國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)與創(chuàng)新發(fā)展

郝紅梅

[摘 要]國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)整體上依然處于成長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型階段，產(chǎn)業(yè)、土地和管理問題削弱了其在開放和體制改革方面的先導(dǎo)作用，阻礙了其進(jìn)一步發(fā)展。面對(duì)發(fā)展環(huán)境、條件、任務(wù)、要求等新的變化，國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)在戰(zhàn)略層面、政策層面、體制層面、開放層面需要加快轉(zhuǎn)型升級(jí)和功能提升，加快創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，加快產(chǎn)城融合探索和開放合作步伐。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)；問題；轉(zhuǎn)型升級(jí)；創(chuàng)新發(fā)展

[中圖分類號(hào)]F127

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2017）07-0037-04

國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是我國(guó)最早在沿海開放城市設(shè)立的以發(fā)展知識(shí)密集型和技術(shù)密集型工業(yè)為主的特定區(qū)域，后來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)擴(kuò)展，大都位于省市自治區(qū)的省會(huì)等中心城市。經(jīng)過30多年的發(fā)展，國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)已成為所在城市及周圍地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快、投資環(huán)境最優(yōu)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。2016年，219家國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、稅收收入、固定資產(chǎn)投資同比均保持增長(zhǎng)（見表1）。

一、國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)面臨的問題

近年來(lái)，國(guó)家政策環(huán)境和發(fā)展理念有較大調(diào)整，國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)的自身情況也發(fā)生了變化。總體來(lái)看，國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)整體上依然處于成長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型階段，尚存在一些問題，主要是產(chǎn)業(yè)、土地和管理問題，如產(chǎn)業(yè)集群不發(fā)達(dá)，科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，發(fā)展空間瓶頸突出，法律地位不明確等。這些問題削弱了經(jīng)開區(qū)在開放和體制改革方面的先導(dǎo)作用，阻礙了其進(jìn)一步發(fā)展。

1.同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)

在地方政府追求GDP、財(cái)政收入、工業(yè)增加值的考核制度下，很多經(jīng)開區(qū)為追求快速發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)門類的選擇上出現(xiàn)了一哄而上的從眾化趨勢(shì)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的確立雷同度較高。絕大多數(shù)國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)都把目前國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展的重點(diǎn)，幾乎每個(gè)區(qū)都在積極發(fā)展電子信息、生物醫(yī)藥、光機(jī)電一體化等產(chǎn)業(yè)，汽車制造及其零配件產(chǎn)業(yè)成為許多經(jīng)開區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)。大量同類產(chǎn)業(yè)的聚集和重復(fù)建設(shè)不僅造成各種資源的緊張和浪費(fèi)，也造成各開發(fā)區(qū)之間、企業(yè)之間的相互競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)該引起高度關(guān)注并建立相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制。同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)增加，也導(dǎo)致國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)失去其原本應(yīng)有的承擔(dān)國(guó)家戰(zhàn)略探索的使命。

2.發(fā)展不平衡

目前國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)分別位于我國(guó)的東中西部，成立于不同的時(shí)間，具有不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和環(huán)境，處在不同的發(fā)展階段，各經(jīng)開區(qū)在規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)和管理上有自身的特點(diǎn)，發(fā)展水平存在明顯的差異。由于地理區(qū)位、發(fā)展基礎(chǔ)和要素稟賦的差異，東部經(jīng)開區(qū)發(fā)展較快，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)已形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群，中西部經(jīng)開區(qū)發(fā)展環(huán)境相對(duì)寬松，土地、勞動(dòng)力等資源有比較優(yōu)勢(shì)，但招商引資相對(duì)比較困難（見圖1）。

3.缺乏明確的法律地位

國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)的管理機(jī)構(gòu)原則上為所在地市級(jí)以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)授權(quán)行使同級(jí)人民政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。雖然部分省市已經(jīng)由地方人大通過或以政府法令的形式出臺(tái)了關(guān)于經(jīng)開區(qū)的地方性法規(guī)，其法律地位問題得到了一定程度的解決，但目前對(duì)經(jīng)開區(qū)的功能定位、管理模式、組織形式尚未形成一個(gè)全國(guó)性的法律體系，較為普遍的管委會(huì)模式在國(guó)家行政序列中也沒有明確的定性，不是一級(jí)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，不具備相應(yīng)的法律地位和權(quán)限，缺少行政執(zhí)法的主體資格，不能建立強(qiáng)有力的行政執(zhí)法體系。行政授權(quán)不到位，致使經(jīng)開區(qū)在宏觀控制和管理上缺乏力度，無(wú)法在環(huán)境建設(shè)、減少行政審批、保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.管理體制不順

