我國(guó)區(qū)際基礎(chǔ)教育服務(wù)差距與均等化的轉(zhuǎn)移支付研究

吳 強(qiáng),徐李璐邑

(北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048)

我國(guó)區(qū)際基礎(chǔ)教育服務(wù)差距與均等化的轉(zhuǎn)移支付研究

吳 強(qiáng),徐李璐邑

(北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048)

本文以我國(guó)31個(gè)省市區(qū)數(shù)據(jù)為樣本，分析我國(guó)小學(xué)、初中、普通高中三個(gè)階段教育支出的區(qū)際差距，選取經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然地理三大方面九個(gè)指標(biāo)，測(cè)定各地基礎(chǔ)教育成本差異系數(shù)，構(gòu)建了均等化的轉(zhuǎn)移支付模型，并進(jìn)行了各地缺口測(cè)算和效果檢驗(yàn)。提出按照均等化教育支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，改變GDP導(dǎo)向的政府考核激勵(lì)，積極建設(shè)教育資源共享平臺(tái)，可以有效改善縱向轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)區(qū)際基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化。

基本公共服務(wù)均等化；基礎(chǔ)教育；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；成本差異

一、問(wèn)題的提出

國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃明確了推進(jìn)教育現(xiàn)代化為國(guó)家建設(shè)提供人才支撐，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，增加中西部、貧困地區(qū)、革命老區(qū)、民族和邊疆地區(qū)教育投入，提高重點(diǎn)高校招收貧困地區(qū)學(xué)生比例，實(shí)施教育扶貧結(jié)對(duì)幫扶等措施。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各地區(qū)教育服務(wù)差距巨大，嚴(yán)重影響社會(huì)公平、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，成為社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題。落后地區(qū)獲得與其他地區(qū)基本一致的基礎(chǔ)教育，是擺脫貧困落后的希望所在，也是維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)公平正義，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國(guó)家富強(qiáng)穩(wěn)定的必要條件，應(yīng)該是政府追求的優(yōu)先目標(biāo)。國(guó)際上普遍將接受基本教育作為國(guó)民義務(wù)，立法予以保障，聯(lián)合國(guó)教科文組織把教育作為國(guó)際反貧困的重要工具。

發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用均等化的轉(zhuǎn)移支付制度平衡各地義務(wù)教育差距。在美國(guó)，聯(lián)邦和州政府通過(guò)規(guī)范的公式化的教育轉(zhuǎn)移支付平衡各學(xué)區(qū)的支出水平。如1995年，美國(guó)聯(lián)邦、州和學(xué)區(qū)三級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的投入比例分別為8% 、49% 、43%。在澳大利亞，州政府是義務(wù)教育的投資主體，州對(duì)地方教育基本需求分配采取的是需求本位資源分配模式，即：以學(xué)生的不同需求為依據(jù)計(jì)算教育經(jīng)費(fèi)，包括教育不利、身心殘疾、偏遠(yuǎn)地區(qū)、英語(yǔ)不利等需求。在英國(guó)，中央政府對(duì)教育采取一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種方式平衡各地教育。一般性轉(zhuǎn)移支付主要是按教育基本支出評(píng)估計(jì)算各地區(qū)的需求，包括學(xué)生基本需求、額外教育需求、偏遠(yuǎn)地區(qū)、免費(fèi)伙食、地區(qū)成本調(diào)整[1]。在法國(guó)，由中央政府發(fā)放教師工資，因此負(fù)擔(dān)了義務(wù)教育支出的70%以上，地方只需負(fù)擔(dān)份額較小的基建和行政經(jīng)費(fèi)，同時(shí)輔之以政府間一般性轉(zhuǎn)移支付和對(duì)處境不利群體、地區(qū)的特別扶持制度，大大降低了地區(qū)間義務(wù)教育分展的不平衡性。日本采取一般性轉(zhuǎn)移支付與義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合，平衡各地教育，三級(jí)政府都負(fù)擔(dān)了相當(dāng)比例的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)[2]。

