第三方環境監測體制強弱危機分析-基于SWOT分析法

李志林， 劉淑麗

（1.德國萊比錫大學地理研究所， 薩克森州 萊比錫 04103;2.山西省太原市環境監測中心站, 山西 太原 030002）

0 引言

環境監測作為環境信息和數據獲得的主要來源和手段，是我國環境管理工作的重要技術支撐。經過40多年的發展和完善，我國的環境監測制度已經成為保證環境監測有效組織和實施的重要工具。環境監測技術手段的先進化和體系化、能力建設的標準化以及組織機構的網絡化，也為我國的環境管理工作提供了強有力的技術支持[1]。

然而，以政府投入為導向的環境監測體系日益顯示出與當前環境管理不適應的情況，滋生了一系列問題，如環保部門條塊分割的管理體制造成部門利益的沖突，地方主義、本位主義滋生[2]；環境監測成本高、運行效率低、創新能力和規模化發展程度不足等[3]。隨著公眾對強化環境管理和環境信息公開的訴求日益強烈，建立一個公開化、社會化、市場化、專業化和規模化的環境監測市場呼之欲出。

環境監測進行社會化改革是我國環境監測制度的一大突破，第三方監測機構的出現有利于適應社會主義市場經濟發展的需要，可以有力補充各級環境監測站的現有監測能力，與各級環境監測站一起共同承擔保護環境的任務。學術領域內也掀起了關于第三方監測機構的激烈討論。胥樹凡[4]提出“體制障礙對環境監測造成的影響遠比技術障礙的影響大得多”，認為監測體制改革，尤其是引入社會化環境監測服務具有很強的現實意義。俞梁敏[5]以昆山市為例，進行了環境監測業務服務外包于第三方監測機構的可行性研究。楊鴻亮等[6]總結了云南省社會監測發展的現狀，指出社會環境監測機構是社會主義市場經濟發展的需要和必然結果。劉新宇[7]探討了現有環境監測體系存在的問題，認為不同系統環境監測機構之間缺乏互動和協調，第三方環境監測力量尚未充分發揮。

本文擬采用SWOT分析方法，將第三方監測機構行業作為一個整體產業對其進行強弱危機分析，主要評價第三方監測機構的優勢、劣勢、面臨的機會和威脅，以期為第三方監測機構自身發展進行深入全面的分析以及競爭優劣勢的定位，同時也為政府和環保部門提供管理上的依據和建議。

1 SWOT分析模型簡介

SWOT分析法（也稱TOWS分析法、道斯矩陣）最早由美國舊金山大學的管理學教授韋里克于20世紀80年代提出。現在被廣泛用于企業或者個人制定發展戰略和計劃以及對競爭對手進行分析等場合。經典的例子包括星巴克、耐克、沃爾瑪以及中國電信等SWOT分析，以及來自于著名的麥肯錫咨詢公司的SWOT分析。

SWOT分析（SWOT Analysis）主要對企業或戰略的優勢（Strengths，簡稱 S）、劣勢（Weaknesses，簡稱 W）、機會（Opportunities，簡稱 O）和威脅（Threats，簡稱T）進行分析。其中優劣勢主要指企業或戰略取得優良業績的關鍵因素與不利因素，而機會和威脅則為外界環境變化帶來的機遇和風險。因此優、劣勢主要為內部因素，而機會和威脅主要是由外部因素引起的。SWOT分析通過對企業或戰略具有的自身優劣勢以及所處的外部環境變化產生的機會和威脅進行綜合評估，對企業或戰略發展進行整體性評估，并提出相應的SO策略(發揮優勢，利用機會)、ST策略（利用優勢，消除威脅）、WO策略(利用機會，克服劣勢)以及WT策略(減小劣勢，消除威脅)，SWTO分析見圖1。

圖1 SWOT分析策略擬定-交互影響策略矩陣

就第三方監測行業而言，其生存和發展的主要原因為其具有的經濟屬性、產品屬性、服務和公益屬性。

（1）經濟屬性

環境監測社會化改革主要是將原先具生產經營性質的社會委托性監測分離出來，由具獨立性質的社會化監測站承擔，具“經濟人”特性［8]，因此在條件允許的前提下追求最大程度的經濟利潤是社會監測站存在的主要動力。

（2）產品屬性

社會化監測的產出是環境數據，具有一般產品的屬性和特征。產品的質量是產品的生命線，也是社會化監測站存在的必要前提。

（3）服務和公益屬性

社會化監測的最終目的是為政府和百姓提供環境服務，盡管對企業進行檢測屬于服務的一部分，但更重要的是通過對企業的監測為政府和百姓提供真實可靠的數據和信息。因此服務具有的客觀性與公開性是社會化監測站長期存在的必要保證。

