政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策作用機(jī)制及實(shí)證研究
——以北京市為例

劉 云，閆 哲，程旖婕，葉選挺

(北京理工大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081)

政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策作用機(jī)制及實(shí)證研究
——以北京市為例

劉 云，閆 哲，程旖婕，葉選挺

(北京理工大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081)

在科技革命和產(chǎn)業(yè)變革迅猛發(fā)展的新形勢(shì)下，政府采購(gòu)成為世界主要國(guó)家促進(jìn)科技創(chuàng)新的有效手段。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，在積極參與世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》談判背景下，如何既遵照國(guó)際慣例，又能夠有效地發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策功能變得尤為重要。本文首先對(duì)國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)相關(guān)政策和舉措進(jìn)行系統(tǒng)梳理，將我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策作用機(jī)制分為五個(gè)維度；其次，通過(guò)政策計(jì)量、實(shí)地調(diào)研、案例分析等方法，對(duì)北京市的政策作用機(jī)制及效果進(jìn)行實(shí)證分析并與國(guó)內(nèi)其他典型地區(qū)進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)北京市存在的問(wèn)題以及其他典型地區(qū)可借鑒的經(jīng)驗(yàn)；最后，研究提出了北京市政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策改進(jìn)建議，對(duì)國(guó)家層面及地方層面的政策改進(jìn)也具有參考價(jià)值。

政府采購(gòu)政策；科技創(chuàng)新；政策作用機(jī)制；對(duì)策建議

一、引言

政府采購(gòu)制度是提高財(cái)政資金使用效率、降低財(cái)政支出成本、優(yōu)化公共資源配置的一項(xiàng)重要的公共支出管理制度。在科學(xué)技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展的新形勢(shì)下，政府采購(gòu)也成為世界主要國(guó)家促進(jìn)科技創(chuàng)新的有效手段[1-2]。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)對(duì)科技創(chuàng)新的促進(jìn)作用已得到廣泛認(rèn)可和普遍重視，是一項(xiàng)重要的科技政策[3]。為了進(jìn)入國(guó)外政府采購(gòu)市場(chǎng)，也為了促進(jìn)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的完善[4]，我國(guó)自2007年12月開(kāi)始啟動(dòng)加入世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》(Government Procurement Agreement，GPA)談判，迄今已提交6份出價(jià)清單，但談判雙方仍未就加入條件達(dá)成共識(shí)，并呈現(xiàn)短期內(nèi)難以突破、將演變成一場(chǎng)曠日持久談判的跡象。談判面臨的最主要問(wèn)題是GPA締約方國(guó)家對(duì)中國(guó)政府采購(gòu)政策保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)和支持自主創(chuàng)新方式的不認(rèn)可。因此，研究如何改進(jìn)現(xiàn)有政策，從而能夠在遵循GPA規(guī)則下更有效地通過(guò)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

通過(guò)文獻(xiàn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前關(guān)于政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：①政策績(jī)效評(píng)價(jià)研究，Kestenbaum(1995)[5]、艾冰(2008)[6]、田儀順(2009)[7]和孫磊超(2014)[8]分別從政府采購(gòu)效率、灰色關(guān)聯(lián)矩陣模型、績(jī)效評(píng)價(jià)模型、協(xié)整分析的角度對(duì)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行研究。②作用機(jī)理研究，Aschhoff(2009)[9]、Correia(2013)[10]、胡衛(wèi)(2004)[11]和黃河(2006)[12]分別從促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、低碳政府采購(gòu)、案例分析、政策功能分析等角度對(duì)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的作用機(jī)理進(jìn)行研究。③問(wèn)題與建議研究，Siemiatycki(2006)[13]、Lember(2011)[14]、Uyarra(2014)[15]、宋河發(fā)(2011)[16]和郭寶(2014)[17]分別從引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、地方政府缺乏認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)信息流通、明確產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、全過(guò)程監(jiān)控等角度，對(duì)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新存在的問(wèn)題和改進(jìn)建議進(jìn)行研究。④?chē)?guó)內(nèi)外比較研究，該部分研究主要由國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行，常超(2008)[18]、郭雯(2011)[19]和艾冰(2012)[20]均在國(guó)內(nèi)外政策比較基礎(chǔ)上總結(jié)出對(duì)中國(guó)的啟示。

綜上所述，雖然國(guó)內(nèi)外學(xué)者從多個(gè)角度對(duì)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新開(kāi)展研究，但關(guān)于政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策作用機(jī)制尚缺少系統(tǒng)的研究歸納，關(guān)于目前國(guó)內(nèi)相關(guān)政策舉措及實(shí)施效果的調(diào)研分析尚存在空白。

