關(guān)于引航費(fèi)性質(zhì)的思考

馬爽

摘 要：本文從引航行業(yè)的特點(diǎn)、引航歷史發(fā)展、國(guó)際慣例等方面入手，嘗試剖析引航行業(yè)和引航費(fèi)的本質(zhì)，論證引航費(fèi)按照經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)管理更加符合引航行業(yè)的特點(diǎn)的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：引航 管理體制 經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)

按照交通運(yùn)輸部的部署，我國(guó)引航行業(yè)在本世紀(jì)第一個(gè)十年間開展了全國(guó)范圍的引航管理體制改革，形成了以公益性事業(yè)單位為主的引航機(jī)構(gòu)管理模式。體改后各港引航費(fèi)普遍按經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)管理。近期，國(guó)家有關(guān)部門在行業(yè)內(nèi)征求意見，有意將引航費(fèi)納入行政事業(yè)性收費(fèi)范疇。本文從引航行業(yè)特點(diǎn)入手，嘗試分析引航費(fèi)作為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)的合理性。

1.行政事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)的特點(diǎn)

1.1行政事業(yè)性收費(fèi)定義

根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于發(fā)布<行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批管理暫行辦法>的通知》（財(cái)綜[2004]100號(hào)），行政事業(yè)性收費(fèi)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照國(guó)務(wù)院規(guī)定程序批準(zhǔn)，在向公民、法人提供特定服務(wù)的過(guò)程中，按照成本補(bǔ)償和非盈利原則向特定服務(wù)對(duì)象收取的費(fèi)用。行政事業(yè)性收費(fèi)與政府管理職能緊密聯(lián)系，具有強(qiáng)制性、特定性和成本補(bǔ)償性的特點(diǎn)。

1.2經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)的特點(diǎn)

根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)中央涉企經(jīng)營(yíng)服務(wù)收費(fèi)清單目錄和涉企進(jìn)出口環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)服務(wù)收費(fèi)目錄清單的通知》（發(fā)改價(jià)格[2015]2315號(hào)），引航費(fèi)包含在對(duì)外開放港口的壟斷服務(wù)收費(fèi)的船舶進(jìn)出港、靠離泊服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目中，屬于中央涉企經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)項(xiàng)目。

經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)是指向社會(huì)提供場(chǎng)所、設(shè)施或技術(shù)、知識(shí)、信息、體力勞動(dòng)，包括代替服務(wù)等經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為，依據(jù)發(fā)改部門頒布的收費(fèi)許可（收費(fèi)目錄）和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)所收取的費(fèi)用。經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)側(cè)重于經(jīng)營(yíng)行為，通常要求按企業(yè)收入性質(zhì)納稅。

2.相關(guān)部門提出將引航費(fèi)納入行政事業(yè)性收費(fèi)范疇的可能原因

（1）引航代表國(guó)家主權(quán)，具有強(qiáng)制性。

（2）依照交通運(yùn)輸部關(guān)于引航體制的相關(guān)文件，引航機(jī)構(gòu)屬于非營(yíng)利的公益性事業(yè)單位，符合行政事業(yè)性收費(fèi)非營(yíng)利、成本補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)。

（3）目前國(guó)內(nèi)不少港口引航費(fèi)仍未納入財(cái)政收支兩條線管理范圍，相關(guān)責(zé)任部門有監(jiān)管不到位之嫌。

3.引航費(fèi)納入行政事業(yè)性收費(fèi)管理對(duì)引航機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)可能造成的影響

（1）引航費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”，納入部門預(yù)算勢(shì)在必行。

（2）收費(fèi)管理將更加嚴(yán)格，必須申領(lǐng)行政事業(yè)性收費(fèi)許可證，嚴(yán)格按財(cái)政部門頒布的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，使用財(cái)政部門統(tǒng)一印制的收費(fèi)票據(jù)，接受相關(guān)部門的費(fèi)收年度稽查。

（3）引航費(fèi)作為專項(xiàng)資金首先用于引航機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)開支的用途定性可能改變，存在其結(jié)余部分用于平衡國(guó)家或地方的財(cái)政部門預(yù)算的可能性。

（4）國(guó)家、地方關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)的法規(guī)、規(guī)章將直接對(duì)引航費(fèi)產(chǎn)生約束力，引航費(fèi)的收取、管理和開支必須首先遵循國(guó)家、地方關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)的法律、法規(guī)、規(guī)章。

（5）過(guò)分強(qiáng)調(diào)引航費(fèi)的行政規(guī)費(fèi)屬性，有可能動(dòng)搖引航員薪酬水平按市場(chǎng)水平核定的機(jī)制，影響行業(yè)穩(wěn)定。