根據(jù)1994-2015《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)絕對(duì)量在不斷增加，但相對(duì)量增加緩慢，各地教育差距巨大。教育經(jīng)費(fèi)從1994年的1488億元增至2015年的36129億元，增加了約24倍。但教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重長(zhǎng)期徘徊在2%左右(2012年底才達(dá)到4%的世界平均水平)，占財(cái)政總支出的比例徘徊在15.5%左右。到2015年，區(qū)際教育差距依然巨大，如表1所示，各地在各教育階段生均教育經(jīng)費(fèi)差距在5.57-7.19倍之間；師生比差距在1.71-2.19倍之間；生均校舍面積差距在2.06-3.82倍之間。意味著我國(guó)不同地區(qū)的學(xué)生享受著差距巨大的基礎(chǔ)教育。

為了縮小各地基礎(chǔ)教育差距，提高落后地區(qū)提供教育服務(wù)的財(cái)力，國(guó)家做出了很大努力，教育投入不斷增加，對(duì)落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，但“縮差”效果不甚明顯。到2015年，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已占中央總支出的70%以上，占地方收入的40%以上，可謂規(guī)模龐大。但效果不佳，地區(qū)發(fā)展不平衡依然嚴(yán)重，公共服務(wù)差距相當(dāng)大，區(qū)際人均基本公共服務(wù)支出最高與最低之差在10倍以上[3]。說(shuō)明我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度安排存在問(wèn)題，沒(méi)有起到“縮差”作用。

表1 2015年中國(guó)各地區(qū)基礎(chǔ)教育服務(wù)差異情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《2015年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)表》計(jì)算整理。

注:生均經(jīng)費(fèi)單位為元，師生單位為人，生均校舍面積單位為平方米，極差值為倍數(shù)。

二、文獻(xiàn)回顧

一些學(xué)者揭示我國(guó)教育服務(wù)區(qū)際差距過(guò)大的現(xiàn)象，分析原因，探討解決辦法。如：王善邁等[4]指出，我國(guó)的教育不均等突出表現(xiàn)為政府投入經(jīng)費(fèi)不足和公共教育發(fā)展嚴(yán)重不均等。不僅體現(xiàn)在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、居民間，也從義務(wù)教育延伸至了高等教育。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付本來(lái)應(yīng)該補(bǔ)助財(cái)力困難地區(qū)，保障其提供基本公共服務(wù)的制度安排，但我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的效果適得其反。馬駿[5]建立了一個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式，測(cè)算出我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有產(chǎn)生均等化的效果，存在各級(jí)政府能力與責(zé)任不對(duì)等的制度缺陷。不少人認(rèn)為1994分稅制改革不徹底是重要原因。事權(quán)劃分不明確，使得層級(jí)較低的政府承擔(dān)了較多支出責(zé)任，基礎(chǔ)教育2006年以前是由縣級(jí)政府支出，貧困地區(qū)財(cái)力不足，教育經(jīng)費(fèi)增加困難，一些貧困縣區(qū)教師長(zhǎng)期發(fā)不出工資，一些鄉(xiāng)村學(xué)校面臨關(guān)門(mén)。呂煒、劉國(guó)輝[6]分析了1998-2007年影響我國(guó)各地教育均等化因素，認(rèn)為經(jīng)費(fèi)不足和城鄉(xiāng)二元體制是制約各地教育公平的瓶頸。王偉同[7]分析了1978-2010年中國(guó)橫向公平關(guān)系，認(rèn)為財(cái)力均等化是促進(jìn)橫向公平的可行路徑。賈俊雪等人[8]利用變異系數(shù)和偏離度測(cè)量地區(qū)間的公共教育差距，證明土地財(cái)政擴(kuò)大了公共教育的地區(qū)差距，晉升激勵(lì)擴(kuò)大了普通中小學(xué)師生比的地區(qū)差距。劉光俊等[9]認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)改革保障了地方政府支出上的自由裁量權(quán)，卻產(chǎn)生了“預(yù)算軟約束”，對(duì)于教育均等化產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。

