進一步完善我國社會保障體系問題研究

宋璟

【摘 要】黨的十八大報告提出，“社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。改革和完善企業和機關事業單位社會保險制度，整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，逐步做實養老保險個人賬戶，實現基礎養老金全國統籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制。加快完善我國社會保障法律制度，對于提高人民福祉，保護社會共同體中每一個成員有效地規避養老、疾病、失業等社會風險，保障全體人民公平的分享經濟社會發展成果的權利，構建社會主義和諧社會具有重要意義。本文通過完善社會保障體系對經濟社會的積極作用，分析我國社會保障體系的現狀，得出完善社會保障體系的措施。

【關鍵詞】社會保障體系

黨的十八大報告提出，“社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。改革和完善企業和機關事業單位社會保險制度，整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，逐步做實養老保險個人賬戶，實現基礎養老金全國統籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制。擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營制度，確保基金安全和保值增值。完善社會救助體系，健全社會福利制度，支持發展慈善事業，做好優撫安置工作。建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求。堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權益。積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業。健全殘疾人社會保障和服務體系，確實保障殘疾人權益。健全社會保障經辦管理體制，建立更加便民快捷的服務體系”。要求做到人人享有基本生活保障，更加突出社會保障的公平性和普惠性。以黨的號召和指向為契機，結合次債危機與歐債危機后的環境變化，加快完善我國社會保障法律制度，對于提高人民福祉，保護社會共同體中每一個成員有效地規避養老、疾病、失業等社會風險，保障全體人民公平的分享經濟社會發展成果的權利，構建社會主義和諧社會具有重要意義。

一、完善的社會保障體系對經濟社會的積極效用

社會保障是國家為社會成員提供一系列基本生活保障，使其在年老、疾病、失業以及喪失勞動能力等情況下，從國家和社會獲得物質幫助和服務的制度安排。從人類發展歷史來看，社會保障經歷了一個從恩惠到權利的發展過程，歷史和現實證明了社會保障制度是社會發展的“減震器”和“穩定器”，現已成為衡量人權能否實現、社會發展是否和諧以及國家綜合國力強弱的重要尺度。社會保障體系是維護社會穩定、促進經濟發展、保障公民權利的重要社會制度，2004年我國憲法將社會保障制度寫進憲法，適應了我國深入發展政治、經濟、和諧社會的需要，開啟了我國社會保障法治建設的進程，為建立健全社會保障法律制度提供了憲法依據。

社會保障體系為整個社會經濟的正常運行創造了良好環境，增加社會經濟的有序性，使國民經濟和整個社會有機體得以持續、穩定、協調地發展，其對我國的經濟社會效用具體表現在以下幾個方面：

（一）完善的社會保障體系有利于促進市場經濟的健康發展

黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》指出，社會主義市場經濟體制包括“現代企業制度、市場體系、宏觀調控體系、收入分配與社會保障體系、法律體系等五大體系”。作為市場經濟體制中至關重要的一大支柱，社會保障體系在經濟發展過程中發揮著重要的作用，它能夠調節社會總需求，平抑經濟波動，發揮經濟運行“減震器”的作用。建立了完善的社會保障法律制度，為廣大勞動者去除了后顧之憂，長期以來我國作為一個人口大國卻一直存在的“高儲蓄，低消費”、“內需不振”的狀況將得以改觀。此外，企業將退休人員養老的負擔轉移到社會后，企業的負擔得以減輕，會將更多的資金用于生產環節，促進經濟的穩定增長。與此同時，完善的社會保障體系還能夠多渠道募集社會保障資金，并完成社保基金保值增值的要求，繼而有條件的允許社保基金進入到一些投資領域，這樣一方面可以推動經濟發展，另一方面通過對股票、債券、基金、房地產等方式進行合理投資，可以促進社會保障基金的保值增值，對經濟的發展起到正面影響。

（二）完善的社會保障體系有利于增進社會公平，保障社會穩定

社會保障體系的存在不是偶然的，“社會保障體系，是在經濟社會的發展中為緩和和解決社會問題和社會矛盾而建立的重要制度體系”。在西方國家經濟社會發展史上，社會保障體系對于穩定西方資本主義經濟社會的發展，具有突出的作用。在市場經濟中，社會保障體系是國家和政府增進社會公平和正義的重要制度體系。國家和政府建立社會保障體系，其中一個重要目標就是增進社會公平，保證社會穩定。實踐證明，社會保障體系既是人民群眾的生活保障體系，也是整個經濟社會的安全穩定系統。社會保障通過國民收入的再分配，使社會成員和弱勢群體能夠獲得基本生活保障，減少和緩解因失業、生病、意外事故、自然災害和年老造成的經濟損失和生活困頓，使廣大社會成員能夠安居樂業。社會保障體系有利于減少社會摩擦，有利于緩和社會矛盾和沖突，促使社會關系更加和諧。社會保障體系通過國民收入的再分配，縮小了社會各階層之間的貧富差距，調整了社會群體之間的經濟關系和利益關系，這對于促進經濟社會協調發展具有突出的作用。社會保障體系具有較強的社會管理功能，可以保護弱者權益，減少社會糾紛，起到了社會潤滑劑的作用。社會保障體系對于增強社會應對緊急突發事件的能力，也具有重要的作用。其中，商業保險把市場機制引入到社會危機管理機制中，有助于減輕突發事件對社會秩序的消極影響，是社會的“穩定器”和“安全閥”。我國正處于改革開放的攻堅階段，經濟社會發展中存在諸多問題，如收入差距擴大問題、下崗工人再就業問題、失業問題、生活貧困問題以及看病難看病貴等等問題"當前，健全和完善我國社會保障體系，對于解決這一系列社會問題，對于增進社會公平和保障社會穩定，具有重要的作用。endprint