本文通過(guò)對(duì)中國(guó)、美國(guó)、歐盟、日本等主要國(guó)家和區(qū)域及國(guó)內(nèi)典型地區(qū)的政府采購(gòu)政策法規(guī)及具體措施進(jìn)行梳理，將我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策的作用機(jī)制分為五個(gè)維度。并基于五個(gè)作用維度，以北京市為例開(kāi)展實(shí)證研究：首先對(duì)北京市所發(fā)布政策措施進(jìn)行梳理，與國(guó)內(nèi)其他典型地區(qū)(廣東省、江蘇省、上海市、浙江省、陜西省)在政策發(fā)布年度和支持維度兩方面進(jìn)行對(duì)比分析，對(duì)北京市政策作用效果進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，總結(jié)出北京市目前存在的問(wèn)題；隨后對(duì)國(guó)內(nèi)其他典型地區(qū)政策實(shí)施開(kāi)展實(shí)地調(diào)研、案例分析及對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)其他地區(qū)可借鑒的經(jīng)驗(yàn)；最后，提出北京市在政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新方面符合GPA規(guī)定的可操作性政策改進(jìn)建議。

二、政策作用機(jī)制分析

總體而言，典型國(guó)家政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策作用機(jī)制可分為以下四個(gè)方面：①促進(jìn)對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)品的政府采購(gòu)，主要通過(guò)對(duì)所認(rèn)定高新技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)行強(qiáng)制采購(gòu)或在招標(biāo)時(shí)引入創(chuàng)新指標(biāo)等方式。各國(guó)主要基于自身優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)制定高新技術(shù)產(chǎn)品認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，此外往往在標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品有所照顧從而扶持本國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。②推動(dòng)科技型中小企業(yè)的發(fā)展，主要包括預(yù)留采購(gòu)份額、合同拆分、報(bào)價(jià)優(yōu)惠、提供貸款擔(dān)保等方式。如表1所示，各國(guó)在不同方式上有所側(cè)重。③推動(dòng)政府綠色采購(gòu)，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。主要包括制定綠色產(chǎn)品清單、設(shè)置最低綠色采購(gòu)份額、建立專(zhuān)門(mén)的綠色政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)、制定國(guó)家級(jí)的綠色采購(gòu)行動(dòng)計(jì)劃等方式。④促進(jìn)政府采購(gòu)國(guó)貨，對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行管理。其中前者主要包括設(shè)置國(guó)貨最低采購(gòu)份額、制定國(guó)貨強(qiáng)制采購(gòu)規(guī)定等方式，分析發(fā)現(xiàn)GPA締約國(guó)也會(huì)在未納入開(kāi)放范圍的采購(gòu)項(xiàng)目以及對(duì)非GPA成員采取上述方式，同時(shí)還采取限制開(kāi)放政府采購(gòu)實(shí)體、在GPA附件中設(shè)置例外條款等方式支持國(guó)貨采購(gòu)[21]；后者則主要包括對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品供應(yīng)商進(jìn)行限制(包括設(shè)置較高的競(jìng)標(biāo)門(mén)檻和競(jìng)標(biāo)成本、提高關(guān)稅等)、對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行審核等方法。

表1 國(guó)外政府促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)措施對(duì)比

資料來(lái)源：作者根據(jù)研究文獻(xiàn)[11,18-20]和歐盟創(chuàng)新型政府采購(gòu)平臺(tái)網(wǎng)(http://www.innovation-procurement.org/about-ppi/policy-support/)材料整理。

通過(guò)對(duì)國(guó)家層面及典型地區(qū)的政府采購(gòu)政策及舉措進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)上述政策作用機(jī)制多有借鑒，四個(gè)方面措施均有所采用。此外，為了解決因認(rèn)定的首臺(tái)(套)重大技術(shù)裝備和新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))存在使用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致采購(gòu)意愿不強(qiáng)的問(wèn)題，我國(guó)還創(chuàng)造性地提出了“首購(gòu)首用”風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，即對(duì)采購(gòu)首臺(tái)(套)重大技術(shù)裝備或新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))的政府采購(gòu)部門(mén)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼和保險(xiǎn)費(fèi)資助。因此，我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策作用機(jī)制可分為五個(gè)維度：促進(jìn)新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))推廣應(yīng)用、促進(jìn)科技型中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持國(guó)貨與采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理、建立“首購(gòu)首用”風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，各作用維度下又包含多項(xiàng)具體支持措施，整體政策作用機(jī)制如圖1所示。以下關(guān)于北京市的實(shí)證研究均基于這5個(gè)維度進(jìn)行。

三、北京市政策作用機(jī)制的實(shí)證研究

(一)北京市政策現(xiàn)狀

截至2015年底，本文共搜集北京市政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的相關(guān)政策文件26個(gè)。通過(guò)對(duì)國(guó)家層面及北京市政策文件的文本分析，總結(jié)歸納北京市具體實(shí)施的支持措施如圖2所示?？梢钥闯?，除促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展外，北京市在其余維度均在國(guó)家層面政策基礎(chǔ)上或出臺(tái)了配套措施，或試點(diǎn)實(shí)施了新的支持方法，作用維度較為全面。