如何促進(jìn)教育均等化？學(xué)者們普遍地選擇了改善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。鐘曉敏等[10]運(yùn)用“因素法”轉(zhuǎn)移支付模型，通過(guò)量化各地義務(wù)教育財(cái)政供給能力、需求和財(cái)政努力程度，確定了一個(gè)轉(zhuǎn)移支付模型。安體富等[11]用2002-2006年的面板數(shù)據(jù)，實(shí)證了我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度并沒(méi)有向人均財(cái)政收入較低的省份傾斜，落后地區(qū)所需義務(wù)教育支出缺口較大。趙海利[12]分析了教育專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的平均歸宿和邊際歸宿，發(fā)現(xiàn)教育專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付縮小了地區(qū)間教育支出的差距，但擴(kuò)大教育專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付逐漸困難。周榮等[13]采用多元線性回歸，分析了我國(guó)31個(gè)省區(qū)基礎(chǔ)教育資源配置均等化的影響因素，得出了宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求是關(guān)鍵因素的結(jié)論。曾紅穎[14]基于“因素法”，建立了一套以全國(guó)平均標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付體系，估算了標(biāo)準(zhǔn)支出和標(biāo)準(zhǔn)收入，測(cè)算和評(píng)價(jià)了2008年中央對(duì)全國(guó)各省市的轉(zhuǎn)移支付效果。

上述文獻(xiàn)的研究成果普遍認(rèn)為，改善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，可以促進(jìn)教育服務(wù)的均等化，保障區(qū)際基礎(chǔ)教育服務(wù)的結(jié)果公平。但是，沒(méi)有充分考慮各地區(qū)提供教育服務(wù)的成本，即使是支出相同，也不能保障各地提供一致的教育服務(wù)。

三、我國(guó)區(qū)際基礎(chǔ)教育服務(wù)成本差異系數(shù)測(cè)算

(一)成本差異系數(shù)指標(biāo)

測(cè)定各地提供基礎(chǔ)教育的差異系數(shù)，有助于合理安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，縮小各地教育服務(wù)差距。根據(jù)上述分析，引起區(qū)際基礎(chǔ)教育服務(wù)差距的因素主要集中在：制度安排、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)進(jìn)步和自然地理因素等方面。前一個(gè)因素是短期期望調(diào)整的目標(biāo)，后三個(gè)因素是長(zhǎng)期存在，是引起區(qū)際基礎(chǔ)教育差距、成本差異的主要方面。因此，測(cè)定各地提供基礎(chǔ)教育的差異系數(shù)，至少應(yīng)該建立包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然三類(lèi)共九個(gè)指標(biāo)的指標(biāo)體系，如表2所示。

1.經(jīng)濟(jì)因素的指標(biāo)

(1)居民消費(fèi)水平，消費(fèi)水平高的地區(qū)工資高，辦學(xué)成本高，消費(fèi)水平低的地區(qū)則相反。(2)人均GDP，反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平，地區(qū)財(cái)力和提供教育服務(wù)的能力。(3)農(nóng)民人均純收入，反映地區(qū)城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)差距越小，對(duì)農(nóng)村教育補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)越輕。

表2 各指標(biāo)的熵值與權(quán)重

2.社會(huì)因素的指標(biāo)

(1)少數(shù)民族人口比例，該項(xiàng)比例越高，需要投入越多。(2)人口密度是單位區(qū)域面積上擁有的人口數(shù)。人口密集的地區(qū)學(xué)生數(shù)多，有規(guī)模效應(yīng)，生均教育成本低，人口稀少地區(qū)，生均教育成本高。(3)公路密度，反映與外界交流的成本。交通便利，教育成本會(huì)降低，有利于教育水平提高。而交通落后，則會(huì)相對(duì)封閉，增加辦學(xué)成本。