盡管在事業(yè)單位體制下，引航費(fèi)進(jìn)一步規(guī)范管理，實(shí)行“收支兩條線”、納入財(cái)政部門預(yù)算管理是新《預(yù)算法》和當(dāng)前加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的要求和大趨勢(shì)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，按行政事業(yè)性收費(fèi)管理不符合引航行業(yè)特點(diǎn)，也不利于行業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展。

4.從行業(yè)特點(diǎn)、國(guó)際慣例和當(dāng)前改革方向等方面分析引航費(fèi)按經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)管理的理由

（1）與引航的強(qiáng)制性相比，引航的專業(yè)性、風(fēng)險(xiǎn)性特征更為顯著，引航費(fèi)本質(zhì)上是引航員的技術(shù)服務(wù)報(bào)酬。

①引航的專業(yè)特性

引航員被稱為“船長(zhǎng)中的船長(zhǎng)”，原因就在于引航職業(yè)要求引航員不但要具備各類船舶操縱和管理的系統(tǒng)知識(shí)和豐富經(jīng)驗(yàn)，掌握比被引船舶船長(zhǎng)更為高超全面的船舶操縱技術(shù)，而且要熟悉了解所在港口的航道、碼頭、水深、潮汐、水流、拖輪以及其他影響船舶操縱的氣象水文狀況，以確保給予被引船舶船長(zhǎng)準(zhǔn)確、及時(shí)、高效的引航指令，保障被引船舶航行和靠離泊的安全。

正因?yàn)槿绱耍瑖?guó)際上絕大多數(shù)國(guó)家都要求引航員要首先具備船長(zhǎng)任職資歷，目前我國(guó)引航員也要求從持有船長(zhǎng)、大副證書并具有不少于12個(gè)月以上相應(yīng)崗位任職資歷的遠(yuǎn)洋船員中選拔培養(yǎng)。正常情況下，一個(gè)大學(xué)畢業(yè)生取得大副以上海上資歷，然后跟船學(xué)習(xí)引航，參加引航員適任考試，至少需要15年以上才能取得一級(jí)以上全能引航員的任職資格。由于引航員培養(yǎng)選材難、周期長(zhǎng)、培養(yǎng)難度大、技術(shù)要求高，在國(guó)內(nèi)外均屬于稀缺人才，目前我國(guó)各港持證引航員總數(shù)僅約2100人。

②引航的高風(fēng)險(xiǎn)性

引航員工作時(shí)要面對(duì)各類不同船型，在各種復(fù)雜的風(fēng)、流、能見度條件下使用各種先進(jìn)的船舶設(shè)備，與來(lái)自全球各地的船長(zhǎng)協(xié)同工作，應(yīng)對(duì)船舶航行和靠離泊過(guò)程中可能出現(xiàn)的種種突發(fā)局面。盡管海商法規(guī)定引航員引領(lǐng)船舶時(shí)不解除船長(zhǎng)管理船舶和駕駛船舶的責(zé)任，但在通常的引航操作中引航員才是船舶的實(shí)際操縱者，其每一個(gè)口令都關(guān)乎被引船舶及其所裝載貨物乃至港口的安全，不允許有絲毫的疏忽與大意。引航是全天候作業(yè)行業(yè)，引航員經(jīng)常需要在狂風(fēng)、暴雨、暴雪、冰區(qū)等各種惡劣氣象水文條件下登離被引船舶，面對(duì)嚴(yán)峻的人身安全威脅。在某些特殊的情況下，如危險(xiǎn)品貨物泄漏或搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)，為了港口和船舶的安全，引航員甚至要冒著生命危險(xiǎn)進(jìn)行作業(yè)。據(jù)美國(guó)《讀者》雜志調(diào)查，引航員工作危險(xiǎn)性在各類工作中排名第三，僅次于礦工和飛行員。

基于引航的高技術(shù)和高風(fēng)險(xiǎn)特征，國(guó)際上引航員的薪資水平在航運(yùn)行業(yè)中與其他崗位相比始終保持在較高的水平，普遍高于在崗遠(yuǎn)洋船長(zhǎng)的收入水平。