(二)基于政策計(jì)量的對(duì)比分析

本節(jié)采用政策計(jì)量方法從政策發(fā)布年度和支持維度兩方面開(kāi)展北京市與國(guó)內(nèi)典型地區(qū)相關(guān)政策措施的對(duì)比分析。為了更加強(qiáng)調(diào)具體實(shí)施措施，本節(jié)將所有政策文件分為綱領(lǐng)型政策與具體實(shí)施型政策兩類(lèi)。其中，綱領(lǐng)型政策僅提出措施的實(shí)施目標(biāo)、實(shí)施路徑，并沒(méi)有進(jìn)行具體闡述；具體實(shí)施型政策則詳細(xì)闡述了某項(xiàng)政策措施的實(shí)施內(nèi)容，對(duì)實(shí)施方法、規(guī)則等細(xì)節(jié)有一套完整的規(guī)定。圖3是國(guó)內(nèi)典型地區(qū)的相關(guān)政策數(shù)量對(duì)比，其中北京市在總政策量和具體實(shí)施型政策量方面均為最多。

1.政策發(fā)布年度

典型地區(qū)相關(guān)政策及具體實(shí)施型政策年度分布對(duì)比如圖4-圖5所示?？梢钥闯?，各省市的政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策幾乎都是從2006年開(kāi)始制定的，當(dāng)時(shí)各地為響應(yīng)國(guó)家層面政策號(hào)召紛紛制定政策在本地建立政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度。

圖1 中國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策作用機(jī)制①

① 為推動(dòng)實(shí)施“提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院配套政策，從2006年底至2007年，科技部、發(fā)改委和財(cái)政部牽頭發(fā)布了一系列關(guān)于支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品的政策文件，初步形成了政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新政策體系，引起美、歐等國(guó)政府的廣泛關(guān)注。2009年10月，三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展2009年國(guó)家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定工作的通知》，標(biāo)志著國(guó)家層面政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品政策的正式實(shí)施，隨后該部分措施因具有明顯的自我保護(hù)傾向遭到外國(guó)政府及在華跨國(guó)企業(yè)以GPA為由的指責(zé)與打壓[22]。我國(guó)政府為了平衡各方關(guān)系，營(yíng)造一個(gè)良好的國(guó)際環(huán)境，同時(shí)迫于GPA談判的壓力，于2011年7月宣布停止執(zhí)行國(guó)家層面相關(guān)政策文件，并于2011年11月和2016年11月要求各省市對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品支持政策進(jìn)行全面清理和進(jìn)一步清理。這種“一刀切”地取消自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)扶持政策的做法是在特定環(huán)境下的無(wú)奈之舉，但這并不意味著我國(guó)政府采購(gòu)不能支持國(guó)貨和創(chuàng)新產(chǎn)品[2]。實(shí)際上，世界各國(guó)包括GPA締約國(guó)均采取多項(xiàng)措施支持政府采購(gòu)本國(guó)貨物。通過(guò)對(duì)國(guó)外做法的借鑒以及對(duì)GPA條款認(rèn)真細(xì)致地分析，我們認(rèn)為今后我國(guó)仍可以出臺(tái)符合GPA規(guī)定的政策舉措，以促進(jìn)政府采購(gòu)國(guó)貨和創(chuàng)新產(chǎn)品，服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。

圖2 北京市政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新各作用維度下具體支持措施注：政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品措施均已停止執(zhí)行。

此外，在時(shí)間分布的后半段尤其是2012年及以后，北京市總政策量和具體實(shí)施型政策量在幾個(gè)省市中均為最多，進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)這與政府采購(gòu)新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))試點(diǎn)政策有關(guān)。在促進(jìn)新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))推廣應(yīng)用方面，北京市中關(guān)村在全國(guó)范圍內(nèi)最先開(kāi)展試點(diǎn)，2012年2月出臺(tái)的《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))認(rèn)定管理辦法》是全國(guó)最早關(guān)于該維度的政策。隨后北京市又相繼出臺(tái)了新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))政府采購(gòu)應(yīng)用推廣、首購(gòu)、訂購(gòu)等一系列政策。

圖3 典型地區(qū)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新相關(guān)政策類(lèi)型發(fā)布