3.自然因素的指標(biāo)

(1)平均海拔高度上升則溫度下降、空氣稀薄，生存環(huán)境惡化。平均海拔高度較高的地區(qū)，教育成本高。(2)地表起伏度，是區(qū)域內(nèi)海拔高度和地表切割度的差異程度。地表起伏度較大，地區(qū)建設(shè)成本高，生產(chǎn)和生活資源的流通成本也會(huì)增加。(3)冬季平均氣溫是一年中的12月、1月、2月的平均氣溫。冬季平均氣溫越低，取暖投入就越多。

(二)熵值法模型

本文采用熵值法擬合各個(gè)指標(biāo)，構(gòu)建成本差異系數(shù)。某項(xiàng)指標(biāo)的指標(biāo)變異程度越大，信息熵值就越小，則該指標(biāo)提供的信息量就越大，該指標(biāo)的權(quán)重也就越大；反之亦然。如果某類(lèi)成本指標(biāo)的差異較大，那么說(shuō)明該項(xiàng)指標(biāo)對(duì)成本差異的貢獻(xiàn)較顯著，應(yīng)該賦予較大的權(quán)重；如果某類(lèi)指標(biāo)的差異較小，則該項(xiàng)指標(biāo)對(duì)成本差異的貢獻(xiàn)較不明顯，應(yīng)賦予的權(quán)重較小。

熵值法的基本步驟為：

(1)

2.指標(biāo)的熵值計(jì)算：

根據(jù)信息熵理論，第j項(xiàng)的熵值可以表示為：

(2)

3.指標(biāo)權(quán)重的確定：

如果第j項(xiàng)指標(biāo)在各個(gè)樣本中的差異越小，則指標(biāo)的熵值越大，該指標(biāo)對(duì)成本系數(shù)的影響作用就越小；反之，如果該指標(biāo)在各個(gè)樣本中的差異越大，則該指標(biāo)的熵值就越小，該指標(biāo)對(duì)成本系數(shù)的影響就越大。因此，該指標(biāo)具有的權(quán)重為：

(3)

4.成本差異系數(shù)的合成：

根據(jù)各個(gè)指標(biāo)所確定的權(quán)重與系數(shù)相乘，可以得出第i個(gè)地區(qū)的成本差異系數(shù)：

(4)

在獲得各省市的初始成本差異系數(shù)之后，為了防止各地區(qū)的成本差異系數(shù)差距過(guò)大使得數(shù)據(jù)失去合理性，按照中位數(shù)原則，對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)行1-1.5的區(qū)間控制。具體公式為：

(5)

最終獲得我國(guó)31個(gè)行政區(qū)的基礎(chǔ)教育成本差異系數(shù)。

(三)成本差異系數(shù)測(cè)算

各指標(biāo)中，自然因素類(lèi)指標(biāo)值一般不會(huì)變化，經(jīng)濟(jì)因素類(lèi)指標(biāo)是隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展變動(dòng)的，社會(huì)因素類(lèi)指標(biāo)變化較慢。將這些指標(biāo)擬合成系數(shù)，需要權(quán)重賦值來(lái)表達(dá)不同指標(biāo)間的聯(lián)系和重要性。為了減少權(quán)重賦值的主觀性，本文參考了伏潤(rùn)民等[15]學(xué)者的研究方法，采用熵值法擬合各個(gè)指標(biāo)，構(gòu)建各地基礎(chǔ)教育成本差異系數(shù)。如果某類(lèi)指標(biāo)的差異較小，則說(shuō)明該項(xiàng)指標(biāo)對(duì)教育成本差異的貢獻(xiàn)不明顯，賦權(quán)較小；如果某類(lèi)指標(biāo)的差異較大，則說(shuō)明該項(xiàng)指標(biāo)對(duì)成本差異的貢獻(xiàn)顯著，賦權(quán)較大。