（三）完善的社會保障體系有利于滿足人民需求，推動社會發展

保障城鄉居民的基本生活和基本醫療需求，是社會和諧的基礎和前提，也是社會保障的核心功能。社會保障通常被稱為社會的安全網或社會減震器，國家建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，就是保障城鄉居民在年老、失業、患病、工傷、生育時的基本生活和基本醫療需求，使無收入、低收入以及遭受各種意外災害的城鄉居民有生活來源，保障他們的基本生存需要，進而實現整個社會的穩定。

完善的社會保障制度是經濟社會發展的“推進器”。通過建立覆蓋城鄉的社會保障體系，尤其是通過逐步提高社會保障待遇和低收入人員的收入水平，可以改善人們的消費預期和消費結構，刺激消費需求，拉動經濟增長。我國是一個農村人口占絕大多數的國家，農村集中了我國最大的消費群體，但多年來，我國農村消費品零售額占全社會消費品零售額的比重一直呈下降趨勢。此外，農民長期收入低下且增長緩慢，如果農民缺乏社會保障，必然影響其對未來的預期和消費信心。因此，建立覆蓋城鄉的社會保障體系，將相對增加居民收入，有利于解決城鄉居民特別是低收入群體的后顧之憂，增強人們對未來的預期和消費信心，擴大消費需求，刺激經濟增長。另外，完善的社會保障制度可以促進勞動力在全社會范圍內自由流動，使人力資源得到合理配置。同時，社會保障基金的長期積累和投資運營，可以壯大資本市場，從而促進經濟發展。

（四）完善的社會保障體系是全面建設小康社會的緊迫要求

黨的十七大圍繞全面建設小康社會的總體目標，要求到2020年覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立；并明確了這個體系的基本架構——以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充。十八大更是具體繪制了社會保障體系的藍圖。十八大報告提出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。健全和完善我國社會保障體系，是全面建成小康社會的基本物質保障，是全面建成小康社會的必由之路，是全面建成小康社會的緊迫要求"

二、我國社會保障體系的現狀與不足

（一）我國社會保障體系建設取得的歷史成就

我國社會保障制度始建于20世紀50年代初期，在沒有任何現成經驗的情況下，博取世界各國社保制度之長，尊重國情與借鑒國外經驗相結合，開始了中國特色社會保障制度的創立和探索。從20世紀90年代中期至今，進入到體制和制度創新階段。我國社會保障體系改革通過多年變革取得的成就是巨大的，黨和政府在維系經濟改革和國民經濟持續發展、保障國家政治穩定和社會和諧的同時，促使惠及億萬國民的社會保障體系改革實現整體轉型，這在國際上是沒有先例的。時至今日，我國社會保障體系已發展成為涵蓋社會保險（包括醫療保險、養老保險、失業保險、工傷保險、生育保險）、社會救助（包括基本生活救助、災害救助、專項救助）、社會福利（包括老年人福利、殘疾人福利、婦女福利、兒童福利、教育福利、住房福利）三大系統和補充保障（包括企業年金、商業保險、慈善事業）、軍人保障（包括軍人撫恤、軍人安置、軍人保險、軍人及軍屬福利）等制度在內的全面的社會保障體系。總結起來，經過30多年的艱難改革，我國社會保障體系改革取得了歷史性的成就，實現了四方面的重要突破：

一是實現了社會保障理論上的革新。現階段我國政治經濟不斷發生變化，關于社會保障的理論也相應發生了很大的改變。明確了社會保險屬于必須勞動保障的理論，確立了勞動風險共擔理念（為實現單純依賴政府與單位向責任分擔轉換提供了理論基礎），明確了社會保障體系在社會中的經濟地位，確立了社會公平與正義的意識。

二是制度轉型任務基本完成，即從計劃經濟時代形成的國家責任、單位包辦、全面保障、板塊結構、封閉運行、缺乏效率的社會保障制度，逐步轉化成政府主導、社會與個人共同參與、責任共擔、合理保障、多層次的社會化保障體系。

三是我國已經初步形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的維護勞動者社會保障權益的多層次社會保障制度體系框架，社會保障覆蓋面不斷擴大，社會保障水平不斷提高，基金收入持續增加。2013年五項社會保險（含城鄉居民基本養老保險）基金收入合計35253億元，比上年增長4514億元，增長率為14.7%。基金支出合計27916億元，比上年增長4585億元，增長率為19.7%。這些數據真實反映了我國社會保障覆蓋面的擴大，使老年、失業、患病、工傷以及低收入等社會群體的基本生活得到保障，并使其在一定程度上分享了社會經濟發展成果。

四是社會保障法律體系初步形成，社會保障步入法制化軌道。《中華人民共和國憲法》明確提出國家發展社會保險、社會救濟和醫療衛生事業，建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度，并規定公民有從國家和社會獲得物質幫助的權利，為社會保障的依法建設提供憲法依據。此外，國家相繼制定實施了《勞動法》、《婦女權益保障法》、《老年人權益保障法》、《殘疾人保障法》、《公益事業捐贈法》、《社會保險法》等多部法律，國務院先后頒布了《失業保險條例》、《社會保險費征繳暫行條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《工傷保險條例》等行政法規，還制定了下崗職工基本生活保障、深化養老保險、醫療保險、城鎮住房福利制度改革政策，初步建立了國家社會保障法律法規體系，為依法推進各項社會保障體系改革奠定了堅實基礎。