2.政策支持維度

典型地區(qū)相關(guān)政策及具體實(shí)施型政策支持維度分布對(duì)比如圖6-圖7所示。可以看出，北京市與其他典型地區(qū)相比除促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購(gòu)以外，其余維度政策發(fā)布量均排在各省市前列。但通過(guò)圖7發(fā)現(xiàn)，北京市僅在新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))、建立政府采購(gòu)國(guó)貨和進(jìn)口產(chǎn)品制度兩個(gè)維度發(fā)布了較多的具體實(shí)施型政策。而且后者維度上的支持政策全部是關(guān)于自主創(chuàng)新產(chǎn)品的，均在2011年底停止執(zhí)行。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展維度，廣東省政策多為下屬地級(jí)市政府發(fā)布，陜西省政策都是關(guān)于政府采購(gòu)信用擔(dān)保方面，江蘇省發(fā)布的政策措施相對(duì)更為完善；在支持國(guó)貨和采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理維度，廣東省和江蘇省均對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理的實(shí)施細(xì)則進(jìn)行了具體規(guī)定，值得北京市借鑒；在促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，各省市政策數(shù)量均較少；在“首購(gòu)首用”風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制方面，江蘇省、浙江省和上海市也發(fā)布了相關(guān)政策，值得北京市借鑒。

圖4 典型地區(qū)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新相關(guān)政策發(fā)布年度分布

圖5 典型地區(qū)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新具體實(shí)施型政策發(fā)布年度分布

圖6 典型地區(qū)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新相關(guān)政策支持維度分布

圖7 典型地區(qū)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新具體實(shí)施型政策支持維度分布

(三)北京市政策實(shí)施的實(shí)地調(diào)研及存在問(wèn)題

基于政策梳理與對(duì)比，本文對(duì)北京市政策實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。主要以召開(kāi)座談會(huì)或深度訪(fǎng)談的方式進(jìn)行，具體調(diào)研單位包括政策制定部門(mén)(主要為市財(cái)政局、市科委和市經(jīng)信委相關(guān)處室)、政策實(shí)施部門(mén)(如中關(guān)村政府采購(gòu)促進(jìn)中心)、政府采購(gòu)研究機(jī)構(gòu)、政府采購(gòu)單位及典型供應(yīng)商等。通過(guò)實(shí)地調(diào)研了解到北京市在具體政策實(shí)施方面存在的問(wèn)題，分5個(gè)維度總結(jié)如下。

1.促進(jìn)新技術(shù)新產(chǎn)品推廣應(yīng)用方面

(1)采購(gòu)單位的采購(gòu)意愿不強(qiáng)

一是，不愿因使用新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))而承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。二是，習(xí)慣于使用市場(chǎng)上成熟的產(chǎn)品，不愿嘗試新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))。三是，由于新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))尚未進(jìn)入規(guī)?；a(chǎn)和應(yīng)用，在成本和價(jià)格方面不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

2.促進(jìn)科技型中小企業(yè)發(fā)展方面

(1)現(xiàn)有政府采購(gòu)政策的支持中小企業(yè)方式存在問(wèn)題

一是，份額預(yù)留支持方式的可操作性較差。部分工程、產(chǎn)品或服務(wù)中小企業(yè)無(wú)法提供，給強(qiáng)制份額預(yù)留方式造成困難。二是，價(jià)格扣除支持方式與其他支持政策相重合。對(duì)于企業(yè)既是中小企業(yè)又是高新技術(shù)企業(yè)的情況，應(yīng)該按照什么樣的比例進(jìn)行價(jià)格扣除，政策文件中沒(méi)有明確規(guī)定。三是，政府采購(gòu)信用擔(dān)保的支持效果較差。供應(yīng)方和采購(gòu)方對(duì)政策的積極性都較低。

(2)對(duì)中小企業(yè)的無(wú)差別支持不能有效促進(jìn)創(chuàng)新

一是，目前政策沒(méi)有考慮中小企業(yè)所提供產(chǎn)品或服務(wù)中的科技含量，也沒(méi)有考慮中小企業(yè)所提供產(chǎn)品的質(zhì)量因素。二是，在許多領(lǐng)域中小企業(yè)都是政府采購(gòu)供應(yīng)商的主體，目前并沒(méi)有就中、小、微三種類(lèi)型企業(yè)進(jìn)行支持標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步區(qū)分。

3.促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面

(1)環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品、非強(qiáng)制性節(jié)能產(chǎn)品的配套細(xì)則不完善導(dǎo)致可操作性較差。

目前政策僅強(qiáng)調(diào)優(yōu)先采購(gòu)環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品，但政策規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏統(tǒng)一的配套操作細(xì)則，采購(gòu)方不愿意配合實(shí)施，導(dǎo)致政策可操作性較差。這一問(wèn)題同樣出現(xiàn)在對(duì)非強(qiáng)制性節(jié)能產(chǎn)品的優(yōu)先采購(gòu)中。

4.支持國(guó)貨與采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理方面

(1)政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品政策已取消

如圖1腳注所示，我國(guó)政府于2011年底將地方層面自主創(chuàng)新產(chǎn)品相關(guān)支持措施全部取消。北京市和中關(guān)村之前實(shí)施的支持自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策目前均已處于停滯狀態(tài)。

