從訴訟案例引申闡述海事行政處罰風險點

杜緣緣

摘 要：海事管理機構在實施行政執法時，需要更多地注重依法履職的要求。在行政處罰方面，海事管理機構收到行政復議和行政訴訟的案例也逐漸增多，本文結合典型案例進行分析，引申闡述海事行政處罰的風險點和注意事項。

關鍵詞：訴訟；案例；海事；行政處罰；風險

中圖分類號：U6-9 文獻標識碼：A 文章編號：1006—7973（2017）08-0021-02

1 前言

隨著我國法制體系的建立健全、公民普法意識的增強，海事行政執法作為主管機關的重要監管手段，在凸顯重要性的同時，也面臨著越來越高的要求。這不僅僅是“對與錯”、“是與否”的問題，而是需要在依法履職的同時，認真思考風險點并予以防范，在執法上加倍注意“主體合法、事實清楚、證據確鑿、依據正確、定性準確、處罰適當、程序合規”這七大要素，更好地履行海事“正規化”建設要求。

2 典型案例分析

近一段時間來，多個海事法規陸續生效。新版《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》和《中華人民共和國內河海事行政處罰規定》自2015年7月1日起實施，但隨著船舶港務費取消、《海上交通安全法》和《內河交通安全管理條例》的修訂，處罰規定必將再次調整。海事訴訟方面，最高人民法院《關于海事訴訟管轄問題的規定》于2016年3月1日正式實施，進一步明確了海事法院管轄區域、行政案件管轄和海事海商糾紛管轄權異議案件審理等內容。海事行政處罰作為一項重要的海事行政執法活動，在民眾法制意識逐漸提高的同時，也需要提升自身防瀆職侵權能力。

典型案例1：“浙舟XXX”輪2000年11月30日在長江口燈船附近海域沉沒，上海海事局事故調查認定船長操縱不當，施救及臨危指揮不力，導致該輪沉沒，構成重大事故，負全部責任，違反了《海上交通安全法》第九條規定。依據《水上安全監督行政處罰規定》（備注：當時適用），決定給予船長吊銷適任證書的行政處罰。該船長起訴至上海海事法院，經審理判決上海海事局撤銷行政處罰決定。

案例審判過程：此案例中，海事法院采信的主張有兩項，一是船長未履行法定職責，隱瞞船舶配員不足的缺陷，未如實辦理船舶簽證，對管理船舶負有不可推卸的責任；二是上海海事局具有作出行政處罰的執法主體資格。但由于上海海事局未告知其訴權和起訴期限，法院未采納超起訴期限的申辯理由；未依法在舉行聽證會7日前通知原告，上海海事局召開聽證會程序違反法律規定；法規規定應并處兩種處罰方式，錯誤使用減輕處罰規定，僅處以吊銷適任證書而未罰款。

典型案例2：漁船“桂北漁XX”輪2013年9月14日在北部灣雷州企水港對開水域被他船刮碰導致翻沉，有人員傷亡，肇事船不知所蹤。后經湛江徐聞海事局調查、勘驗認定“某某88”輪為肇事船舶，完成海事調查報告，出具水上交通肇事船舶認定書和水上交通事故調查結論書。徐聞海事局對肇事方作出7000元的行政處罰。肇事船東先后起訴至廣州海事法院和廣東省高院，均判決徐聞海事局勝訴。

案例審判過程：此案例中，法院對海事調查權限、調查程序、證據、事故分析及處罰適用法律依據等進行了詳盡的審查。肇事船東提出的徐聞海事局是否有權調查涉案事故、“某某88”輪是否航經事發水域、認定違法行為的證據是否充足等質疑，徐聞海事局拿出了AIS歷史軌跡證據、兩船殘余油漆紅外光譜圖和成分比對結果等完整證據鏈材料，獲得了法院支持，并認為行政處罰決定證據確鑿、適用法律正確、程序合法，判決徐聞海事局勝訴。

3 海事行政處罰有效實施風險點和注意事項

從上述典型案例可以看出，海事法院在對于行政處罰案件訴訟的審理和判決中，并不局限于單獨的結論，而是就全過程進行梳理，海事管理機構如果在任意一個環節中有所疏漏或錯誤，將在行政訴訟中處于被動局面，甚至可能因為一個小問題招致全盤否定。從日常的海事行政處罰來看，主要應當注意以下幾個方面內容：

一是主體資格。《行政處罰法》第十五條至十九條、《海上交通安全法》第三條、《內河交通安全管理條例》第四條、《海上海事行政處罰規定》第六十三至六十八條等均明確了海事行政處罰案件的管轄主體為海事管理機構，但需要注意的是，對非正式機構設置下的派出機構、未經授予管轄權或管轄權不明（有爭議）的部門，不得擅自以自己名義進行行政處罰。如果在不具備主體資格的情況下，實施行政處罰，不僅不當，嚴重的話還涉嫌瀆職、失職。以往也在其他地方出現過個別海事局沒有執法資格的人員參與調查乃至具體的行政處罰活動，這種越權執法行為，也是需要嚴肅對待并且嚴厲禁止的。被處罰的主體資格也應符合要求，例如對當事船員的處罰，不宜擴大至非當事船員；對施工作業單位應采取措施的不應僅針對施工船舶和船員。