（二）我國現行社會保障體系存在的不足

我國社會保障體系經過三十年的快速發展，取得的成就令世人矚目，但必須清醒地看到，目前我國的社會保障體系還存在著一些問題亟需解決：

1、社會保障體系尚未法制化，缺乏強制性

第一、社會保障體系的立法缺乏統一性。從社會保障立法的現狀來看，我國目前尚無一部綜合性的社會保障法律，只是由人大、國務院等立法機構零星頒布實施了一批法律、行政法規、部門規章及地方法規，并且僅涵蓋醫療、行業保障等幾個方面，尚未形成統一的社會保障法律體系。在頒布的相關立法中，社會保險方面的立法占據相當大的比重，而社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助等方面的立法則相對較為欠缺。立法的滯后和碎片化，導致我國目前社會保障工作在許多方面更多的是在依靠行政手段推行，行政職能大于法律作用，統籌城鄉發展背景下社會保障事業的建設缺乏立法支持。endprint

第二、社會保障立法層次偏低、缺乏穩定性。目前，社會保障方面權威的立法是2010年才頒布的調整社會保險法律關系的《社會保險法》，但時至今日仍然沒有一部是專門調整社會保障關系的基本法律。由于缺乏全國性的法律規定，社會保障立法層次較低，社會保障法律中責任追究和制裁辦法力度不夠，社會保障費的強制征繳缺乏可操作性，無法確保社會保障措施的有效實施。另外值得一提的是，我國目前社會保障法律制度之所以缺乏應有的穩定性，主要也是源于社會保障的相關立法動因往往是為應對社會生活中已發生的矛盾，或是特殊事件引發后有迫切需要時才制定。因此立法沒有統籌全局的考慮，存在設計規劃的缺陷，沒有充分的前瞻性，事后彌補漏洞的應急政策更加動搖我國社會保障政策的穩定性，養老保險中劃入個人賬戶的比例和養老保險金的計發辦法的多次變化就是典型的例子。

第三、社會保障法律法規的適用范圍窄。我國整個社會保障體系目前還是存在明顯的結構性缺陷，享受社會保障的人員主要集中在城市，且僅覆蓋到城鎮機關、事業單位和國有企業職工以及城市集體、私營和外資企業的職工，大批自由職業者和個體勞動者的社會保障未能引起政府關切，特別是除五保戶等特殊群體外的全國大部分農民更是幾乎沒有什么社會保障，基本處于社會保障體系之外，更是缺乏相關的社會保障法律制度。

第四、社會保障的法律實施機制薄弱。法律實施機制薄弱表現在籌資機制、管理機制、監督機制等都不夠健全。職能部門和相關負責人的法律責任更是缺少法律直接和明確規定，造成社會保障無法真正得到落實。社會保障監督機構與管理機構沒有劃分開來， 職責不清且無法產生自動控制機制，又容易導致社會保障基金的濫用和挪用。拒交、欠交社會保險費和拖欠離退休人員、失業人員保險金行為缺乏法律制裁措施，非法挪用、擠占社會保障基金的行為屢見不鮮等，這些違法行為得不到及時懲處，保險基金的運營就會處于不安全狀態。

2、社會保障管理體制建設不足

我國當前社會保障管理體制存在很多問題。

首先是社會化管理與服務程度低。社會統籌層次不高。社會保障基金層次的高低直接反映了社會化管理水平的高低。目前有些地區在社會保障基金籌集方面還只停留在市級水平，沒有形成省級統籌，離全國范圍內統一籌集社會保障基金的目標更是相距甚遠。這樣不同地區企業的交費標準難以統一，企業負擔輕重不一，職工的保障也有明顯差異。社區社會保障發展不足。發揮社區社會保障功能要以高效組織機構作為保證。社區組織機構建設滯后，影響了社區保障功能的發揮。

其次，社會保障管理機構比較分散，缺乏統一的協調機構。我國目前勞動和社會保障部統一負責管理全國的社會保障工作；民政部牽頭主管社會救助、社會優撫、民政福利等社會保障項目；財政部負責編制中央社會保障預算草案，管理中央財政負責的社會救災救濟、勞動就業、醫療保險等方面的財務和資金，管理衛生、民政、勞動與社會保障等部門的經費，對社會保障基金進行財政監督等。而處于發展中的面向全民的教育福利、住房福利、公共衛生等社會福利項目，還沒有統一部門進行綜合管理。一些具體的社會保障項目，雖然從政策上統一歸入某個系統管理，但實踐中仍然由幾個相關部門分別進行操作。如社會救助除民政救助外，還有教育、衛生、建委等部門對特定對象的助學、醫療、住房等方面的救助。這種“多頭管理、各自為政”的局面，勢必造成管理機構不清、機構設置重疊，從而導致資源浪費、效率低下、問題拖延等弊端。

再次，缺乏有效的社會保障監督體系。各個主管部門的責任履行、社會保障項目及基金的運作，主要依靠內部監督，從實踐效果看功效不佳。由于沒有形成合理的外部監督體系，既有損社會保障體系的完整性，又不利于外部監督作用的實現。

3、社會保障水平不均衡，存在不公平現象

我國社會保障水平失衡， 區域（地帶）之間、省際之間、群體之間、城鄉之間的社會保障水平存在較大差別，存在不公平現象。在城市，國家工作人員與企業職工之間、城鎮企業職工之間的養老保險待遇差別較大；在城鄉，我國廣大農村地區的社會保障水平與城市的社會保障水平之間的差距較為懸殊，城鄉社會保障資源的分配嚴重失衡，農村社會保障事業的建設滯后、城鄉差別過大。

