國家資格融通的困惑及其消解

肖鳳翔+安培

摘 要 國家資格框架構建需要教育資格與職業資格實現等值互認。身份文化的負面社會心理效應，教育、勞動與社會保障配套制度缺乏，國家資格開發課程滯后于經濟社會發展成為國家資格融通的困惑，提出塑構職業資格證書理性、開發國家資格融通課程、完善國家資格框架支持系統，以打破教育資格與職業資格“雙軌制”，促進教育、勞動與社會保障帕累托最優實現。

關鍵詞 國家資格框架；教育資格；職業資格；融通困惑；消解之策

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）21-0029-05

國家資格是個體勝任專業活動的條件與身份，教育資格與職業資格是兩種不同類型的國家資格，教育資格證書與職業資格證書是國家資格框架的兩大重要組成部分，其等值互認是國家資格融通的邏輯前提，是國家資格框架構建的關鍵基礎。我國教育資格與職業資格融通已有一定的理論與實踐基礎，但國家資格框架構建仍面臨一定的資格融通困惑。深入探究教育資格與職業資格融通存在的障礙，提出針對性解決對策，對加快我國國家資格框架實施進程，構建有國際競爭力的人才制度，推進人力資源高質量開發具有積極意義。

一、我國國家資格融通的基礎

（一）等值互認是國家資格融通的邏輯前提

等值互認是國家資格框架構建的應有之義與邏輯前提。國家資格框架是特定國家人力資源開發與配置的基本規范及其制度體系，它規范著人力資源的合理分層和有序流動。學歷證書和職業資格證書及其相關制度是構成國家資格框架的核心要件[1]。職業資格證書是反映勞動者具備某種職業所需要的專門知識和技能的證明，是勞動者求職、任職、開業的資格憑證，是用人單位招聘、錄用勞動者的主要依據，也是境外就業、對外勞務合作人員辦理技能公證的有效證件[2]。教育資格證書是各級各類教育機構授予接受各種形式教育并達到一定標準的受教育者的教育憑證，我國實施學業證書制度和學位證書制度，學歷、學位證書是教育資格證書的主體。職業資格證書指向工作世界，以職業標準為依據，強調對從業者職業能力考核，其設置目標在于提高勞動者的職業能力，促進更廣范圍內人力資源開發，增加勞動力市場人力資本存量和增量。教育資格證書獲得者最終也走向勞動力市場，以實現促進學生知識、技能、素養全面發展與經濟社會進步統一為目標。教育資格證書與職業資格證書同屬于特定的專業領域，在目標價值、考核內容等方面具有一致性，通過對資格證書學習時間、學分、課程量以及學習成果等進行考核以表征價值，等值互認是其融通轉換的邏輯前提。

（二）國家資格框架蘊含多重實施價值

國家資格框架是國家資格表征、認定與轉化制度體系，關涉教育、培訓與勞動力市場等多領域，具有多重價值。國家資格框架融合職業資格與教育資格，實現普通教育、職業教育與培訓的自由轉換，增強教育系統的靈活性。職業資格證書獲得者通過學分轉換等方式參加學歷教育，獲取更高層次的教育資格證書，增擴教育容量，刺激教育消費，拉動教育經濟，增強教育積累，構建學習型社會。培訓是國家人力資源開發的重要途徑，以國家資格框架構建為契機，加大對培訓市場的開發力度，加強對培訓市場規劃指導，規范培訓市場行為，提高培訓市場份額與地位。國家資格框架通過教育與培訓將更多人口資源轉變為人力資源，改善勞動力市場人力資源質量與結構，提高勞動生產率，促進生產發展。完善與國家資格相配套的勞動準入與社會保障制度，可促進和諧勞動關系建立，促進更公平的社會保障實施，使國家資格獲得者有更多獲得感，國家資格框架蘊含的多重價值是國家資格框架構建的實施動力。

（三）國家資格框架理論與實踐探索的先驗參考

經濟全球化和產業國際化促進人力資源全球或國際配置，推動國家資格框架的國際化。截至2012年，已有150個國家和地區建立了國家資格框架，其中歐盟36個國家、東盟10國和32個英聯邦國家實現了國家資格的對接和資格課程學分互認[3]，為成員國人才流動互通提供參考。發達國家國家資格框架將教育、培訓以及勞動力市場有機融合，成為我國國家資格框架建設的參照系。我國《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出制定國家資歷框架，加快推進人才發展體制和政策創新，為我國國家資格框架建設提供政策保障。2002年，湖北省在《關于開展職業資格證書與學歷文憑證書相互溝通試點工作的意見》指導下開展教育資格證書與職業資格證書互換試點工作。2007年出版的《學歷證書與職業資格證書相互轉換的理論與實踐研究》一書，對教育資格證書與職業資格證書相互轉換理論與實踐進行深入研究，為我國國家資格框架構建提供先驗參考。