國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)建立初期，是功能簡(jiǎn)單的外向型工業(yè)園區(qū)，以管委會(huì)模式為代表的精簡(jiǎn)高效的管理體制，避免了黨委、政府、人大、政協(xié)并立的管理機(jī)構(gòu)。但是，隨著國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)空間范圍的擴(kuò)大，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)被納入經(jīng)開區(qū)內(nèi)，被征地農(nóng)民的安置、社區(qū)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、教育衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)問題日益顯現(xiàn)。簡(jiǎn)單靈活的管委會(huì)體制難以與經(jīng)開區(qū)的發(fā)展規(guī)模相匹配。

經(jīng)開區(qū)管委會(huì)作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，雖然多數(shù)擁有市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，但在實(shí)際運(yùn)作中關(guān)鍵權(quán)力往往不能下放給經(jīng)開區(qū)，致使經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地征用、工商注冊(cè)、人才引進(jìn)、資金融通等方面受制于其他有關(guān)部門和有關(guān)政策條文的制約。近年來(lái)，國(guó)家和省市先后對(duì)工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督、社會(huì)保障等管理機(jī)構(gòu)實(shí)行了垂直領(lǐng)導(dǎo)，一些原本下放給經(jīng)開區(qū)的職能權(quán)限逐一上收，有些雖未上收但須逐事逐項(xiàng)上報(bào)審核。經(jīng)濟(jì)開發(fā)和社區(qū)管理的雙重重?fù)?dān)使經(jīng)開區(qū)管理服務(wù)職能延伸，財(cái)政負(fù)擔(dān)增大，管理體制已呈現(xiàn)出明顯的行政化趨勢(shì)。

5.發(fā)展方式粗放

隨著國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)數(shù)量增加與規(guī)模擴(kuò)容，一些經(jīng)開區(qū)出現(xiàn)了無(wú)序和低效開發(fā)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位不明確，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，布局粗放，土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃不一致，工業(yè)用地供后監(jiān)管不到位，土地投資強(qiáng)度和產(chǎn)出效益較低。

6.自主創(chuàng)新能力弱

經(jīng)開區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局基本由外來(lái)投資決定，而多數(shù)外資企業(yè)以分廠經(jīng)濟(jì)的模式入駐，主要靠母公司的研發(fā)平臺(tái)或者購(gòu)買專利技術(shù)進(jìn)行生產(chǎn)，轉(zhuǎn)移的只是成熟的生產(chǎn)工藝，沒有自己的研發(fā)中心。經(jīng)開區(qū)內(nèi)的制造業(yè)企業(yè)，尤其是外資主導(dǎo)的出口加工企業(yè)，主要集中在價(jià)值鏈較低端的制造加工環(huán)節(jié)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模還不大，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)較少。

7.政策紅利消失

20世紀(jì)90年代末開始，國(guó)家相繼取消了改革開放初期賦予國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)的財(cái)政返還等政策優(yōu)惠。我國(guó)加入WTO后，一系列與WTO規(guī)則不相符的政策逐步取消，政府賦予經(jīng)開區(qū)的稅收、土地、投資等政策與非經(jīng)開區(qū)趨于一致。近年來(lái)，國(guó)家級(jí)新區(qū)、改革開放試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等采取更加優(yōu)惠的政策措施吸引跨國(guó)投資，這無(wú)疑對(duì)國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)的發(fā)展，尤其是以外向型經(jīng)濟(jì)為主的園區(qū)構(gòu)成了競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)，使其面臨再造新優(yōu)勢(shì)的重要任務(wù)。近幾年一些地市經(jīng)濟(jì)增速下滑，更是加大了經(jīng)開區(qū)招商引資的壓力。2016年，219家國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)實(shí)際利用外資同比下降10.3%，其中東部107家經(jīng)開區(qū)下降11.3%，中部63家經(jīng)開區(qū)增長(zhǎng)1.7%，西部49家經(jīng)開區(qū)下降35%。

8.財(cái)力不足

在現(xiàn)有財(cái)稅體制下，國(guó)家、省、市、開發(fā)區(qū)依次留成，經(jīng)開區(qū)以工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，形成的稅收很大部分為增值稅，但經(jīng)開區(qū)留成只有5%，95%全部上繳，這導(dǎo)致經(jīng)開區(qū)財(cái)力有限，難以支撐發(fā)展。

