河長制的效用與完善途徑

文 韓冬梅

河長制的效用與完善途徑

文 韓冬梅

河長制的全面實施表明了政府改善水環境質量的決心，一定程度上解決了管理體制不完善和管理責任不明確的問題。但河長制要真正長期發揮有效作用，讓河流水質真正持續改善，還需和排污許可證、流域規劃等制度結合起來。

自江蘇省無錫市為了治理太湖藍藻污染，在全國首創河長制以來，這一模式被迅速推廣到國內其他地區。河長制是指將河流污染治理的責任落實到具體的各級黨政主要負責人，由其擔任河長，負責組織領導相應河湖的管理和保護工作。將河流斷面水質檢測結果納入各市縣區黨政主要負責人政績考核內容，并可按有關規定追究河長的責任。河長制的建立不僅表明政府對于治理河流污染的決心，在制度模式上也的確是國內水污染治理方面的一個創新。2017年，我國在國家層面已經明確了實施流域管理模式，因此探討河長制如何在流域水污染防治中發揮作用，對于即將被以立法形式確定下來的河長制的進一步完善，以及推進流域水環境管理總體目標的實現都具有一定的現實意義。

流域水污染防治的基本思路

流域是一個復合生態系統，水污染導致的環境外部性往往以流域而不是行政區為邊界，因此在管理上也應該以流域作為邊界。流域水污染管理的最終目標必定是水質達標，美國《清潔水法》將其描述為“恢復和維持水體的物理、化學和生物的完整性和特性”；中間目標是污染物入河排放得到控制；直接目標是各類污染源的排放得到控制。

流域水污染防治目標的實現，需要解決兩個問題：一是管理體制的問題，即“誰來管”；二是對污染源的控制手段，即“如何管”。流域水污染防治涉及到多方面的干系人，主要包括以下幾類：（1）水環境污染源的所有者或責任人。水污染源主要為點源和面源，工業點源的所有者是企業法人，市政點源的負責者一般為地方政府，而面源由于其分散性和不確定性，在實際中往往難以確定責任者；（2）水環境管理者，主要包括各級政府的水管理部門、流域管理機構等；（3）流域內水污染的直接利益相關者，如自來水廠經營者、城市居民、農村、農民等；（4）其他關注流域水環境污染的國際組織、環保組織、研究機構、相關領域專家或對水污染關心的公眾等。

水污染的跨區域外部性特征及多干系人的存在，決定了流域水污染管理需要科學合理的管理機構以及高效率的管理機制，這個管理機構一定要能代表流域內所有干系人的利益，還要能夠協調多個利益相關部門，協調成本要低，要有較高層級的決策和執行能力，以降低管理成本。例如美國在州級層面往往通過建立跨州流域管理委員會來管理流域水環境。如特拉華流域委員會以及切薩皮克灣委員會都是聯邦政府倡導成立的。委員會的成員包括相關州的州長、一名聯邦政府的代表以及來自不同領域的代表，包括環保、水利、農林等政府部門代表，還有工程師、環境管理專家、公眾代表等。聯邦代表及州長可以確保委員會在包括制定政策法規在內的相關事務方面擁有充分的權力。多領域專家和公眾代表保證了流域相關事務決策的專業性和廣泛性。

管理污染源是流域水污染管理的主要內容，首先要有一個有效的政策手段，將污染源的責任明確下來，保證可以達到國家法律法規對于污染源的要求。其次要能核查，能作為守法或違法處罰的依據。第三，能夠將對污染源的管理和流域水質管理結合起來，即將排放目標和水質目標結合起來。管理污染源的最終目標必須是實現水質目標，并能實現水質的持續改善。《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）中均已明確了管理污染源的手段就是排污許可證。而實現流域水質目標則需要流域水質達標規劃，并制定基于水質的排放限值，然后通過許可證落實到具體的污染源。

近年來，眉山市在建設東坡城市濕地公園的同時，大力治理污水，全面實施河長制，使昔日臭水湖得以華麗變身，成為如今眉山市民健身休閑的理想之地。CNSphoto供圖

河長制為什么有效？

河長制之所以被肯定，并且在即將修訂出臺的新的《水污染防治法》中，也明確了要建立四級河長制，將該制度以立法的形式確定下來，一方面是因為它的確產生了效果，另一方面，也反映出了長期以來我國水環境管理上的弊端。

首先，面對“誰來管”的問題，解決流域內跨行政區的污染問題往往地方沒有足夠的積極性。長期以來以行政區為邊界的水環境管理模式下，水污染跨界外部性難以實現有效的內部化。理論界同時也常用“九龍治水”來反映水環境管理多部門協調難的問題。