本文主要依托環境監測制度改革的背景，通過對相關法律、法規和制度的分析和對于當前相關文獻的檢索、分類和綜合分析，確定第三方監測機構在當前背景下為實現其屬性而面臨的機遇挑戰以及具有的優劣勢，按照SWOT交互影響策略矩陣分析法針對性的提出相應的建議和意見。

2 第三方環境監測體制優、劣勢以及機會、威脅識別

2.1 優勢(S)

（1）地位中立，受政府支配和干預程度低,公眾的信任度較高

與傳統的環境監測相比，第三方監測機構屬于第三方，獨立于政府和企業，地位中立，其資金來源、運營方式和管理模式受政府支配和干預程度較低，因此較受公眾信任。

（2）服務職能清晰且明確

第三方監測市場承擔的主要是生產經營性質的社會委托性監測，國家相關法律對其工作范圍和服務職能進行了明確界定。

（3）在組織、預算、費用等方面第三方監測機構較為靈活和自由

可根據當地監測的需求按照不同的能力向有關審核部門進行申請以及投資和建設。

（4）工作主動性強，提供服務效率高

與政府環境監測站人員少、監測任務重、運行成本高、效率低下不同，第三方監測機構由于其天然經濟人的特性決定了其工作主動性強、服務效率高的優勢。

（5）可進行跨地區服務

按照規定，第三方監測機構獲得相應的資質后，在允許的行政和地理范圍內，可以實現跨地區服務，服務范圍相應擴大。

（6）現有的監測技術和分析方法完善

監測行業經過40多年的發展，現有的監測技術和分析方法已經相對成熟，其全過程質量控制手段和方法也比較完善(如實驗室認可、能力驗證以及實驗室的比對)。第三方監測機構無需重新研發新的監測和分析手段以及質控措施，具有天然的生長土壤。

（7）收費透明且相對穩定

監測費用一般由省一級物價局和財政局進行統一規定。

2.2 劣勢（W）

（1）自身經濟利益和社會公眾利益之間存在沖突，追求經濟利潤最大化，監測公正性保證不足

第三方監測機構的主要目標是追求利潤的最大化，因此不可避免的會產生其自身利益與社會公眾利益的沖突，從而為追求經濟利益的最大化而忽視甚至犧牲監測服務的質量，形成權力尋租現象，最終導致監測公正性的缺失[9-10]。

（2）核心人才缺乏，人才培養周期長,人員流動性強

環境監測工作是一項專業性較強的工作，需要對人員進行較長時間的培訓和實踐操作，培養周期長，因此在監測工作初期會出現核心與關鍵人才缺乏。此外第三方監測機構固有的不穩定性也會導致人員流動性強。

（3）設備或技術費用一次性投資較高

監測技術和設備配備是進行監測和分析工作的必備資源。監測和分析工作的特殊性和專業性決定了其技術和設備配置一次性投資較高。同時，對設備和儀器進行定期校驗和日常維護也會導致企業的開支和成本較高。

（4）行業內部管理體系不完善，監測工作規劃化不足,信息數據來源不穩定

目前，第三方監測行業外部監管機制不完善，而內部又缺乏明確的自我管理體系，因此無論是現場監測還是實驗室樣品分析都存在著規劃化不足、監測數據來源不穩定的現象[11-12]。

（5）跨地區服務質量保證問題

跨地區服務為監測機構帶來業務的同時，也對監測機構如何保證跨地區服務的質量提出了要求，如樣品保存的有效期、樣品的現場和實驗室分析的質量控制等等。

（6）監測業務來源依賴于與企業和相關部門的關系網

我國特有的文化和社會傳統導致人與人以及工作之間依靠“關系”維持的情況較為嚴重，因此監測業務的獲得不單純依賴于第三方監測機構的能力和水平，更多的依賴于與污染企業和環保部門的關系網。那些在“關系”網中處于松散和非重要位置的監測機構可能在市場中會處于劣勢或被邊緣化。

2.3 機會（O）

（1）國家政策導向性強且具法治保障

目前，我國已經出臺了一系列政策和相關法律法規鼓勵進行社會化環境監測，從2013年9月國務院提出的關于 “推進政府向社會購買環境監測服務”，到2015年2月國家環保部出臺的《關于推進環境監測服務社會化的指導意見》以及2015年9月中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》，都標志著我國社會化環境監測市場正走向法制化。