本文社會(huì)因素?cái)?shù)據(jù)中的各地人口相關(guān)數(shù)據(jù)，來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局“分省年度數(shù)據(jù)”中“常住人口”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(2000-2015)，其余數(shù)據(jù)均來(lái)自于《2016中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。通過(guò)數(shù)據(jù)處理和熵值法，測(cè)算出的31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基礎(chǔ)教育成本差異系數(shù)如表3所示。

表3 全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的教育成本差異系數(shù)

四、我國(guó)區(qū)際基礎(chǔ)教育均等化的轉(zhuǎn)移支付實(shí)證分析

(一)基礎(chǔ)教育均等化的轉(zhuǎn)移支付模型

中央對(duì)地方的教育轉(zhuǎn)移支付，目的在于彌補(bǔ)各地提供基礎(chǔ)教育服務(wù)財(cái)力不足產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)缺口。教育均等化的標(biāo)準(zhǔn)支出，是以生均支出經(jīng)費(fèi)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。為了反映基礎(chǔ)教育各個(gè)階段的支出結(jié)構(gòu)，教育均等化的標(biāo)準(zhǔn)支出采用分階段計(jì)算方法。公式為：

(6)

其中：SEj是j階段的生均教育均等化標(biāo)準(zhǔn)支出，j階段包含小學(xué)、初中、普通高中三個(gè)階段，得到了教育均等化的標(biāo)準(zhǔn)支出后，就需要乘以各地成本差異系數(shù)來(lái)得到該地區(qū)的教育均等化差異支出。再將各地區(qū)各階段的教育均等化差異支出乘以相應(yīng)階段的學(xué)生人數(shù)，最后加總得到各地所需的教育均等化總支出。公式如下：

DEij=θi×SEj

(7)

其中：DEij為i省j階段的生均教育均等化差異支出，θi為i省的成本差異系數(shù)。

(8)

其中：TEi為i省的教育均等化總支出，snij為i省j階段的在校學(xué)生數(shù)，由于我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)基本由政府負(fù)擔(dān)，來(lái)源相對(duì)單一，因此教育均等化的總支出減去各地的教育收入(包括地方教育投入和中央對(duì)地方的教育轉(zhuǎn)移支付)，得到的就是各地當(dāng)前的教育轉(zhuǎn)移支付缺額。用公式表示為：

ETi=TEi-EIi

(9)

其中，ETi為第i省所需的教育均等化轉(zhuǎn)移支付額，TEi為第i省所需的教育均等化總支出，EIi為第i省的教育收入。

(二)區(qū)際基礎(chǔ)教育均等化所需的轉(zhuǎn)移支付額度測(cè)定

根據(jù)教育均等化的轉(zhuǎn)移支付模型，對(duì)各地需要的轉(zhuǎn)移支付額度進(jìn)行測(cè)定。原始數(shù)據(jù)均來(lái)源于《2008-2016年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《2008-2016年中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《2008-2016年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)表》。根據(jù)2007-2015年的全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的各教育階段總支出和在校學(xué)生總?cè)藬?shù)，可以得到當(dāng)期的教育均等化標(biāo)準(zhǔn)支出，如表4所示。

表4 2007-2015年各階段生均教育均等化標(biāo)準(zhǔn)支出 單位：元

然后，根據(jù)各地的成本差異系數(shù)，求得各地各階段的生均教育均等化差異支出。再進(jìn)一步根據(jù)模型，求得各地的教育轉(zhuǎn)移支付缺口額，如表5所示：