至今，我國城鎮己初步實施和提供了相對而言較為全面的社會保障待遇，養老保險基金已基本實現了社會統籌，國家、企業和個人共同負擔，醫療保險、失業保險、工傷保險以及女職工生育保險等制度，都得到了健全和發展。但是，我國農村的社會保障體系遠沒有建立起來。在我國絕大部分農村地區，仍然是一種以國家救濟和鄉村集體辦福利事業為重點，以家庭保障為主體的社會保障現狀。從全國社會保障費用支出情況來看，占總人口80%的農民，只享有社會保障支出11%左右，而占20%的城市居民，卻占到社會保障費用89%。從人均社會保障費用來看，城市居民是農民20倍以上。由于作為社會保障制度核心內容的社會保險還未在農村建立，廣大農民尤其是貧困地區的農民“因病致貧，因老返貧”已經成為一個不容忽視的社會問題。我國保障體系這種二元結構，與我國經濟二元結構和現實國情是緊密相關的。由經濟二元結構決定，我國過大的城鄉差別制約了全國統一的社會保障體系的建立，影響了社會保障水平的提高。

4、社保基金缺乏有效可持續運轉的手段

2014年8月，社保基金正式運轉滿十四年。截至2009年底，社保基金會管理的資產規模從建立之初的200億元達到7766億元，累計投資收益2448億元，年均投資收益率9.8%，超過同期年均通貨膨脹率7.7%。十幾年來，社保基金探索多元化投資策略，基本實現社保基金的保值增值，但面對老齡化社會來臨造成的社保基金缺口增大和日益復雜的國內外投資環境，新形勢對社保基金的風險管理水平和投資能力提出了更高的要求。社保基金亟待豐富投資手段，提高收益水平。與我國人口老齡化加快發展趨勢相比，現有社會保障基金規模依然不足。未來十年，多渠道籌集和積累社會保障儲備的任務將會尤為繁重。而我國目前實際投資收益率并不高，注重安全勝于收益。根據數據顯示，我國社保基金投資實際收益率一直子啊2%-3%之間徘徊，而英國在1999年和2005年的實際收益率分別為18.6%和16.8%。造成我國社保基金投資收益低于同行業水平的主要原因是：投資工具有限，影響投資收益。社保基金投資政策要求，銀行存款+國債+政策性金融債不得低于40%。雖然覆蓋投資工具較基金成立之初已經有很大提升，但投資渠道還很狹窄。其次，資產規模小，面臨嚴重的支付缺口。2005年，美國保險基金的資產規模就已達到123480億美元，而中國僅為272億美元，美國是中國的474倍。自從我國的社保基金在2005年加快進入資本市場步伐之后，社保基金規模有了顯著提高，2005年至2009年年均增長率達到62.89%，而同期財政凈撥款只提高28.79%。加大基金入市力度、提高資本市場投資收益率是社保基金保值增值的關鍵。但由于我國資本市場還缺乏風險防范機制和股指期貨等對沖風險的金融產品，即使運用了多元化投資策略，如果控制不當，依然會出現遭受巨大損失的情況。以較為極端的2008年為例，受全球金融危機影響，我國社保基金投資收益率為-6.79%，為歷年來最低水平，讓社保基金投資陷入“兩難”境地。endprint

5、中國社會保障體系建設面臨的重大挑戰

一是人口老齡化。目前中國60歲以上老年人口比重已達14.9%，而且增長趨勢不斷加劇， 預計2030年前后將進入高峰期。人口壽命的延長，是社會進步、文明發展的標志之一，我們首先要從積極的意義上去客觀看待，爭取通過調整產業結構、開發適合老年社會的商品和消費市場，贏得中國經濟發展的“銀發紅利”；同時也要充分預見人口老齡化高峰期養老、醫療等巨大的資金和服務資源壓力，未雨綢繆，早做制度性安排。比如，目前中國補充性社會保險發展滯后，企業年金只覆蓋了2000多萬職工，多層次體系始終未成形，致使公眾過度依賴政府提供的基本保障。又如，對于近兩年社會上熱議的“延遲退休年齡”問題，不能僅從社保資金平衡的角度去考慮，更應從中國人力資源充分開發利用、多創造適合中老年人就業崗位的層面去思考和推動，否則很難形成廣泛的社會共識和可行性政策。對這些深層次的矛盾與挑戰，都要在人口老齡化背景下從中國社會經濟發展的全局上統籌謀劃應對之策。

二是城鎮化。2014年中國按常住人口統計的城鎮化率為54.77%，但相當多的進城農民工及其家庭還不能充分享有均等化的城鎮基本公共服務。反映在社會保障方面，主要是大部分地區的城鎮與農村養老保險制度還是分立的，城鄉居民與職工的養老保險制度之間缺乏銜接政策，不利于人員的合理流動；醫療保險雖然已經實現全覆蓋，但由于管理體制分割，城鄉醫保制度不能統籌，造成幾千萬人重復參保與幾千萬人游離在制度保障之外的現象并存。按照《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，到2020年，中國常住人口城鎮化率將達到60%。這就要求我們抓住城鎮化的機遇，及早理順管理體制，加快實現城鄉社會保障統籌。

三是市場化。打造中國經濟的“升級版”，要堅持市場經濟的基本取向，深化行政體制改革，進一步調整經濟結構，充分激發市場活力。目前中國社會保障的籌資渠道仍較窄，單位繳費率偏高，一些企業、特別是小微企業感到負擔沉重、活力不足，這也從一個方面造成拒保、逃費的現象；同時，多達幾萬億的社保結余基金又缺乏有效的保值、增值手段，無形中加大了未來的資金支付壓力。在完善社會主義市場經濟體制的進程中，我們要趨利避害，學會更多地利用市場資源來解決社保領域的相關問題。

三、發達國家社會保障體系經驗借鑒

世界各國的社會保障模式主要有四種：

第一是德日模式。這種模式主要是以養老、醫療、工傷和失業保險為核心，而企業和個人可以根據自己的情況進行補充保險。它的特點是以建立在不同職業基礎上的社會保障為主體，由一系列行業和地區組織分開管理的基金組成，同時以公共補貼制度為補充。社會保障機構則由勞資雙方組成，自治管理。