二、教育資格證書與職業資格證書融通困惑之審視

（一）“身份文化”的負面社會心理效應

教育資格證書與職業資格證書都是資本的物化形態，具有身份賦權功能。由于“二元結構”的社會資源配置方式差異、重“勞心者”的白領職業偏好、重學歷輕實踐的價值偏向使教育資格證書與職業資格證書的可獲得性不同、對資源支配與占有的先賦能力不同，兩者表征差別化的“身份文化”，成為阻礙國家資格融通的社會心理阻礙。

慣于“二元結構”的社會資源配置。資源是社會經濟活動中人力、物力與財力的總和，資源配置即在一定的范圍內社會對其所擁有的各種資源在不同用途之間分配。教育資格證書與職業資格證書分屬教育部門、人力資源與社會保障部門管理，形成了“二元結構”的社會資源配置方式。提供教育資格證書服務的各級各類教育機構獲得國家、地方政府、社會捐贈、自籌學費等多樣化資源支持，并擁有一大批高素質專業化教師為學生提供專業化服務，充足的財力、物力與人力資源保障使教育資格證書具有較高的社會認可度。職業資格證書主要由人力資源與社會保障部門以及行業部門管理，雖有比較完善的組織機構與政策保障，但為取得職業資格證書產生的培訓費用、鑒定費用多為個體自籌，容易產生職業資格證書培訓機構“利益尋租”現象，職業資格證書培訓教師質量參差不齊，降低職業資格證書的通貨價值。“二元結構”的社會資源配置方式使教育資格證書與職業資格證書處于不平衡的市場狀態，職業資格證書的劣勢地位加大兩種國家資格的融通難度。

重“勞心者”的白領職業偏好。職業偏好是由于歷史的、社會的及生理的種種原因形成的偏愛特定職業的心理傾向。職業偏好對勞動者的擇業決策、就業傾向和待遇要求有重要影響[4]。在我國，教育資格證書是公務員、企事業單位管理人員等白領職業的硬性必要準入條件，職業資格證書以及工作經驗要求多為輔助性附屬條件。就業準入標準存在對教育與培訓選擇的心理導向效應，職業資格證書相較教育資格證書的各類資源交換能力較弱，在國家資格框架建構過程中處于“非主流”的式微地位。職業資格證書的“式微身份”影響對職業資格證書的價值評判，偏重“勞心者”的白領職業偏好心理強化教育資格證書與職業資格證書的割據。

重學歷、輕實踐的價值偏向。學歷證書是教育資格證書的典型代表，學歷證書是本體性價值與工具性價值的統一體。學歷證書的本體價值在于其能夠表征個體人力資本存量、質量與可能增量，具有標識個體知識、技能、能力等測度指標的功能；學歷證書的工具性價值表現為學歷作為國家信用承諾下的“一般等價物”能夠實現與職業、職業收入、權力、社會地位或社會身份等社會資源的有效交換[5]，也即高學歷能夠為獲得者贏取更好的就業機會、更高的經濟收益、更廣泛的權力范疇和更具威望的社會地位。與此相對，職業資格證書指向工作世界，注重對個體實踐能力等職業勝任力的考核。重禮崇文尚經的古代文化視技術為“奇巧淫技”、現代唯分數是舉的“應試教育”缺乏對實踐能力的重視與培養，實踐很難實現與高職位、高收入、高社會地位的等值交換，實踐的“枝末地位”導致價值判斷偏差，迷失國家資格等值前提。重學歷輕實踐的價值偏向使職業資格證書與教育資格證書具有明顯的“身份差異”與“價值鴻溝”，不利于教育資格證書與職業資格證書的有效銜接融通。

（二）缺乏教育、勞動和社會保障配套制度

國家資格認證制度保障國家資格證書的“含金量”，頂層設計的就業準入制度促進職業資格證書與勞動力市場規范運行，健全的社會保障配套制度能夠減少二元勞動力市場分割。但我國現階段教育、勞動與社會保障配套制度缺乏，增加了教育資格與職業資格的融通障礙。