（2）政府和公民對環境信息和數據需求高，行業發展前景好

政府保護“綠水青山”和大力推進生態文明建設的決心、公眾對于改善環境的訴求日益提高以及對于環境問題的認識日益提高和深化，對環境監測在內容、項目、頻度以及技術都提出了更多、更廣和更深的要求，這為社會監測機構的出現提供了良好的環境和契機。

（3）可充分利用網絡平臺及資源

Internet的普及既為各類相關的信息和數據實現公開和分享提供了可能，又為公眾參與和監督監測市場提供了平臺。這也與我國當前要求企業事業單位進行環境信息社會公開的要求相一致(見環境保護部(部令第31號)企業事業單位環境信息公開辦法)。

（4）現有的環境監測站在信息以及技術和設備方面的支持

我國各級政府的環境監測機構經過多年的發展、積累和沉淀，其技術水平已達到規范化和標準化。無論是從監測技術和實驗室分析，還是在人員專業培訓方面都可以對第三方監測機構進行培訓和扶持，有利于第三方監測機構環境監測行為的逐步規劃和完善。

（5）國內外先進監測分析技術以及相應設備的供給充足

弗里德曼先生的提出的“世界是平的”理論沖擊到了社會的各個領域。在環境監測方面，各類先進的國內國外的環境監測儀器和設備、分析手段和方法的不斷被引進、國內外環境監測機構規范化管理經驗的共享，可以有力的推動環境監測和運維市場發展。如美國EPA直屬的實驗室和各區域部門實驗室的管理和運營模式以及日本實施的“政府規劃監管、市場運行監測”模式都為我國環境監測市場，尤其是第三方監測機構的構置和管理提供了參考。

2.4 威脅（T）

（1）快速發展背景下相關國家和政府政策的穩定性和連續性

國家和政府政策的穩定和連續是行業快速和迅猛發展的豐厚土壤。只有在對市場預期穩定的前提下，監測機構才有可能加大或者持續的對監測設備和技術進行投資，并努力提高監測的能力和服務質量，以獲得行業核心競爭力。當前我國處于高速發展期，各種政策和相關規定大量出臺，更新速度較快，對于一個新型行業來說可能具有一定的風險。

（2）行業監管缺乏具體法律法規的支撐，易導致劣幣逐良幣現象

目前，第三方監測行業的監管缺乏具體的法律法規支撐。監管不利和低成本的違法導致某些監測機構易和企業存在聯合，會通過降低服務質量、壓縮成本獲得行業利潤。長期以往，提供高質量高水平高服務的監測機構由于不良競爭被迫退出監測市場，最終產生劣幣驅逐良幣的現象。

（3）對行業全程序質量控制標準的要求日益嚴格(如ISO 9000,ISO 14000等)

監測行業屬于服務行業，必須采取嚴格的全程序質量管理對監測數據進行管理。這不止是我國環境監測行業的要求，也是我國入世以及更廣泛的國際化組織對于提供的產品應共同遵守的原則和要求 (如ISO9000,ISO14000等)。這些規范和標準對于我國的第三方監測機構來說是一個不小的挑戰。

（4）國外監測企業進入國內市場帶來的沖擊

加入WTO以后，中國進一步放開服務市場，允許外資進入中國服務市場。目前在環境咨詢和監測業務領域都有外商投資的企業，其設備和儀器的先進性，服務的多樣化(如包括環境污染解決提議在內的環境監測報告)以及嚴格的質量控制都會對我國的監測市場帶來沖擊。

3 SWOT交互策略影響矩陣分析結果

通過SWOT分析，可以看出第三方環境監測體系內部存在著促進和制約其發展的有利和不利因素以及由于外部環境變化為該體系帶來的機遇和風險。利用SWOT交互策略影響矩陣分析后，得出相應的SO策略(發揮優勢，利用機會)、ST策略（利用優勢，消除威脅）、WO策略(利用機會，克服劣勢)以及WT策略(減小劣勢，消除威脅)，見表1。

表1 SWOT交互策略影響矩陣分析結果

4 建議

（1）保證環境監測制度改革的相對穩定性和政策的連貫性和持續性，倡導建立一個穩定而健康的第三方環境監測市場。

（2）鼓勵第三方環境監測機構就監測質量和服務開展公平競爭，采取措施打擊以降質換取低價，利益尋租的現象，凈化環境監測市場。

（3）組織對監測人員和機構進行行業培訓和定期考核，鼓勵監測機構參加高水平的能力驗證和技術比武，支持監測機構之間的互助和合作，推動監測市場走向規模化和國際化[13]。

（4）充分利用新媒體力量，對第三方監測機構的能力和服務進行公開，并支持定期對污染企業監測結果進行信息公開，對出現的不良監測行為給與嚴懲，避免曾經的環評亂象在環境監測體系改革中重演。