9.土地資源緊缺

土地資源是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐和保障。過去各地國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)通過土地開發(fā)獲得了迅速發(fā)展。目前，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)新建項(xiàng)目的土地、城建和環(huán)保等方面的嚴(yán)格管理，土地指標(biāo)受到嚴(yán)格控制。經(jīng)開區(qū)發(fā)展所面臨的瓶頸問題是已規(guī)劃的土地開發(fā)完畢，重大項(xiàng)目招商選址困難。此外，工業(yè)用地采用招拍掛方式后，辦理時(shí)間過長(zhǎng)，影響了招商引資進(jìn)度。

10.人才資源短缺

國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)人才資源結(jié)構(gòu)性矛盾仍比較突出，普遍缺乏公共管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、創(chuàng)新型科研、現(xiàn)代制造業(yè)技能等具有較高專業(yè)水準(zhǔn)、國(guó)際化素質(zhì)的人才。未來(lái)新出臺(tái)政策及新興業(yè)務(wù)也將催生新的人才需求，亟需相應(yīng)的人才資源跟進(jìn)。

二、國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)發(fā)展的支撐條件發(fā)生變化

當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了一些新的變化趨勢(shì)，科技創(chuàng)新孕育新的突破。國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)面臨的發(fā)展環(huán)境、條件、任務(wù)、要求等都發(fā)生了新的變化，主要有以下幾方面的推動(dòng)因素。

1.國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移擴(kuò)展

當(dāng)前，跨國(guó)投資更趨系統(tǒng)化，從傳統(tǒng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)向生產(chǎn)、流通、服務(wù)等多環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移越來(lái)越多地考慮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地市場(chǎng)與消費(fèi)者的需求，更加重視獲取技術(shù)和科研成果。新興工業(yè)國(guó)具有高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)成為外資并購(gòu)競(jìng)相追逐的熱點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)鏈的連鎖轉(zhuǎn)移使單個(gè)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)演變?yōu)樯a(chǎn)體系或供應(yīng)鏈之間的競(jìng)爭(zhēng)，凸顯產(chǎn)業(yè)集群的重要性。

隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、要素重組和全球供應(yīng)鏈集成方式的改變，國(guó)際投資的流量、方向、結(jié)構(gòu)等也將隨之發(fā)生變化。跨國(guó)公司因此更看重東道國(guó)的配套能力、產(chǎn)業(yè)鏈、企業(yè)群和投資軟環(huán)境等要素，更注重區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)力，有產(chǎn)業(yè)特色和配套產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的大型開發(fā)區(qū)將成為承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移的重要載體。

2.國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)加劇

在全球經(jīng)濟(jì)低迷的大背景下，各國(guó)為搶占發(fā)展先機(jī)，對(duì)市場(chǎng)、資源、人才和技術(shù)的爭(zhēng)奪更加激烈。受新興經(jīng)濟(jì)體綜合制造成本上漲的影響，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)特別是低端制造環(huán)節(jié)加速向低收入國(guó)家轉(zhuǎn)移。2015年，流入柬埔寨、印尼、緬甸、菲律賓和越南的外國(guó)直接投資繼續(xù)保持增長(zhǎng)。與此同時(shí)，一些中高端制造業(yè)向發(fā)達(dá)國(guó)家回流，部分產(chǎn)業(yè)已由離岸生產(chǎn)轉(zhuǎn)向近岸或在岸生產(chǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家可能通過“再工業(yè)化”靠技術(shù)硬實(shí)力和制度軟環(huán)境引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)革命，對(duì)中國(guó)提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力形成挑戰(zhàn)。另一方面是內(nèi)在因素，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入調(diào)檔減速階段，土地調(diào)控力度明顯加強(qiáng)，勞動(dòng)力成本上升，節(jié)能減排壓力增大，自貿(mào)區(qū)和一些行政性新區(qū)的設(shè)立給國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)的發(fā)展帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

3.新發(fā)展觀念引領(lǐng)發(fā)展

當(dāng)前，支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度機(jī)制已發(fā)生變化，市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻進(jìn)一步降低，政府管制進(jìn)一步放松，投融資環(huán)境進(jìn)一步改善，法律環(huán)境進(jìn)一步健全。黨的十八屆五中全會(huì)提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。在新常態(tài)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從單純追求GDP和財(cái)政收入轉(zhuǎn)向追求全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，發(fā)展動(dòng)力從依靠資源和低成本勞動(dòng)力等要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，提升科技創(chuàng)新能力，強(qiáng)化綠色生態(tài)發(fā)展是國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)新一輪發(fā)展的核心工作任務(wù)。