(2)對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的論證和審查把關(guān)不夠

在論證過(guò)程中，采購(gòu)人或是有意引導(dǎo)專(zhuān)家同意其采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品，或是自身并不了解市場(chǎng)情況，造成采購(gòu)人左右專(zhuān)家意見(jiàn)、專(zhuān)家意見(jiàn)左右審批部門(mén)，使進(jìn)口產(chǎn)品專(zhuān)家論證和審批制度流于形式，而沒(méi)能在保護(hù)國(guó)貨上發(fā)揮重要作用。

5.建立“首購(gòu)首用”風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制方面

(1)政策支持覆蓋面較窄

首先，供應(yīng)商對(duì)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的態(tài)度不積極。一是，因?yàn)槭褂蔑L(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)份額等因素，新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))的產(chǎn)品利潤(rùn)率本就較低甚至為負(fù)，此時(shí)如額外支出保險(xiǎn)費(fèi)用會(huì)進(jìn)一步加大供應(yīng)商的成本壓力；二是，供應(yīng)商基于對(duì)產(chǎn)品的自信認(rèn)為沒(méi)有必要購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)。其次，采購(gòu)方大多沒(méi)有強(qiáng)制供應(yīng)商購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)。

四、其他典型地區(qū)政策實(shí)施的實(shí)地調(diào)研及對(duì)比分析

本節(jié)對(duì)國(guó)內(nèi)其他典型地區(qū)的政策實(shí)施開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，尤其對(duì)在各作用維度可以對(duì)北京市有借鑒作用的地區(qū)開(kāi)展重點(diǎn)調(diào)研。具體調(diào)研單位和調(diào)研方式與北京市調(diào)研類(lèi)似。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有3個(gè)典型案例能夠分別為北京市在新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))首購(gòu)、訂購(gòu)和政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理方面的政策改進(jìn)提供借鑒，具體分析如下。

(一)江蘇省首購(gòu)龍芯電腦

龍芯電腦是我國(guó)自主創(chuàng)新的重大標(biāo)志性成果，于2007年入選江蘇省首批自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，2009年入選國(guó)家級(jí)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄。從2009年開(kāi)始，江蘇省、常熟市各級(jí)政府分別與江蘇龍芯夢(mèng)蘭科技股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)龍芯夢(mèng)蘭)簽下政府首購(gòu)訂單，進(jìn)行政府采購(gòu)支持。

該首購(gòu)項(xiàng)目完成后，從反饋情況看，產(chǎn)生了較好的支持效果，但政府的持續(xù)定點(diǎn)采購(gòu)支持也在一定程度上導(dǎo)致市場(chǎng)壟斷的產(chǎn)生，從而帶來(lái)一系列弊端。可以說(shuō)正因?yàn)槭艿绞袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力較小，龍芯夢(mèng)蘭并沒(méi)有意識(shí)到自己同英特爾、三星、高通等企業(yè)相比在市場(chǎng)規(guī)模、產(chǎn)品實(shí)用性乃至技術(shù)水平上都相差甚遠(yuǎn)，相對(duì)缺乏要持續(xù)提高技術(shù)水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的動(dòng)力，在進(jìn)一步發(fā)展與推廣過(guò)程中出現(xiàn)了瓶頸。該案例的實(shí)施流程、實(shí)施效果及與北京市的對(duì)比分析如圖8所示。

圖8 江蘇省首購(gòu)龍芯電腦案例總結(jié)

(二)廣東省遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買(mǎi)

廣東省作為改革開(kāi)放的前沿陣地，具有巨大的創(chuàng)新需求市場(chǎng)，也擁有一批極具創(chuàng)新精神的企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)。然而廣東省的前沿技術(shù)研究與創(chuàng)新市場(chǎng)尚未有效對(duì)接，導(dǎo)致很多企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)因擔(dān)心市場(chǎng)能否接受新產(chǎn)品或服務(wù)，不敢進(jìn)行前沿技術(shù)研發(fā)。為此，廣東省制定遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買(mǎi)制度，以期更好地連接基礎(chǔ)研究和市場(chǎng)，激發(fā)創(chuàng)新活力。

遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買(mǎi)制度實(shí)際上是政府提前購(gòu)買(mǎi)創(chuàng)新型產(chǎn)品的方法。該工作從2015年5月開(kāi)始部署實(shí)施，截至2016年底還處于需求的征集與評(píng)估階段。廣東省科技廳已經(jīng)征集到超過(guò)20個(gè)遠(yuǎn)期需求，隨后將委托第三方機(jī)構(gòu)組織實(shí)施需求公布與意見(jiàn)征集、需求修訂與發(fā)布、面向全社會(huì)招標(biāo)及合同簽訂等環(huán)節(jié)。該案例的具體實(shí)施流程、效果及與北京市的對(duì)比分析如圖9所示。