國家資格認證制度未真正體現國家意志。國家資格認證由教育資格認證與職業資格認證兩部分內容組成，教育資格認證在教育行政部門統一領導下，由國家批準的學校等教育機構鑒定實施。職業資格認證由國務院勞動、人事行政部門通過學歷認定、資格考試、專家評定、職業技能鑒定等方式進行評定認證，進行教育資格與職業資格認證的目的在于通過認證提高勞動力市場人力資源供給質量。但現階段我國國家資格認證尤其是職業資格認證存在認證利益化、認證監督機制缺位、背離國家需求等問題。2015年末全國共有職業技能鑒定機構12156個，職業技能鑒定機構具有明顯的“區域關系”特性，很多職業技能鑒定機構鑒定程序不規范、職業技能鑒定考評人員專業化程度不高、職業技能鑒定質量不過關，甚至存在職業資格證書培訓機構與職業技能鑒定機構通過“關系”進行“合謀”，引發職業資格證書“利益買賣”等市場亂象，認證的利益化傾向明顯，加之實質性的職業資格認證監督機制缺位，職業資格認證存在明顯的背離國家需求傾向，導致職業資格證書認證質量欠佳，不利于職業資格證書社會認可的形成，不利于教育資格證書與職業資格證書等值關系的建立。

尚未實行頂層設計的就業準入制度。根據《勞動法》要求，對從事技術復雜，通用性廣，關系國家財產、人民生命安全、消費者權益的職業實施就業準入制度，職業資格證書是就業準入的基本條件。從現象視角審視中國勞動力市場就業準入，知識技能等人力資本和家庭社會關系等社會資本都是關鍵影響要素，國家機關、事業單位等體制內優勢單位均將教育資格作為必審核項，通過公務員、事業單位考試錄用制度選拔人才。對國家規定必須實施就業準入控制的職業，部分地區單位為減少用工成本存在準入執行控制不嚴格狀況。就業形勢嚴峻情況下，為滿足求職者增加就業準入籌碼心理，各類組織團體推出五花八門的職業資格證書，對勞動力就業準入產生的實際成效不得而知，相反近年來我國每年因各類考評創收帶來的“證書經濟”總額超過3000億元[6]，職業資格證書市場有序不足，這與尚未實行頂層設計的就業準入制度不無關系。以國務院治理職業資格證書為起點，完善就業準入制度頂層設計，規范實施就業準入，為教育資格證書與職業資格證書融通創造條件。

教育、勞動和社會保障等制度未形成合力。國家資格框架建成需要教育、勞動與社會保障方面的協同支持，教育制度服務于勞動制度，勞動制度是聯接教育制度與社會保障制度的中間媒介。勞動制度一般包括職工錄用、勞動關系、勞動報酬等內容，社會保障包括社會保險、社會福利、住房保障等。個體社會保障可獲得水平與教育水平、勞動制度關系密切。教育資格證書增加正式勞動關系建立的可能概率，與之相對應可獲得更優厚的社會保障。職業資格證書獲得者在求職就業、勞動關系建立過程中處于尷尬的弱勢地位，簽訂正式勞動合同的機會較少，薪酬與社會保障都處于低位水平，形成由教育資格證書與職業資格證書引起的勞動力市場二元分割，這種勞動力市場分割效應增加教育資格證書與職業資格證書融通的外生性障礙。另外，教育資格證書與職業資格證書多頭管理，教育部門和人力資源與社會保障部門就教育資格證書與職業資格證書融通缺乏有效的內部溝通協調機制，教育、勞動與社會保障制度未形成合力，國家資格融通面臨的困境內外交加。

（三）國家資格開發課程滯后于經濟社會發展

國家資格框架是政府、行業企業、學校等利益相關者的利益合意表達，滿足經濟社會發展需求是國家資格框架的存在要義。課程是教育資格證書與職業資格證書融通的中介，現階段國家資格開發課程內容不適合社會發展，課程目標落后于產業標準，未體現新興產業需求，這成為教育資格證書與職業資格證書融通障礙。