表5 各省市所需的教育均等化轉(zhuǎn)移支付額 單位：億元

(三)區(qū)際基礎(chǔ)教育均等化的轉(zhuǎn)移支付

根據(jù)各地教育均等化所需的轉(zhuǎn)移支付額，可以將31個(gè)省行政區(qū)分成四類(lèi)轉(zhuǎn)移支付需求區(qū)：第一類(lèi)是轉(zhuǎn)移支付需求額為負(fù)的地區(qū)，這些地區(qū)因經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，自身的財(cái)力完全負(fù)擔(dān)教育服務(wù)支出；第二類(lèi)是轉(zhuǎn)移支付需求額較少的地區(qū)，其教育服務(wù)支出能基本實(shí)現(xiàn)地方自給，不需要太多轉(zhuǎn)移支付；第三類(lèi)是轉(zhuǎn)移支付需求額較多的地區(qū)，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，對(duì)于均等化教育服務(wù)的支出難以負(fù)擔(dān)，需要中央教育轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)幫扶；第四類(lèi)是特殊地區(qū)(西藏、新疆、青海)，從數(shù)據(jù)看，雖然已有的教育轉(zhuǎn)移支付額度已高于其需求值，需相應(yīng)減少教育轉(zhuǎn)移支付額，但這三個(gè)行政區(qū)所處社會(huì)發(fā)展階段具有特殊性，長(zhǎng)期以來(lái)教育基礎(chǔ)薄弱，而其提供的國(guó)家安全、生態(tài)保護(hù)具有外溢性，需要繼續(xù)通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)化基礎(chǔ)教育，提高人力資源水平，增強(qiáng)發(fā)展能力。分類(lèi)如表6所示。

表6 教育均等化所需轉(zhuǎn)移支付等級(jí)分類(lèi)①

根據(jù)分等級(jí)的轉(zhuǎn)移支付額度，可以得到均等化的教育轉(zhuǎn)移支付如圖1。可以看出，對(duì)教育專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需求額高的地區(qū)主要是中部省份。原因在于中部地區(qū)人口多，學(xué)生數(shù)量大，地區(qū)投入教育的財(cái)力有限，因此導(dǎo)致中部地區(qū)的基礎(chǔ)教育均等化轉(zhuǎn)移支付缺口額較西部更大。另一個(gè)原因是地方政府的支出偏好：以GDP為核心的地方激勵(lì)機(jī)制，會(huì)使得各地將更多的預(yù)算投向了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等短期能明顯提高GDP的項(xiàng)目，減少教育支出，人均教育經(jīng)費(fèi)偏少。

① 為了分類(lèi)討論轉(zhuǎn)移支付等級(jí)，選取了樣本年份中居中的2011年數(shù)據(jù)生成。

4．區(qū)際基礎(chǔ)教育均等化的轉(zhuǎn)移支付模型效果驗(yàn)證

基尼系數(shù)是在洛倫茲曲線的基礎(chǔ)上衡量分配差距的指標(biāo)，也廣泛應(yīng)用于地區(qū)差異程度、產(chǎn)業(yè)集中程度等更多領(lǐng)域。本文借助于基尼系數(shù)方法，衡量各地人均教育支出差距變動(dòng)，從而檢驗(yàn)本文測(cè)算的各地區(qū)基礎(chǔ)教育成本差異系數(shù)，有助于教育均等化的轉(zhuǎn)移支付方案的效果。

(10)

其中，xi是各個(gè)地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)占全部教育經(jīng)費(fèi)的份額，yi為各地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)，n為31，代表全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)。

本文選取2011年的教育經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)，驗(yàn)證本文研究的轉(zhuǎn)移支付方案能否縮小我國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)的區(qū)際基礎(chǔ)教育差距。根據(jù)前文已經(jīng)得出的轉(zhuǎn)移支付額，并以全國(guó)31個(gè)省(市、自治區(qū))的本級(jí)財(cái)政收入占同期全國(guó)財(cái)政收入的份額從小到大排列為橫坐標(biāo)，以全國(guó)31個(gè)省(市、自治區(qū))的教育支出累積份額為縱坐標(biāo)，得到如圖2的洛倫茲曲線圖。