(三)深圳市政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理

近年來(lái)，深圳市著力創(chuàng)新政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理制度。其中一是實(shí)行進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)“二合一”專(zhuān)家論證評(píng)審機(jī)制，明確各單位在申請(qǐng)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品時(shí)，不需再組織專(zhuān)家論證，只需填寫(xiě)申請(qǐng)表具體說(shuō)明采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算安排、設(shè)備用途、采購(gòu)理由，詳細(xì)列明國(guó)內(nèi)外產(chǎn)品在性能、價(jià)格、技術(shù)指標(biāo)等方面的對(duì)比情況，然后統(tǒng)一由財(cái)政部門(mén)組織獨(dú)立的第三方專(zhuān)家對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的合理性、需求的公平性以及進(jìn)口的替代性等進(jìn)行論證。二是深圳市財(cái)政委聯(lián)合市衛(wèi)計(jì)委印發(fā)了《2014年深圳市政府采購(gòu)醫(yī)療設(shè)備控制類(lèi)進(jìn)口產(chǎn)品目錄》和《允許類(lèi)進(jìn)口產(chǎn)品目錄》，以正面清單來(lái)提高行政審批效率，以負(fù)面清單來(lái)控制審批范圍。通過(guò)以上工作，深圳市充分發(fā)揮了政府采購(gòu)政策引導(dǎo)功能，減少審批流程，提高采購(gòu)效率，扶持了國(guó)內(nèi)尤其是深圳市創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展。該案例的具體措施、實(shí)施效果及與北京市的對(duì)比分析如圖10所示。

圖9 廣東省遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買(mǎi)案例總結(jié)

五、政策建議與討論

(一)對(duì)北京市改進(jìn)政府采購(gòu)政策的建議

本文針對(duì)北京市政策實(shí)施目前存在的問(wèn)題，基于通過(guò)實(shí)地調(diào)研獲得的政策完善建議以及其他典型地區(qū)可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合GPA最新修訂版內(nèi)容[23]，提出北京市的政策改進(jìn)建議，分5個(gè)作用維度闡述如下。需要說(shuō)明的是，本文所提政策建議均符合GPA中規(guī)定。比如在促進(jìn)新技術(shù)新產(chǎn)品推廣應(yīng)用和促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展維度的支持措施可基于GPA第三條“本協(xié)議的例外”中關(guān)于國(guó)防安全、公共安全、環(huán)境保護(hù)等例外規(guī)定列為例外條款。

圖10 深圳市政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理案例總結(jié)

1.促進(jìn)新技術(shù)新產(chǎn)品推廣應(yīng)用方面

(1)建立新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))成熟度分級(jí)制度與后評(píng)價(jià)制度

①在對(duì)新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，綜合考慮技術(shù)、性能和應(yīng)用等情況對(duì)產(chǎn)品(服務(wù))成熟度進(jìn)行分級(jí)評(píng)價(jià)并將評(píng)價(jià)結(jié)果公布，評(píng)價(jià)結(jié)果可供采購(gòu)單位參考以決定是否采購(gòu)。②建立應(yīng)用推廣后評(píng)價(jià)機(jī)制，組織采購(gòu)方對(duì)所采購(gòu)產(chǎn)品(服務(wù))進(jìn)行使用后評(píng)價(jià)，根據(jù)后評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))的成熟度分級(jí)進(jìn)行更新，若結(jié)果較差甚至可取消認(rèn)定，進(jìn)一步提升新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))質(zhì)量。

(2)建立針對(duì)采購(gòu)人的風(fēng)險(xiǎn)免責(zé)機(jī)制與考核激勵(lì)機(jī)制

①對(duì)于采購(gòu)了新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))的單位，若由于所采購(gòu)產(chǎn)品的安裝、使用等出現(xiàn)問(wèn)題影響正常工作，可根據(jù)實(shí)際情況給予單位領(lǐng)導(dǎo)、具體采購(gòu)人員一定程度的責(zé)任豁免，從輕甚至不追究責(zé)任。②由主管部門(mén)對(duì)采購(gòu)單位就是否支持采購(gòu)新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))進(jìn)行定期考核，對(duì)于考核結(jié)果較好的單位給予表彰；在上級(jí)部門(mén)對(duì)采購(gòu)單位進(jìn)行年度考核或政績(jī)考核時(shí)，也可以將其作為一項(xiàng)考核評(píng)估內(nèi)容。

(3)制定新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))訂購(gòu)的具體實(shí)施辦法

依據(jù)廣東省遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買(mǎi)案例，建議北京市新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))訂購(gòu)具體實(shí)施流程為：①由市級(jí)財(cái)政管理部門(mén)委托第三方機(jī)構(gòu)征集新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))需求；②第三方機(jī)構(gòu)組織專(zhuān)家對(duì)征集的購(gòu)買(mǎi)需求進(jìn)行甄別和篩選并向全社會(huì)公布，根據(jù)社會(huì)反饋意見(jiàn)和解決方案，對(duì)原需求進(jìn)行修訂；③通過(guò)市級(jí)公共資源交易平臺(tái)等進(jìn)行政府訂購(gòu)，以招標(biāo)形式確定中標(biāo)單位；④購(gòu)買(mǎi)單位與中標(biāo)單位簽訂政府訂購(gòu)合同；⑤在產(chǎn)品或服務(wù)達(dá)到合同約定的要求時(shí)，由第三方機(jī)構(gòu)組織驗(yàn)收。此外，根據(jù)目前北京市重點(diǎn)發(fā)展方向，通過(guò)規(guī)定需求所在領(lǐng)域包括但不限于的方式，更加明確地促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(4)在新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))政府首購(gòu)中重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，避免扶持壟斷