其次，面對“如何管”的問題，雖然我國水污染控制政策手段繁多，但缺少一個核心政策手段，尤其是對于點源，缺少一個可以將所有要求有針對性地落實下來的政策手段或政策平臺。加之地方政府的“經濟人”屬性，在一定程度上易形成地方保護主義，導致地方政府不僅缺乏嚴格管理污染源的積極性，還缺乏具體的管理手段和方法。水污染防治事實上還存在著一個問題，即如何將污染源達標排放的責任落實到具體責任人。對于工業源，企業法人是污染源的主要責任人。但對于污水處理廠、垃圾填埋場、城市暴雨徑流等市政源，仍然難以確定責任人，導致實際中監管和處罰的困難。此時，如果我們將責任上移，將該地區的行政長官作為首要責任人，如美國的市政源排污許可證就是發給市長的，這個做法和河長制的思路是一致的。

因此，河長制實際上是在一定程度上解決了“誰來管”和“誰是責任人”的問題，并部分解決了跨部門協調成本過高的問題。首先，河長制以水環境質量作為控制和考核的最終目標，這與《水污染防治法》《水污染防治行動計劃》等法規中以“改善水環境質量”為目標是一致的。其次，以各級行政長官作為河流的主要責任人，將水環境保護的目標與負責人的考核和升遷等掛鉤，在一定程度上避免了地方政府和污染源“合謀”的弊端，提高了地方政府治理水環境的積極性。第三，我國雖然尚未建立類似于美國的流域管理委員會，但我國河長制在發展過程中，部分地區出現了“雙河長制”，即河長由“政府河長”和“民間河長”組成。“政府河長”作為當地的黨政主要負責人，能整合地區水污染治理中不同職能部門的資源，避免不同部門之間的利益之爭，可以把各級政府的執行權力最大限度地整合和分配，降低管理成本，增強管理效率。“民間河長”由環境、化工、地質等領域的專家和志愿者組成，不僅體現了公眾參與、多方共治的原則，也在一定程度上提升了河長的專業化水平。

河長制仍需完善

如前所述，以地方各級政府首長作為河流的負責人，表明了中央政府對于改善河流水環境質量的決心，在一定程度上解決了管理體制不完善和管理責任不明確的問題。但河長制要在流域水污染防治中真正長期發揮有效作用，讓河流水質真正實現達標并不斷改善，還需要和其他的制度結合起來。

首先，河長制必須與排污許可證制度結合。我國河流的主要問題是水污染問題，河長想要管好河流水質，就必須管好污染源，污染源必須實現達標排放。這也是河長管理河流水環境的最主要內容。排污許可證是實現水污染點源連續達標排放的核心手段。河長管理污染源也即是管理發放給污染源的排污許可證，即本文前述的“如何管”的問題。通過許可證制度，把對各污染源的管理標準和內容明確下來，作為監管與核查的依據；同時，可以進一步通過基于水質的排放控制減少污染物的入河量，最終實現水質達標和持續改善。

其次，河長可作為市政源排污許可證的責任人。美國的國家污染物排放削減制度（簡稱NPDES）之排污許可證中一項重要的內容就是許可證負責人的簽字。對于城市污水處理廠、生活垃圾填埋場等市政源，市長作為許可證的責任人。對于城市暴雨徑流等面源污染，也要執行排污許可證制度，在美國也是將市長作為首要負責人。這和將城市政府首長作為排入河流的河長的意義是一樣的，但將作為河長的城市政府首長明確為市政源和城市面源的負責人，則是將責任進一步細化和落實。因此，城市污水處理廠、生活垃圾填埋場、城市暴雨等的許可證應該發給市長。如果市長作為所在區域的河長，則管理市政源和城市面源的排污許可證就成為河長的職責之一，市長可以自行決定如何分配任務和核查處罰辦法。

第三，河長制應該和流域規劃結合起來，并建立有效的流域管理機構。現有的河長制中，河道劃界主要依據行政區域地界，河長在各管轄地段防治水污染，實際上是把一條流域條塊切割了，缺少流域內不同河流河長協調、聯動的長效機制，在解決流域內跨行政區域外部性的問題上仍然欠缺。河流水污染防治必須基于流域管理框架，需要全流域統一治理，因此各級河長的職責邊界和考核內容必須基于流域水質達標規劃，將流域水質目標分解到各級各段河長，明確責任河段內包括點源和面源的污染排放管理內容。建立有效的流域管理機構是提高決策和執行能力，降低協調和管理成本的重要手段。建議借鑒美國管理委員會地經驗，建立由來自流域內各地區政府、各級部門負責人、不同領域代表組成地流域管理機構。“政府河長”即是這些代表中的一員，由不同領域專家和公眾代表組成的“民間河長”，不僅起到了監督的作用，還直接參與決策，提高了決策的科學性。

（作者系河北大學經濟學院副教授、碩士生導師，研究方向：環境政策與管理）