三、國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)在開放發(fā)展中把握戰(zhàn)略機(jī)遇

按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)今后在戰(zhàn)略層面、政策層面、體制層面、開放層面需要解決好以下幾個(gè)突出問題。

1.加快轉(zhuǎn)型升級(jí)和功能提升

“十三五”時(shí)期，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、生態(tài)轉(zhuǎn)型仍然是國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)，經(jīng)開區(qū)必須更加注重園區(qū)經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)相融合、對(duì)外開放與改革創(chuàng)新相統(tǒng)一、政府引導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)相結(jié)合，將經(jīng)開區(qū)建設(shè)成為開放合作示范平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)示范平臺(tái)、國(guó)際化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)示范平臺(tái)、行政體制改革示范平臺(tái)、城市綜合治理示范平臺(tái)。伴隨著這種綜合轉(zhuǎn)型，經(jīng)開區(qū)的發(fā)展模式、發(fā)展戰(zhàn)略、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及支持政策體系都需變革。從政府層面來(lái)講，在符合國(guó)家相關(guān)政策導(dǎo)向的前提下，至少有以下幾個(gè)值得關(guān)注的方面：

一是支持國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高端、高效、高附加值轉(zhuǎn)變，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)走上創(chuàng)新型、效益型、集約型、生態(tài)型發(fā)展道路，大力推進(jìn)技術(shù)改造、研發(fā)設(shè)計(jì)、品牌提升和產(chǎn)業(yè)鏈整合，支持已有工業(yè)開發(fā)區(qū)改造成生態(tài)型工業(yè)區(qū)，全面優(yōu)化技術(shù)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、布局結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)，在技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)布局、項(xiàng)目審批、資金安排等方面予以優(yōu)先支持。

二是支持經(jīng)開區(qū)建設(shè)從本地化、區(qū)域化向國(guó)際化轉(zhuǎn)型。從理念國(guó)際化、平臺(tái)國(guó)際化、產(chǎn)業(yè)國(guó)際化、企業(yè)國(guó)際化、人才國(guó)際化著手，從全球價(jià)值鏈的視角出發(fā)，立足本地的資源稟賦，抓住國(guó)際投資趨勢(shì)，提升經(jīng)開區(qū)在全球招商引資中的競(jìng)爭(zhēng)力。精確選擇，分類培育，重點(diǎn)扶持一批產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次高、研發(fā)創(chuàng)新功能強(qiáng)、國(guó)際交流渠道暢、綜合服務(wù)效率好的國(guó)際化園區(qū)。

三是支持經(jīng)開區(qū)管理由行政型向法治化轉(zhuǎn)型。支持國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)進(jìn)行理論總結(jié)和創(chuàng)新，建立起富有活力、創(chuàng)新導(dǎo)向、法治保障的行政權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，法律地位和行政授權(quán)相一致，經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理相適應(yīng)。具體說(shuō)，就是以法治行政理念為支撐實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：政府職能向創(chuàng)造良好投資環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境轉(zhuǎn)變，組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化轉(zhuǎn)變，管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便利高效轉(zhuǎn)變。通過實(shí)踐總結(jié)，條件成熟時(shí)可由全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)《國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)條例》，為其持續(xù)發(fā)展提供法律保障。

四是支持經(jīng)開區(qū)結(jié)構(gòu)向多園化、多功能的現(xiàn)代化新城轉(zhuǎn)變。推動(dòng)園區(qū)產(chǎn)業(yè)由制造業(yè)為主向制造業(yè)和服務(wù)業(yè)融合轉(zhuǎn)變，形成“全鏈條”產(chǎn)業(yè)聚集群；推動(dòng)園區(qū)功能由單一生產(chǎn)功能向城市綜合功能轉(zhuǎn)變，合理配置生產(chǎn)生活生態(tài)空間，加強(qiáng)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)功能完善，與所依托行政區(qū)深度融合發(fā)展。

2.加快創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是世界大勢(shì)所趨。國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)創(chuàng)新體系建設(shè)需要內(nèi)部創(chuàng)新要素的高效整合和外部創(chuàng)新要素的滲入。支持在國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)，破除體制機(jī)制障礙，開展系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革的先行先試，開展更高層次的國(guó)際創(chuàng)新合作，主動(dòng)利用全球創(chuàng)新科技成果和人才。