依據(jù)江蘇省首購(gòu)龍芯電腦案例，在新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))政府首購(gòu)中應(yīng)通過(guò)以下方式促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)：①在同類(lèi)型首購(gòu)產(chǎn)品中不允許僅存在一件產(chǎn)品或所有產(chǎn)品均屬于同一家企業(yè)的現(xiàn)象出現(xiàn)，對(duì)單個(gè)企業(yè)的定點(diǎn)扶持會(huì)變相促使市場(chǎng)壟斷；②加大首購(gòu)產(chǎn)品的更新力度，明確首購(gòu)產(chǎn)品有效期，開(kāi)展對(duì)所認(rèn)定首購(gòu)產(chǎn)品的全周期評(píng)估，若該產(chǎn)品已逐步走向市場(chǎng)成熟，應(yīng)逐漸降低對(duì)其支持力度，甚至取消認(rèn)定和支持。

2.促進(jìn)科技型中小企業(yè)發(fā)展方面

建議制定北京市“中小企業(yè)創(chuàng)新型產(chǎn)品(服務(wù))目錄”。在已認(rèn)定的北京市新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))清單中，結(jié)合小型微型企業(yè)優(yōu)先、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、產(chǎn)品(服務(wù))科技含量和質(zhì)量等因素，制定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)北京市中小企業(yè)創(chuàng)新型產(chǎn)品(服務(wù))進(jìn)行認(rèn)定，并通過(guò)評(píng)審優(yōu)惠、強(qiáng)制采購(gòu)等方式，在同等條件下鼓勵(lì)優(yōu)先采購(gòu)目錄內(nèi)產(chǎn)品與服務(wù)。

3.促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面

建議結(jié)合實(shí)際情況制定關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品及非強(qiáng)制性節(jié)能產(chǎn)品的具體操作型實(shí)施細(xì)則，在本地進(jìn)一步細(xì)化政府優(yōu)先采購(gòu)制度。可以采取評(píng)審優(yōu)惠的方式，如在采用最低價(jià)評(píng)標(biāo)辦法時(shí)，對(duì)投標(biāo)價(jià)格給予5%-10%幅度不等的扣除；采用綜合評(píng)分法或性?xún)r(jià)比法時(shí)，在產(chǎn)品滿(mǎn)足基本技術(shù)要求的前提下，給予其價(jià)格評(píng)審總分值4%-8%幅度不等的加分。

4.支持國(guó)貨與采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理方面

(1)制定政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品清單

依據(jù)深圳市政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理案例，建議分3類(lèi)制定進(jìn)口產(chǎn)品清單：①允許采購(gòu)類(lèi)，可減少相應(yīng)專(zhuān)家論證費(fèi)用和程序，直接進(jìn)行采購(gòu)。此類(lèi)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)經(jīng)財(cái)政部門(mén)事先統(tǒng)一論證并經(jīng)網(wǎng)上公示無(wú)異議，確屬?lài)?guó)內(nèi)產(chǎn)品無(wú)法替代。②禁止采購(gòu)類(lèi)，原則上必須直接購(gòu)買(mǎi)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品。此類(lèi)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)是國(guó)內(nèi)產(chǎn)品可以充分替代或基本替代，或?qū)儆谥攸c(diǎn)扶持和保護(hù)的創(chuàng)新產(chǎn)品。③嚴(yán)控采購(gòu)類(lèi)，此類(lèi)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)可以生產(chǎn)，但與國(guó)外產(chǎn)品有較大差距，采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品時(shí)需嚴(yán)格把關(guān)。此外，北京市應(yīng)優(yōu)先選擇政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品占比較高的重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)如移動(dòng)互聯(lián)、醫(yī)療器械等，制定進(jìn)口產(chǎn)品清單，以更大限度支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(2)進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品論證程序和材料

論證專(zhuān)家組應(yīng)由5人以上的單數(shù)組成，其中必須包括1名法律專(zhuān)家。論證專(zhuān)家應(yīng)熟悉擬采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品，且不得參與該進(jìn)口產(chǎn)品的采購(gòu)評(píng)審工作。論證階段，采購(gòu)單位應(yīng)主動(dòng)提供預(yù)算安排、采購(gòu)理由(包括但不限于國(guó)內(nèi)外產(chǎn)品在性能、價(jià)格、技術(shù)指標(biāo)等方面的對(duì)比情況)等材料。