多數歐洲國家和二戰后的日本都采取這一社會保障模式。德國是這一模式的典型國家。德國的社會保障制度完善，內容豐富，社會保障網絡遍及全國，全社會大多數人都參加了不同形式的社會保障。社會保障的基本內容包括社會保險、社會救濟、社會贍養、社會補貼。在德國的社會保險制度中，保險的形式分為自愿和義務兩種，而義務保險在社會保險中占主導地位。德國社會保險管理的主要特征是自治管理。它將勞資關系納入到社會保障的管理中來，使投保人、雇主和保險機構的管理融為一體，組成了保險機構的最高權力機關。

日本的社會保障制度與歐美等國家相比是建立的比較晚的，但現在已經不亞于西歐各國的水平。其社會保障由社會保險、國家救濟、社會福利、公共衛生和義務教育四部分組成，其中社會保險是其核心。日本的社會保障制度是按系統分散管理的，盡管沒有形成全國統一的管理系統，但是其管理分工是十分清晰明確的。其中法定強制實行的社會保險項目由政府負責管理；企業補充保險的則由企業自行管理或委托執行；自愿保險的項目由人壽保險公司負責辦理。

第二是福利型模式，又稱瑞典模式。該模式是建立在公民普遍權利之上的模式，它具有更為廣泛和優厚的公共補貼制度，平等程度以及待遇標準高，每個人退休后都可以得到同一份額的養老金。在這種模式中，社會保障是國民收入再分配的有力工具。

北歐國家和英國屬于這種模式。英國在二戰后對已經發展起來的社會福利項目進行了調整和改革，協調和統一了諸多分散的福利項目，提高了福利項目使用的效率，同時尋求新的籌資方式。經過長時間的發展，到了20世紀80年代末，已經形成了體系完善的社會保障制度。其內容主要包括退休養老保險、醫療衛生保險、失業保險和國民保健服務等。

瑞典是后來者居上，被譽為“福利國家之窗”。其社會保障制度的特點是：對收入來源中斷或收入不足的失業者、殘廢者、退休工人，以失業補貼、養老金、兒童補貼、孕婦補貼、房租津貼和其它形式發放社會保證金；給農民和工人提供平等收入的方法，力求提高標準增加農場的農民收入，使其接近工業工人的平均收入；瑞典社會民主黨的福利綱領規定縮小富饒的南部工業區和貧瘠的北部林業區之間的收入差距。

第三是澳美模式。這一模式的特點是政府僅對特定對象提供社會保障，主要是針對那些生活貧困者，其余社會成員通過市場途徑來尋求社會保障。所以說，這種模式是典型的市場型保障制度。而政府采取的主要手段是社會救濟金和公共補貼。

在澳大利亞，政府主要是根據對申請者收入的調查發放失業救濟金和養老金。澳大利亞的社會保障制度的內容主要包括：養老金、殘疾人撫恤金、孤兒撫恤金、寡婦津貼、失業救濟金等。其資金來源主要是靠個人所交納的社會保障稅和企業主為其雇員繳納的社會保險稅以及政府的財政撥款等。

美國的社會保障制度所涉及的內容廣泛。其社會保障項目涉及到人們的生老病殘、衣食住行和工作學習等各個方面。其資金來源渠道也很多，有的來自于聯邦，有的來自非贏利性民間組織的，有的來自于公司企業、雇主或雇員。其管理體系也是多層次的，由中央、企業、社會團體、私人機構和個人多層次構成。各層次各司其職，相互配合，形成了龐大的社會保障管理網。另外，其社會保障覆蓋面也很廣。endprint

第四是亞洲模式。新加坡是典型的亞洲模式。在醫療方面，新加坡實行強制性儲蓄，每個人在銀行都有一個自己獨立的賬戶。賬戶上的錢只能用來繳納本人或直系親屬的醫療費。在養老保險制度方面，新加坡實行了公積金制度。政府設立公積金的目的是防老，公積金也只有在退休或殘廢時才能使用。公積金由雇主和雇員共同繳納，養老保障的公積金實質是一種完全的積累制模式，由中央公積金管理局依法進行管理。

上述世界四大體系的社會保障制度模式雖然各具特色，但卻有著共同之處：

一是社會保障制度都是在市場經濟體制條件下建立起來的。由于市場經濟條件下的激烈競爭，導致了企業的破產和失業人口的出現。各國政府為了緩和矛盾，維護安定，紛紛建立了社會保障制度。

二是社會保障的覆蓋面都比較寬。世界主要發達國家的社會保障制度覆蓋面都是比較寬的，保障項目包羅萬象。

三是社會保障制度法制化。各種模式的社會保障都是通過國家立法把社會保障納入社會經濟體制之內的。通過法制化為社會保障政策和措施的實施提供了法律依據。

四是社會保障的資金來源基本相同。社會保障資金主要由雇主、雇員和政府三方面承擔。

世界各國社會保障模式各有利弊。我們國家的情況雖然與其有所差異，但其對中國社會保障模式的選擇是有啟示作用的。

首先，我們要建立多層次的社會保障項目體系。發達國家在社會保險項目下又設立了不同層次、不同類型的社會保險項目。通常分為三個層次，即：強制保險、企業補充保險和自愿投保保險。這樣，既有用法律強制人們加入的基本保險，又有職工所在單位依據自己經濟效益狀況為本企業單位職工建立的補充保險，還有個人根據自己的實際情況自愿投保的保險。從而既強化了社會保險的“安全性”，又滿足了各方面的需求，尤其是在我國不斷完善中國社會保障制度的漸進過渡時期，這一點尤為重要。

