股金和紅利收入的發放極為困難，專業合作社的發展受到極為嚴重的制約；第三，糧食安全隱患與流轉土地非糧化之間存在問題；第四，農村醫療保險等社會保險的缺位。

2、流轉規模不集中。從當前的土地流轉比例來看，相比于江浙一帶，仍然存在很大差距。例如，蘇州市流轉土地面積高達180多萬畝，是家庭承包經營面積的80%；寧波市土地流轉面積占總面積的64%，而濰坊市僅占30%。近年來，許多農戶對于流轉土地采取了更加謹慎的態度，有的農戶嫌流轉補償不高，有的農戶出于傳統思想就是不愿意流轉，因此分散、零星的流轉成為了一種主流趨勢。這也使得土地很難呈現出星羅云布的樣子，不利于集約化和規模化生產管理的開展。

（四）集體資產股權權能待落實。黨的十八屆三中全會明確指出，應賦予農民對集體資產股份的六項權能，即占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承，從而更好地保障農民的切身利益。濰坊市未能貫徹落實農村集體產權制度的改革，只是將股權量化，明確了農民參與集體分配的依據，但股權的權能并未得到保證。其中，占有和收益權能在改革中基本得到了落實，抵押、擔保權能在有的地方開展了試點，但有償退出、繼承兩項權能還沒有試點試行。

（五）農村產權交易體系不完善。產權交易中心剛剛組建不長時間，機構設置不盡合理，相關制度仍需進一步完善，經辦的農村產權流轉交易數量較少。目前，農村產權交易行業的市場模式、商業模式尚處在探索階段，市場培育、客戶導入、農村金融服務產品設計等都需要時間，短時間實現盈利難。農村產權價值評估缺乏明確的行業標準、銀行貸款缺乏有效的農業擔保體系等因素，制約了農村產權抵押業務的開展。