教育和培訓課程內容不適應社會發展。教育與培訓是培養人的活動，課程是人才培養的載體，課程來源于學科，是從學科知識中選擇一部分“最有價值的知識”組成教學內容[7]，學科課程是普通教育最經典、實施最持久的課程模式。近年來我國職業院校積極引入“雙元制課程”“MES課程”“CBE課程”，開創具有我國職業教育特色的“項目課程”“工作過程系統化課程”等，但由于受職業院校組織惰性影響，學科課程在職業院校仍然占據“重要地位”，職業教育課程難逃學科課程窠臼，不利于職業院校技術技能型人才培養。而職業資格證書課程多以應試為主要目標，課程內容以應試內容為主，或出于降低課程實施成本的考慮，偏重理論課程，不注重實習實訓。職業資格證書課程內容以職業標準為依據，針對性強，課程內容覆蓋面相對教育資格證書更窄，可選擇性不高，且職業資格證書課程多為碎片化課程，課程內容系統性較差，很多培訓機構課程實施不規范，存在“偷工減料”行為，職業資格證書培訓質量得不到有效保障。普通教育資格證書、職業教育資格證書以及職業資格證書課程內容各具特色，但都未能很好地服務經濟社會發展，尋找各類課程的有機融合點，補缺差異課程內容，為教育資格證書與職業資格證書融合奠定基礎。

教育和培訓課程目標落后于產業標準。聯合國統計署2008年8月11日正式公布第四版《所有經濟活動的國際標準產業分類》，產業標準統籌范圍廣泛，對教育資格證書與職業資格證書均有適用性，可作為國家資格開發課程的統一參考規范，以促進教育資格證書與職業資格證書的銜接轉化。課程目標是人才培養目標在課程領域的延伸，是課程實施的預期結果。“知識與技能”“過程與方法”“情感態度與價值觀”是我國普通教育典型的三維課程目標，普通本科院校以學科課程體系為主，遵循學科知識漸進邏輯，其課程實施具有較強的校本屬性，課程設計主要由任課教師主導，對產業標準的關注不盡相同。職業院校課程以培養生產建設一線需要的技術技能型人才為目標，課程目標存在落后于產業標準的情況。職業資格證書課程以培養學生勝任職業所必須的知識、技能、能力為主，課程設計主要以職業標準為依據，課程目標主要培養學生的職業勝任力。因此，無論是教育資格證書還是職業資格證書課程目標設計都對產業標準關注不夠，不利于提升教育與培訓的產業服務能力。

教育和培訓課程未體現新興產業需要。2010年《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》正式提出大力發展節能環保產業、新一代信息技術產業等7大新興產業23個重點方向，新興產業發展需要對口專業人才支撐，對比《中等職業學校專業目錄（2010年修訂）》《普通高等學校本科專業目錄（2012年）》《普通高等學校高等職業教育（專科）專業目錄（2015年）》，我國教育資格證書教育的專業設置未能充分覆蓋新興產業，尤其是普通本科院校專業設置受歷史慣性與組織定型影響，課程更新速度較慢。職業院校專業設置以產業發展狀況為依據，以服務新興產業發展為導向，但因職業院校位于教育招生的最底層，課程以實踐為導向，理論深度有待提升，課程對新興產業服務能力有待強化。職業資格證書課程參差不齊，課程的基礎特性明顯，以勝任職業所必須的基礎知識為多，對新興產業需要的新興課程涉及不夠深入。教育資格證書與職業資格證書課程服務新興產業路徑不明晰，未能很好的滿足跨產業需求，未能高效對接新興產業特殊領域，教師服務新興產業能力不強，其差異性也成為教育資格證書與職業資格證書融通互換的障礙。

三、國家資格融通困惑的消解路徑

（一）塑構職業資格證書理性，實現國家資格的最大通約

構建國家資格框架實現教育資格證書與職業資格證書等值融通，需重構職業資格證書理性。匡正職業資格證書的社會認知偏頗，職業資格證書不是學歷文憑附屬品，不是金錢交易證書，職業資格證書同樣具有表征人力資本的就業準入價值，是與學歷證書等同的市場經濟運行不可或缺的證書類型。增強職業資格證書的市場含金量，依據職業、產業標準開設職業資格證書課程，規范職業資格培訓，嚴格職業資格證書鑒定過程，實行強有力的職業資格認證制度，提高職業資格證書的社會公信力。并強化政府與社會的統籌監督效用，加大對職業資格證書不規范行為的打擊力度，引入職業資格培訓機構信用體系，規范職業資格培訓機構行為，全面提高職業資格證書質量，以塑構職業資格證書理性，為兩證融通奠定基礎。職業資格證書與教育資格證書融通轉化需探尋國家資格的最大通約性，即實現兩者的等值互認。職業資格證書與教育資格證書在理念、知識、技能、能力等契合點方面相互吸收、相互漂移、相互補充，通過學習成果等可計量標準實現雙證書的價值量化，促進教育資格證書與職業資格證書由分離走向融合。