5.建立“首購(gòu)首用”風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制方面

建議設(shè)置強(qiáng)制投保險(xiǎn)種，擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策受惠面。向國(guó)務(wù)院及國(guó)家保監(jiān)會(huì)申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)設(shè)置強(qiáng)制險(xiǎn)種，規(guī)定當(dāng)采購(gòu)單位采購(gòu)新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))或首臺(tái)(套)重大技術(shù)裝備時(shí)，須強(qiáng)制供應(yīng)商對(duì)所供應(yīng)產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行投保，并由政府進(jìn)行保險(xiǎn)補(bǔ)償?？紤]到供應(yīng)商的成本壓力，建議重點(diǎn)對(duì)質(zhì)量保證保險(xiǎn)(事關(guān)產(chǎn)品能否正常運(yùn)行)和產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)(事關(guān)產(chǎn)品使用是否造成財(cái)產(chǎn)損失或人身傷害)這兩個(gè)采購(gòu)方最為關(guān)切的險(xiǎn)種設(shè)置強(qiáng)制險(xiǎn)。通過(guò)設(shè)置強(qiáng)制險(xiǎn)并進(jìn)行保險(xiǎn)補(bǔ)償，不僅進(jìn)一步擴(kuò)大了“首購(gòu)首用”風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策的受惠面，也降低了產(chǎn)品的使用風(fēng)險(xiǎn)，有助于提高采購(gòu)單位的購(gòu)買(mǎi)意愿。

(二)討論

本文在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，北京市存在的部分問(wèn)題(如不能有效支持創(chuàng)新型中小企業(yè)、支持國(guó)貨力度不夠等)在不同地區(qū)均有所體現(xiàn)，屬于共性問(wèn)題，因此針對(duì)這些問(wèn)題的政策改進(jìn)建議同樣適用于其他地區(qū)。此外，北京市尤其中關(guān)村作為我國(guó)的改革試點(diǎn)和創(chuàng)新高地，許多新舉措如新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))首購(gòu)、訂購(gòu)及“首購(gòu)首用”風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)榷荚诖诉M(jìn)行試點(diǎn)實(shí)施，這些措施具有示范效應(yīng)，因此在北京市試點(diǎn)實(shí)施所出現(xiàn)的問(wèn)題如不及時(shí)解決，同樣會(huì)在今后推廣實(shí)施的全國(guó)其他地區(qū)出現(xiàn)。更重要的是，本文所提出的政策建議是基于對(duì)國(guó)內(nèi)典型地區(qū)的實(shí)地調(diào)研結(jié)果得出的，部分建議如制定關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品及非強(qiáng)制節(jié)能產(chǎn)品的優(yōu)先采購(gòu)實(shí)施細(xì)則，規(guī)范政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品論證程序和材料等，其實(shí)是對(duì)國(guó)家層面政策措施提出的改進(jìn)建議，若在國(guó)家層面進(jìn)行政策改進(jìn)則可以保證政策效果的更好發(fā)揮?？傊?，本文所提出的政策改進(jìn)建議同樣適用于我國(guó)其他地區(qū)乃至國(guó)家層面的政府采購(gòu)政策，希望在遵循GPA國(guó)際規(guī)則的原則下，更有效地發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策功能。

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(本文責(zé)編：辛 城)

The Policy Mechanism and Empirical Study on Using Government Procurement to Promote Technological Innovation: the Case of Beijing

LIU Yun, YAN Zhe, CHENG Yi-jie, YE Xuan-ting

(SchoolofManagementandEconomics,BeijingInstituteofTechnology,Beijing100081,China)

In the situation of rapid development of science and technology, government procurement has become an effective tool of promoting scientific and technological innovation in major countries. For China, in the context of GPA accession negotiations, how to play the policy function of government procurement to promote technological innovation effectively and correctly has become particularly important. First, by combing the relevant policies and measures at home and abroad, the policy mechanism of Chinese government procurement to promote technological innovation can be divided into 5 aspects. Based on the above five dimensions, the empirical analysis of the policy mechanism and effect of Beijing is made and compared with other typical regions in China through policy bibliometrics, on-site investigations, case analysis and other methods. So the problems of Beijing and the experience of other regions which can be used for reference are found. Finally, this paper puts forward some feasible recommendations in Beijing's policy formulation and implementation, which can also provide support for the improvement of government procurement policies in regional and even national level.

government procurement policy; technological innovation; policy mechanism; policy suggestion

2017-01-10

2017-06-15

國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目(71273030；71573017)；國(guó)家自然科學(xué)基金青年基金項(xiàng)目(71603019)；北京市科技計(jì)劃課題(Z161100002816012)。

劉云(1963-)，男，安徽合肥人，北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士，研究方向：科技評(píng)價(jià)、創(chuàng)新管理、科技政策。

G301

A

1002-9753(2017)08-0009-12