支持國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，形成有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，支持企業(yè)開展研發(fā)活動(dòng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)創(chuàng)新資源集聚，打造若干有特色優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，使之成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的先進(jìn)制造業(yè)生產(chǎn)基地和自主創(chuàng)新基地。

支持國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新。構(gòu)建開放的創(chuàng)新體系，吸引國(guó)外創(chuàng)新資源，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外企業(yè)研發(fā)合作。支持經(jīng)開區(qū)的創(chuàng)新資源“走出去”，融入全球創(chuàng)新體系。

支持國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)完善人才引進(jìn)政策和機(jī)制，構(gòu)建多層次創(chuàng)新人才體系。著力吸引海內(nèi)外高層次管理和技術(shù)人才，以及擁有重大技術(shù)突破或較強(qiáng)創(chuàng)新能力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)。建立創(chuàng)新激勵(lì)制度，如技術(shù)股權(quán)制度、專利產(chǎn)權(quán)制度、科技經(jīng)費(fèi)使用制度、科技成果評(píng)價(jià)制度等。

3.加快產(chǎn)城融合探索步伐

產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市功能協(xié)同并進(jìn)是世界產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)。產(chǎn)城融合發(fā)展是國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)經(jīng)開區(qū)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及人口、教育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公益性服務(wù)設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃的銜接。按照空間上產(chǎn)城一體、布局上功能分區(qū)的發(fā)展理念，建立完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)的經(jīng)開區(qū)規(guī)劃體系。

研究制定促進(jìn)經(jīng)開區(qū)產(chǎn)城一體的政策框架，在集聚先進(jìn)產(chǎn)業(yè)資源的同時(shí)引入更多城市發(fā)展的要素資源，調(diào)整不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地、建設(shè)、環(huán)保、財(cái)稅、金融等政策，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化和經(jīng)開區(qū)產(chǎn)城一體化投融資機(jī)制，完善經(jīng)開區(qū)拆遷安置和社會(huì)管理機(jī)制。

加強(qiáng)經(jīng)開區(qū)與城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接。在完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施的同時(shí)，加快住房、醫(yī)院、學(xué)校、休閑等生活配套設(shè)施建設(shè)，完善城市綜合服務(wù)功能。對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模較大的國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)，政府投資對(duì)教育、醫(yī)療、保障性住房等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)給予適當(dāng)補(bǔ)助。

4.加快開放合作步伐

賦予國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)更大的自主發(fā)展和改革權(quán)，在構(gòu)建國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化的營(yíng)商環(huán)境上走在前列，形成參與和引領(lǐng)國(guó)際合作競(jìng)爭(zhēng)的新優(yōu)勢(shì)。在開放領(lǐng)域方面，一是對(duì)接國(guó)際高水平自由貿(mào)易談判的需要，總體上比照上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)投資與產(chǎn)業(yè)開放的相關(guān)政策，在對(duì)外開放、土地管理改革、財(cái)稅扶持、專項(xiàng)安排等方面，先行試驗(yàn)一些重大的、更具突破性的改革措施，打造對(duì)外開放新窗口。二是積極應(yīng)對(duì)新一輪全球治理體系調(diào)整的挑戰(zhàn)以及積累風(fēng)險(xiǎn)防范經(jīng)驗(yàn)，先行先試以TPP、TTIP、PSA為代表的平臺(tái)所制定的一系列新的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，通過標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)和規(guī)則對(duì)接倒逼國(guó)內(nèi)改革，將國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)的對(duì)外開放作為我國(guó)深水區(qū)改革的起點(diǎn)。

國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)經(jīng)歷三十多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套較為完善的發(fā)展體系和建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。在拓展國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作空間方面，一是積極參與境外產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、工業(yè)園區(qū)等合作園區(qū)建設(shè)，通過品牌和理念的輸出，進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)開區(qū)的影響力，解決目前經(jīng)開區(qū)面臨的土地資源緊缺等制約因素。二是對(duì)接“一帶一路”擴(kuò)大開發(fā)開放，通過咨詢服務(wù)、工程建設(shè)、融資安排、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等一體化運(yùn)作，全面提升國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)在“一帶一路”戰(zhàn)略中推進(jìn)載體和合作平臺(tái)的重要性。

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（責(zé)任編輯：郭麗春）