圖1 全國(guó)31個(gè)行政區(qū)的教育均等化轉(zhuǎn)移支付等級(jí)分類(lèi)圖

圖2顯示，如果完全依靠地方財(cái)政支持教育，各地的教育支出累積曲線距離平均線較大偏離。按照目前的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，不均等的狀況沒(méi)有縮小，反而有所擴(kuò)大。如果采用本文設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)移支付模型，可以看到教育支出累積曲線明顯向平均線靠攏，即區(qū)際間基礎(chǔ)教育服務(wù)的均等化程度提升了。

根據(jù)估算方法可以算出：如果僅依靠地方財(cái)政的教育支出，基尼系數(shù)值為0.29。但如果采用當(dāng)前的中央教育轉(zhuǎn)移支付方式，基尼系數(shù)值變?yōu)?.31，數(shù)值上升，區(qū)際教育不均等狀況加劇。如果采用本文設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)移支付模型，基尼系數(shù)值為0.22，數(shù)值下降，區(qū)際教育不均等狀況明顯好轉(zhuǎn)，說(shuō)明這個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模型可以縮小區(qū)際基礎(chǔ)教育差距。

圖2 反映轉(zhuǎn)移支付效果的各地教育支出的洛倫茲曲線圖

五、結(jié)論和建議

(一)基本結(jié)論

1.我國(guó)31個(gè)行政區(qū)之間基礎(chǔ)教育服務(wù)差距巨大。生均教育經(jīng)費(fèi)差距在5.57-7.19倍之間，師生比差距在1.71-2.19倍之間，生均校舍面積差距在2.06-3.82倍之間。意味著，我國(guó)不同地區(qū)的學(xué)生享受著差距巨大的基礎(chǔ)教育。地方本級(jí)教育支出占當(dāng)年財(cái)政總支出的比例，最高為20.49%，最低為10.77%。意味著，各地對(duì)基礎(chǔ)教育支出缺乏約束，隨意性很大，難以測(cè)定公平的缺口。

2.根據(jù)教育成本差異系數(shù)可以測(cè)定轉(zhuǎn)移支付額度不同的三類(lèi)區(qū)域。選取經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然地理三方面9個(gè)指標(biāo)，測(cè)定31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基礎(chǔ)教育成本差異系數(shù)表明，各地成本差異系數(shù)在1.0-1.5之間，最大的是青海省，最小的是上海市。代入成本差異系數(shù)測(cè)算各地所需的教育均等化轉(zhuǎn)移支付額度表明，全國(guó)存在三類(lèi)轉(zhuǎn)移支付需求區(qū)：第一類(lèi)是轉(zhuǎn)移支付需求額為負(fù)的11個(gè)地區(qū)，需要支持其他地區(qū)；第二類(lèi)是轉(zhuǎn)移支付需求額較少的10個(gè)地區(qū)，基本實(shí)現(xiàn)地方自給自足；第三類(lèi)是轉(zhuǎn)移支付需求額較多的10個(gè)地區(qū)，需要中央轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)幫扶。

3.根據(jù)教育成本差異系數(shù)安排轉(zhuǎn)移支付額度可以有效縮小區(qū)際基礎(chǔ)教育差距。通過(guò)對(duì)2011年數(shù)值代入模型檢驗(yàn)表明，如果僅依靠地方財(cái)政的教育支出，基尼系數(shù)值為0.29。如果采用當(dāng)前的中央教育轉(zhuǎn)移支付方式，基尼系數(shù)值為0.31，區(qū)際教育不均等狀況加劇。使用教育成本差異系數(shù)的轉(zhuǎn)移支付模型，基尼系數(shù)值為0.22，區(qū)際教育不均等狀況明顯好轉(zhuǎn)。因此，充分考慮各地區(qū)提供教育服務(wù)的成本差異，改善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，可以有效縮小基礎(chǔ)教育服務(wù)的區(qū)際差距。