二是事實認定。實施行政處罰前，必須深入細致地分析客觀事實，例如認定某船配員不足，但實際上船舶配員齊全，這種情況下對船舶的處罰屬于事實認定嚴重不清楚。實施海事行政處罰的前期工作是調查，發現并調查違章事實如果存在很大的隨意性，對于一些較復雜的違法案件，不能正確把握住違法主體和事實，將可能會左右最終的調查結論。少數情況下，僅由當事人陳述或者旁人口述而不尋求更多的客觀事實，可能會導致事實認定缺乏有效支持，導致事實不清。還應當注意的是，要對事實形成過程進行推理，盡可能避免當事人隱瞞事實真相或者提供虛假信息。

三是證據采納。證據是海事行政處罰的關鍵，調取的證據材料應盡可能準確，且并不是越多越好，事實上，與案件無關的證據材料再多也是無用的。根據《海上海事行政處罰規定》第97條規定，書證應盡可能是原件，在提供原件困難時可提供與原件核對無誤的復印件。許多執法人員在調查取證過程中往往忽略了要求當事人在書證復印件上簽注“與原件核對無誤”的字樣，導致降低了該書證的證明力。此外，不能過于依賴詢問筆錄，筆錄并非是實施處罰的必要條件，單憑筆錄定案是錯誤的，但是如果沒有詢問筆錄，在其他證據足夠充分的條件下，依然可以采納其他證據并作為認定依據。書證、物證、筆錄、勘驗記錄、鑒定意見等如果形成完整證據鏈，則能更好地輔助處罰執行。

四是法規依據。首先應注意不能生搬硬套法條規定，例如《內河海事行政處罰規定》對“持失效的檢驗證書”應責令停止航行或者作業，這種情況下不能單純看常規的檢驗證書，而如船舶持有內河臨時證書也是符合要求的。其次，盡管《內河海事行政處罰規定》第四十三條僅明確適用和程序適用《海上海事行政處罰規定》中的相關規定，并非可以直接引用其他相關規定。再者，法規應用不能模棱兩可，對于不能完全符合處罰規定的行為，不能簡單作“有罪推斷”，也盡量不要模糊化處理，對有司法解釋或者修訂意見的應仔細分析。

五是事件定性。海上和內河海事行政處罰規定均將違法行為劃分為9類，分別是違反安全營運、檢驗和登記、船員管理、航行停泊和作業、危險貨物載運、遇難救助、通航安全保障（打撈）、污染水域環境、事故調查處理等管理秩序，對違法行為的歸類務必要準確。對違法行為的定性還在于其嚴重程度，處罰規定中對表述為“拒不糾正”、“情節嚴重”等的違法行為可采取進一步措施并提升處罰要求。值得注意的是，部分事件的定性還需要看違法行為本身是否存在主觀故意，因為這也會直接影響到處罰的適用性。

六是處罰當否。處罰必須要掌握一個度。一方面不能不痛不癢；另一方面也不能讓人不能承受，在達到教育效果的前提下，有效依法實施處罰。在實施海事行政處罰中，關鍵要把握兩點：一是不要超出法定的范圍和幅度；二是在法定的范圍和幅度內不要畸輕畸重，顯失公正。教育與處罰相結合、監管與服務相結合，對依據不足且危害性小的，教育代替處罰是最好選擇。法律本身的條款設定，賦予了海事自由裁量權，但切忌濫用，而應當依據《常見海事違法行為行政處罰裁量基準》執行。此外，應深入理解行政處罰法第24條規定的“一事不再罰”要求，對不屬“一事”的可以再罰。除在處罰中也要保障當事人陳述權利，還應注意到在典型案例1中在實施減輕處罰時對處罰規定并用處罰條款的運用，避免執法錯誤。

七是程序環節。處罰規定中明確了簡易程序和一般程序的要求，應嚴格遵循。簡易程序的運用、權利的告知、處罰的決定、文書的送達、處罰的執行等方面遇到問題，如果不能很好地處理，也會導致問題。從典型案例1的法院審理過程也可以看出，未告知當事人訴權和起訴期限、召開聽證程序未及時通知等也是作為處罰中的重大問題，成為了海事法院判決的依據。行政處罰程序是必須遵循的步驟、方式、時限、順序，簡易程序不等于沒有程序。表明身份、說明理由、制作筆錄、制作當場行政處罰決定書以及告知復議和訴訟的權利等，這些最低限度的程序還是需要的、不可省略的。而且，即使符合簡易程序的條件，但如當事人提出異議，就應按一般程序處理，以保障當事人的權利。