其次，我們應選擇半基金制來籌集資金。從世界大范圍看，人口老齡化是各國社會保障的一個嚴重的問題。我國也同樣面臨著這一困境。如果中國繼續實行現在的現收現付制作為籌集養老保險金的方式，必將帶來入不敷出的問題。而如果選擇完全積累制，又會因為繳費太高而不符合中國的經濟發展水平。所以，應選擇部分積累制。這樣既能滿足現階段支出的需要，又能為迎接人口老齡化的到來積累一定的儲備基金。

再次，我們要搞好政府的職能定位。建立完善的社會保障制度，政府職能應定位在：一是為政府主導型模式的建立提供一個合理的制度框架，盡早建立一個全國性的統一的社會保障管理機構，實現社會保障基金的統籌。二是為向政府主導型模式的轉換提供法律制度。三是以公平優先為原則，發揮再分配的作用。通過社會保障的方式加大調節再分配的力度。通過不斷的改革和完善使我國的社會保障制度走向法制化、正規化的軌道。

第四是要采取漸進的方式擴大社會保障制度的覆蓋面。中國人口眾多，農民又占大多數，城鄉差別大，生產力發展水平與發達國家相比又較低。所以現階段的社會保障水平不宜過高，應采取漸進的方式逐步擴大覆蓋面，建立全面的社會保障體系。

第五是要加強政府宏觀管理以分散社會保障資金運營中的風險。中國目前正處在經濟轉軌時期，投資體制不完善，資本市場不健全，所以在社會保障籌資方式的轉換過程中要加強政府宏觀管理，分散風險。

總之，我國社會保障體系的總體目標是建立一個與經濟社會發展水平相適應、資金來源多渠道、保障方式多層次，權力與義務相對應，管理與服務社會化，統一規范和持續可靠的社會保障體系。目前，完善社會保障體系就是在城鎮居民范圍內提供普遍的最低生活救濟；在城鎮職工范圍內建立健全養老、醫療、工傷、失業保險制度；在廣大的農村，應因地制宜，根據不同的經濟條件建立不同形式的社會保障制度，重點解決老、病、貧的問題。

四、完善我國社會保障體系的措施

誠如前述，我國的社會保障體系與發達國家相比，還存在著諸多問題，己不符合當前經濟社會的發展趨勢，難以滿足構建社會主義和諧社會的政治要求，有針對性的完善我國社會保障體系已經刻不容緩。

十七大報告明確提出，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。十八大報告確定了社會保障制度改革的方針、重點和目標。提出“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。”十八屆三中全會指出，建立更加公平可持續的社會保障制度是社會發展的必然要求。

（一）加強我國社會保障體系的法制建設

必須充分認識到社會保障立法對于健全和完善我國社會保障體系的重要性。當前，必須盡快推進社會保障立法工作，明確立法主體，通過國家立法機關建立健全以社會保險法、社會福利法、社會救助法和社會優撫法和商業保險法等專門法律為主要架構的社會保障法律體系，從而保證我國社會保障建設事業有法可依。社會保障立法工作，特別要加強實施包括城鎮職工養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和農民養老保險等層面的社會保險立法工作。2011年7月《社會保險法》的頒布實施，使社會保險制度更加穩定、運行更加規范，使相關各方、特別是廣大勞動者有了維護自身合法權益的有力武器，并必將帶動一系列單項法規、規章和規范性文件的制定實施，從而使社會保險體系建設全面進入法制化的軌道。這是我國社會保險工作中的一個創新和發展，體現了社會保障的公平性原則。

建立健全社會保障法律制度，是工業化國家建立并推行其社會保障體系的重要經驗。在發達國家，社會保障法律是一個獨立的、專門的法律體系，這為社會保障事業提供了法律的依據和法制的強制性，有利于社會保障體系建設的法制化、科學化和規范化。通過法律法規的形式，我國社會保障體系建設就得以有法可依，具有法律的依據。社會保障立法，將給我國社會保障體系的穩定運作帶來法制保障，并為我國社會保障體系的有效監管提供長效機制。endprint

要盡快建立相關的社會保障體系的法律責任制度。突出強調社會保障體系內制度和政策本身的強制性，明確規定社會保障法律責任和制裁措施，設立專門的監督檢查部門，全面負責各項社會保障制度落實情況的監督檢查。重點加強我國社會保障基金在安全和保值增值方面的監督管理，加大對違法行為的懲罰力度，堅決追究責任人的法律責任。在保證基金資產安全性、流動性的前提下，實現基金資產的增值。同時可以適當考慮對于貫徹執行社會保障法律法規良好的政府部門、企事業單位等給予榮譽、商譽或資金上的獎勵，從另一角度提高社會保障體系的執行力。

十八大以來，黨中央不斷加大反腐力度，中央領導人多次強調“老虎、蒼蠅一起打”。黨的十八屆四中全會做出全面推進依法治國的重大決策，開啟了依法推進國家治理體系和治理能力現代化的新時期，也預示著反腐作為加強黨的建設的重大工程，進入加強法治化的新階段。這為加強依法反腐建設提供了空前的機遇和良好的環境。所以必須借助十八屆四中全會的東風，在社會保障領域建立起完善的法律系統，強化反腐的法治思維，把社會保障領域的反腐工作納入依法治國的總體部署，將完善的法制和有力的監督貫穿社會保障領域反腐工作的全過程和各方面，堅持用法治思維、法治方式預防和懲治腐敗，不斷提高社會保障領域反腐工作的法治化水平。