(二)政策建議

1.為了平衡省際間和不同階段的教育服務(wù)不均等，中央在測(cè)算教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，應(yīng)該選擇經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等客觀因素測(cè)算成本差異，計(jì)算轉(zhuǎn)移支付額度。充分考慮各個(gè)省份實(shí)施教育服務(wù)的成本差異，考慮各地學(xué)生規(guī)模以及已有的教育投入缺口，改善當(dāng)前的中央對(duì)地方教育轉(zhuǎn)移支付撥付制度，尤其是加大對(duì)中西部地區(qū)的教育投入，使得教育轉(zhuǎn)移支付真正發(fā)揮促進(jìn)區(qū)際基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的作用。

2.為了保障中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施效率，建議進(jìn)一步規(guī)范教育投入的中央和省“兩級(jí)保障”制度。各省的財(cái)政預(yù)算明確教育經(jīng)費(fèi)投入的比例，教育支出由省級(jí)部門(mén)統(tǒng)籌，保障地方本級(jí)的教育財(cái)政投入。省際之間的不均衡由中央通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌，彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育支出缺口，保證各地區(qū)均等化教育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)盡可能充足。

3.改變當(dāng)前對(duì)地方政府考核激勵(lì)的GDP導(dǎo)向[16]，將教育服務(wù)的投入和發(fā)展作為地方政府施政成果的重要組成部分，糾正地方政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕公共服務(wù)的偏好。對(duì)于撥付給地方的教育轉(zhuǎn)移支付資金，建立嚴(yán)格的監(jiān)督和審計(jì)制度，保障教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)完全投入于教育事業(yè)的發(fā)展。一旦發(fā)現(xiàn)挪用或不規(guī)范使用行為，將依有關(guān)政策和法規(guī)對(duì)相關(guān)責(zé)任人員做出嚴(yán)肅處理。

4. 構(gòu)建教育互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)平臺(tái)體系，推動(dòng)各地優(yōu)質(zhì)教育資源共享，優(yōu)先滿足教育資源嚴(yán)重不足的落后地區(qū)的需要，縮小其與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。增加教育專(zhuān)項(xiàng)支出，構(gòu)建全國(guó)教育互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)平臺(tái)，借助服務(wù)平臺(tái)發(fā)展遠(yuǎn)程教育、視頻教學(xué)、視頻互動(dòng)課題、上傳優(yōu)質(zhì)視頻課程等形式，使各地可以同步共享優(yōu)質(zhì)教育資源，促進(jìn)各地基礎(chǔ)教育均等化的實(shí)現(xiàn)。

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(本文責(zé)編：辛 城)

Research on Regional Gap in Fundamental Education Services and Equalized Transfer Payment in China

WU Qiang, XU Li-luyi

(EconomicSchool,BeijingTechnologyandBusinessUniversity,Beijing100048,China)

Based on China’s 31 provinces, this data as samples, analyzes the elementary school, junior high school, three stages of average high school education spending of interregional gap, economic, social and natural geographical three nine indicators, determination of foundation education around the cost variance coefficient, equalization of transfer payment model is constructed, and the gap around the measure and effect test.Put forward according to the equal education expenditure standard financial transfer payment, change the GDP oriented government incentives, actively the construction of education resources sharing platform, can effectively improve the vertical transfer payment, promote the interregional equal basic education services.

equality of public wservices; fundamental education; transfer payment; cost variance

2016-11-05

2017-04-21

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“制約區(qū)際基本公共服務(wù)均等化研究”(13BJL031)；北京市社科規(guī)劃項(xiàng)目“基于區(qū)際協(xié)同創(chuàng)新的京津冀公共服務(wù)一體化研究”(15JGB086)；首都流通業(yè)研究基地資助。

吳強(qiáng)(1965-)，男，甘肅會(huì)寧人，北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)財(cái)政與公共管理。

G520

A

1002-9753(2017)08-0175-09