（二）打破國家資格“雙軌制”，尋求教育、勞動與社會保障的帕累托最優

教育資格證書與職業資格證書在職業獲得方面存在差異，導致“二元路徑”的勞動力市場進入、薪酬待遇、社會保障、社會地位與職業流動方式，形成由教育資格與職業資格引起的勞動力市場“雙軌制”。充分發揮國家意志的主導作用，將國家資格框架建設明確納入政府工作議程，出臺相關政策，強效促進教育資格證書與職業資格證書等值實現，減少教育資格證書獲得者再取得職業資格證書的額外成本，降低職業資格證書獲得者為獲取學歷證書進行的教育投資，實現教育與培訓的有機融合。加強教育和人社部門協同，克服部門壁壘，頂層設計并強制實施就業準入制度，將教育資格證書與職業資格證書獲得者在就業準入過程中同等看待，平等建立勞動關系，實施同等薪酬待遇，公平享有社會保障權益，助推教育、勞動與社會保障之間的帕累托最優實現。

（三）開發融通性課程，完善國家資格框架支持系統

國家資格框架建設的相關支持條件包括資格標準系統、資格認證系統、課程建設系統、學分轉換系統、非正規教育和非正式學習結果認定系統、質量保障系統、技術支持系統等內容[8]，其建設是復雜性系統工程，需要專業化組織統籌指導，建立國家資格框架的管理機構[9]。可選擇職業教育改革發展試驗區等職業教育發達地區先行試點，保障資金、技術、人員等方面，以點擴面，逐步推廣。其中，課程是國家資格融通的基礎，課程開發質量直接關系教育資格證書與職業資格證書的授予質量。學校、行業企業、專業教學指導委員會加強協同，以經濟社會發展需要為導向，以促進學生綜合素質發展為目標，以產業標準為依據，體現新興產業需求，服務國家戰略，開發適用性強，融通轉化度高的符合學習者認知規律特點的國家資格課程。

（四）加強制度建設，以法律規范國家資格框架的權威

國家資格框架建設是大勢所趨，國家資格框架的系統性要求有完善的法律法規等制度作保障。相較嵌入法規，獨立法規更能有效規范國家資格框架運行，如南非《國家資格框架法》等。建立具有我國特色的《國家資格框架法》，通過立法明確我國國家資格框架實施的指導思想、相關利益主體權責、支持系統、運行機制等內容，以法律權威強力規范國家資格框架高效施行。約束國家資格框架實施過程中存在的不端行為，職業資格證書考試屬于法律規定的國家考試，應加大對職業資格考試不端行為的處罰力度，以提高職業資格證書的含金量。加強對教育資格證書授予過程的監督，加強對學位授權點的評估，以保證教育資格證書質量。以《國家資格框架法》為依據，形成國家資格標準制度、國家資格認證制度、國家資格課程制度、國家資格學分累計轉換制度、質量保障制度等制度體系，促進國家資格高效實施，保證國家資格框架權威。

參 考 文 獻

[1]肖鳳翔.國家資格框架中學歷證書和職業資格證書的等值[J].教育發展研究，2015（5）：1.

[2]黃堯.學歷證書與職業資格證書相互轉換的理論與實踐研究[M].北京：高等教育出版社，2007：35.

[3]張偉遠，段承貴，傅璇卿.搭建終身學習立交橋：國際的發展和比較[M].北京：中央廣播電視大學出版社，2014：3.

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[8]肖鳳翔，黃曉玲.國家資格框架發展的世界經驗及其對我國的啟示[J].職教論壇，2014（16）：79-83.

[9]姜大源.現代職業教育與國家資格框架構建[J].中國職業技術教育，2014（21）：23-34.

On Perplexity of Accommodation National Qualification and its Resolution Strategy

Xiao Fengxiang， Anpei

Abstract The construction of national qualification framework requires the equivalence of educational qualification and vocational qualification. Negative social psychological effect of identity culture， lack of supporting system of education， labor and social security， the course development of national qualification lagging behind the development of economic and social development are the perplexity of accommodation of national qualification. It is suggested to construct the logos of vocational qualification certificate， develop national qualification accommodating course， consummate national qualification framework support system， to break the dual track system of educational qualification and vocational qualification， so as to promote realization of Pareto optimal of education， labor and social security.

Key words national qualification framework； education qualification； vocational qualification perplexity of accommodation； resolution strategy

Author Xiao Fengxiang， professor of School of Education of Tianjin University（Tianjin 300350）； An Pei， PhD student of School of Education of Tianjin University