（二）以社會保險制度改革為主，充分發揮社會保險在社會保障體系中的關鍵作用

我國正處于全面深化改革的攻堅階段、全面建成小康社會的關鍵時期，健全和完善我國社會保障體系必須與現階段經濟發展水平相適應，必須以社會保險制度改革為重點，充分發揮社會保險在我國社會保障體系中的關鍵作用。社會保險立法是社會保險改革的法律保證和制度保證，必須加快社會保險的立法工作。我國需要制定一部社會保險法，包括《養老保險條例》、《失業保險條例》、《醫療保險條例》、《工傷保險條例》、《農民養老保險條例》等法律法規的社會保險法，從而使社會保險工作有法可依。

社會救助制度、社會福利制度、社會優撫制度都是我國社會保障制度的重要組成部分，在救助和保障社會貧困群體、弱勢群體和特殊群體方面發揮著重要的作用。當前，我國特別要進一步發展社會救助制度，健全和完善我國社會救助制度。要從我國現實國情出發，以各類貧困群體的救助需要為出發點，適應市場經濟的發展要求，并要注重這么幾個問題：一是政府與社會的關系問題；二是政府內部的部門分工問題；三是中央與地方的責任問題；四是現金、實物與服務救助的密切配合問題；五是城市與農村社會救助工作的平衡發展問題；六是健全、完善、規范社會救助體系的途徑和方向問題。

強化政府在社會保障體系中的責任，合理定位政府在社會保障中的責任和義務，是深化社會保障制度改革的重要方面。利用政府的強制力，建立一個完善的社會保障體系。由政府對公民的社會保障權利進行明確界定。根據不同的社會保障項目承擔提供資金的責任，保證公民基本生存的社會救助項目應由政府承擔主要責任。社會保險項目由政府承擔財政兜低責任和制度轉軌成本。一些福利性的社會保障項目要求政府承擔主要供款者責任，并監督檢查社會保障法律、法規和政策的落實。按照財權與事權相統一的責任確定中央政府和地方政府的財政責任。其次，針對我國社會保障管理中存在的社會化管理承擔低、管理機構分散、缺乏統一協調等問題。建立權威的社會保障協調機構。成立直接由國務院負責的社會保障管理委員會，委員會作為全國社會保障事務的決策與協調機構，負責審議社會保障規劃和社會保障制度設計，協調相關部門的關系。加快社區社會保障服務建設，建立健全社區組織機構，確立社區社會保障服務的內容。

（三）大力發展商業保險，加強商業保險在我國社會保障體系中的應有地位，使其成為社會保險的重要補充

社會保險是一種強制性保險，體現了國家和政府的職責，是國家對社會生活的強制性干預，是“用于保障勞動者在暫時或永久喪失勞動力時，或在工作間斷期間生活需要的一種物質幫助制度”。商業保險是在市場經濟中保險公司提供的一種商業保障，是市場經濟對社會生活的市場調控。商業保險是社會保險的重要補充， 滿足了不同階層的社會群體和社會成員的生活保障需要，彌補了社會保險在保障范圍和保障水平上的不足，在社會保障體系中發揮著重要的補充保障功能。

為了使商業保險在我國社會保障體系中發揮更大的作用，當前我們必須在科學發展觀的指導下大力發展商業保險。為此，我國保險業需要強化兩個方面的工作。首先，培育和發展我國保險市場。由于我國經濟發展水平不平衡，我國保險業的發展時間不長，商業保險的密度和深度都有待增強。我們知道，在一個成熟的保險市場，需要有足夠風險意識的投保者，這是保險市場發展的必要條件。然而，我國人民群眾的風險意識和保險觀念普遍不強。加大商業保險宣傳力度，提高我國政府官員和人民群眾的保險意識，是擴大商業保險覆蓋面、進一步強化其經濟社會服務管理功能的必然要求。其次，提高我國保險公司的經營和服務水平。近年來，我國保險公司無論在數量和規模上，都有著快速的發展，但保險公司的經營模式和管理水平都有待進一步提高。大力發展商業保險，必須盡快改變我國保險公司低效益和無序競爭的現狀。這有利于提高保險公司在老百姓心中的誠信度，有利于改善保險公司在老百姓心中的形象，從而提高廣大消費者購買商業保險的積極性。

當前，我國保險監管理體制還有待進一步加強，從而真正有效監管保險市場，引導本國保險公司正當化經營，使其提高自身的服務水平和市場競爭力，特別是同外資保險公司的競爭力，以應對外資保險公司爭奪中國保險市場的新形勢和新挑戰。

（四）取消戶籍分化，加強各項社保政策的銜接，統一社會保障體系

戶籍制度直接造成了我國城鄉二元的經濟結構，導致了城鄉社會保障的差別待遇。針對目前城鄉社會保障利益分布不均的問題，應當從統籌城鄉經濟社會發展的角度出發，可以考慮暫時通過行政立法的方式提升農村社會保障水平，長期規劃中還是應當消除戶籍制度的城鄉分化效果，在全國范圍內建立統一的社會保障體系。endprint

始終把完善社會保障體系放在解決民生問題的優先位置，明確政府公共財政優先用于發展社會保障事業，并重點向經濟薄弱地區和社會弱勢群體傾斜，努力解決好事關人民群眾切身利益的社會保障問題。全面推進城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度建設。完善城鄉居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。完善失業、工傷、生育保險制度，使社會生活中難以避免出現的消極現象造成的直接經濟損失對生產者個人的傷害減低到最小程度。進一步促進機關事業單位養老保險制度和企業職工基本養老保險制度改革，探索建立多種形式、多層次的農村養老保險、進城務工農民、被征用土地的農民以及農轉非人口的養老保險制度。不斷完善城市低保、農村五保供養、特困戶救助、災民救助、城市生活無著的流浪乞討人的救助等制度建設。發展以扶老、助殘、救孤、濟困為重點的社會福利事業，保障弱勢群體的合法權益，逐步實現城鄉社會保障體系的對接。

推進新農保與城居保合并實施，形成統一的城鄉居民基本養老保險制度。抓緊出臺職工養老保險與城鄉居民養老保險的銜接政策，使相關參保群體的連續性權益得到更好保障。整合城鄉基本醫療保險制度和經辦管理系統，使城鄉居民更加公平地享有基本醫保權利。通過提高統籌層次、加強省內聯網和對重點群體跨省結算等方式，逐步解決參保群眾異地就醫的醫保費用支付問題。優化低保、醫療救助等與基本社會保險制度的銜接。

（五）保證社保資金持續穩定增長

1、提高社保支出占財政支出的比重。

國際上通常采用“社會保障支出占財政支出的比重”來衡量各國政府的社會保障財政責任。我國社保“十二五”規劃要求各級財政將社保支出占財政支出的比重提高到25%左右。但有數據顯示，目前整個社會保障（包括社會保險）支出僅占我國財政支出12%，遠低于發達國家30%至50%的比例。也就是說，我國財政對社保的投入不僅遠低于發達國家，也與“十二五”規劃目標有很大距離。

因此，不能僅僅是倡導政府承擔更多責任，還應該要明確各級政府、國企對社保的補貼責任。比如說，中央財政補貼占多少，地方財政補貼占多少，應該用制度把補貼比例固定下來，讓社保基金有穩定、可持續的收入。但由于《社會保險法》只是簡單規定“縣級以上人民政府在社會保險基金出現支付不足時，給予補貼”，很多地方政府補貼比較隨意，勢必把部分保障責任和負擔轉嫁給了企業和員工。

2、社保基金進入資本市場。以多種方式投資于有價證券，這既是社保基金自身保值增值的發展需求，同時也是我國資本市場發展的良好契機。作為重要的機構投資者，社保基金的規范化運作，既能引導市場投資行為，又能調整社會融資結構。成熟、活躍的資本市場也為養老金的保值、增值提供了運作的空間。金融市場的繁榮穩定將會為社保基金提高投資收益提供有力保障。通過合理控制社保基金可實現與資本市場良性互動，將“兩難”轉化成“雙贏”。此外，擁有長期穩定資金來源的社保基金，是資本市場上重要的機構投資者，為一級市場發行量和二級市場交易量的擴大提供了雄厚的資金支持。世界主要國家越來越多的養老基金涉足證券市場，購買企業股票和債券。養老基金在現代金融體系中已經是證券市場上主要的投資者之一，成為證券市場上主要的穩定力量。在金融創新方面，社保基金入市步伐加快將反推金融產品創新。結合中國實際國情，可開發投資工具和方式還有很多，如與國有企業改革重組相關的金融產品、房地產抵押貸款證券、信托產品、指數期貨等。更多金融產品選擇多樣化，為社保基金入市投資提供避險工具。在基金投資范圍和投資比例上還需進一步拓寬。目前為防范運作風險，全國社保基金要求股票資產不超過40%，銀行存款+國債+政策性金融債不低于40%。而分散投資是降低社保基金入市風險的主要途徑，因此，可以適度放寬社保基金的投資領域，比如允許社保基金委托銀行貸款、開辦社會保險銀行等。受資本市場不確定因素和潛在風險影響，未來社保基金投資運營面臨的風險會更多。但根據社保基金提出的投資“可操作、可持續、有增長”的原則，2015年，全國社保基金規模有望超過1.5萬億元。

3、大力推行社會保障稅。我國的社會保障資金主要來源于社會統籌、產業投資和社保基金，體現收入再分配職能的財政撥款難以形成社會保障類的預算支出。截至目前全世界已有100多個國家開征了社會保障稅，我國現狀則是部分省、市地區實行由社保部門確定的社會保險費征收計劃，地稅部門負責征收管理，該模式的存在顯然缺乏法律依據，且與“稅收法定”的原則明顯相違背。解決該問題的長遠方法就是響應財政部的提議，通過全國人大的立法，推行社會保險費改稅，增加社保基金的收入和社會保障產品的資金供給。費改稅后由稅務機關統一收取基本社保收入，有利于強化管理，提高征收效率，降低征收成本，稅務監管與社會保障部門各司其職，也有利于社會保障部門集中精力管理好社保基金，提高資金使用效率。社會保障稅是當前仿效西方發達國家，籌集社會保障資金較為理想的手段，其開征將有利于統一稅負，及時、穩定地籌集社保資金，減輕國家和企業的負擔，同時也有利于建立和完善社會保障預算，從管理上緩解目前社會保障基金征繳困難的矛盾。

（六）完善我國社會保障的權利救濟機制

權利的救濟是社會保障受益者自下而上反映問題、尋求解決辦法的路徑，這樣才能夠確保社會保障信息在操作層面的良性互動。針對我國目前社會保障體系監管不力的現狀，我國更應當保證社會成員權利救濟渠道的暢通，以此增強社會監督的力量。就我國目前而言，權利救濟方法有兩個，一個是行政復議，另一個是司法訴訟。因此一方面要解決社會保障政出多門的問題，明確規定政府部門在回應權利人訴求時應當出具書面答復或告知不服行政處理后的申訴途徑。另一方面就是要在我國現有的司法體制中設立專門審理勞動和社會保障爭議類案件的機構，簡化審判程序。對于爭議較小、標的不大的案件實行一裁終局制，在節省司法資源的同時，為社會保障權益受到不法侵害的當事人提供及時、便捷、有效的司法保護。此外，人民法院對社會保障領域里發生的違法犯罪案件，對欠繳社會保險費的企業采取強制的司法措施以追繳社會保險費，對拒不繳納法定的社會保險費、拒不支付保險金、不正當使用保險基金、貪污挪用及侵占保險基金的行為進行制裁，充分保證在社會保障方面法律所具備的強制力和威懾力。

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