③引航的強(qiáng)制性

由于維護(hù)國(guó)家主權(quán)和保障港口和海域安全的需要，國(guó)際上通常對(duì)外國(guó)籍船舶實(shí)施強(qiáng)制引航。基于安全理由，主管機(jī)關(guān)也可對(duì)特定類型和范圍的本國(guó)籍船舶實(shí)施強(qiáng)制引航。但引航機(jī)構(gòu)本身并不具有行政管理職能，船舶是否應(yīng)強(qiáng)制引航并不由引航機(jī)構(gòu)來(lái)決定。由引航機(jī)構(gòu)的引航員實(shí)施的針對(duì)被強(qiáng)制引航船舶的具體引航行為并非行政行為，本質(zhì)上仍然是一種技術(shù)服務(wù)。根據(jù)海商法和國(guó)際慣例，在引航過(guò)程中引航員的引航指令對(duì)船長(zhǎng)而言通常只是技術(shù)方面的建議（Advice），而非行政命令，船長(zhǎng)基于船舶安全的理由可以糾正引航員的指令，甚至可以要求更換引航員。

此外，對(duì)外國(guó)籍船舶的強(qiáng)制引航在國(guó)際上并非絕對(duì)。國(guó)際上有些國(guó)家規(guī)定在某些情況下可免除強(qiáng)制引航。如日本規(guī)定在東京灣、伊勢(shì)三河灣、大阪灣、來(lái)島海峽和關(guān)門通道等水域，對(duì)10000總噸以下的外國(guó)籍船舶，如船長(zhǎng)具有在相應(yīng)噸位的船舶該引航區(qū)4次以上的航行經(jīng)歷，可免除強(qiáng)制引航。這也在一定程度上說(shuō)明主管機(jī)關(guān)決定是否強(qiáng)制引航考慮的主要因素是安全因素，主權(quán)因素處于相對(duì)次要的地位。

對(duì)絕大多數(shù)本國(guó)籍船舶而言，引航并非強(qiáng)制，申請(qǐng)引航通常是基于安全和技術(shù)支持方面的需要。在這種情況下，引航機(jī)構(gòu)提供的引航服務(wù)是純粹的技術(shù)服務(wù)。在國(guó)內(nèi)引航實(shí)際操作中，這種非強(qiáng)制性的引航服務(wù)并不在少數(shù)，如中遠(yuǎn)海掛中國(guó)旗的大型集裝箱船舶進(jìn)出深圳港按法規(guī)無(wú)須強(qiáng)制引航，但目前該公司的絕大多數(shù)集裝箱船舶靠離深圳港均向深圳港引航站申請(qǐng)引航。2016年深圳港引領(lǐng)的非強(qiáng)制引航的國(guó)輪超過(guò)4000艘次。

④航運(yùn)技術(shù)服務(wù)是引航行業(yè)歷史發(fā)展歷程的固有主要特征

從引航行業(yè)的歷史發(fā)展看，世界各國(guó)的引航職業(yè)多數(shù)發(fā)源于民間，早期的引航服務(wù)均為純粹的技術(shù)服務(wù)，收取的費(fèi)用也是單純的技術(shù)服務(wù)報(bào)酬。隨著航運(yùn)發(fā)展，各國(guó)引航業(yè)多數(shù)經(jīng)歷了民間過(guò)熱競(jìng)爭(zhēng)到政府基于安全原因予以管理規(guī)范的歷程，盡管隨著海運(yùn)發(fā)展引航被官方賦予了一定程度上的主權(quán)和壟斷色彩，但其作為航運(yùn)技術(shù)服務(wù)的主要特征從未改變過(guò)。

綜上所述，引航的強(qiáng)制性僅在一定范圍內(nèi)適用，引航過(guò)程中的具體引航指令并不具有行政強(qiáng)制性。與引航的主權(quán)特征相比較，引航的安全保障和技術(shù)服務(wù)特性更為顯著。引航行為的有效開展，有賴于引航員所提供的技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量，引航費(fèi)在本質(zhì)上是引航員的技術(shù)服務(wù)報(bào)酬。

（2）引航服務(wù)具有鮮明的商業(yè)經(jīng)營(yíng)特征。

非強(qiáng)制引航的引航服務(wù)具有顯而易見的商業(yè)經(jīng)營(yíng)行為特征：船方根據(jù)實(shí)際需要提出引航申請(qǐng)，引航機(jī)構(gòu)指派具備技術(shù)能力的引航員為被引船舶提供引航技術(shù)服務(wù)，并收取相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)報(bào)酬。實(shí)際上深入分析，無(wú)論是否強(qiáng)制引航，引航服務(wù)均具有鮮明的商業(yè)經(jīng)營(yíng)特征。

①引航過(guò)程中引航機(jī)構(gòu)使用自己的生產(chǎn)資料-具備專業(yè)技能的引航員以及必要的引航勞保、通訊、助航設(shè)備設(shè)施、交通艇等，為船舶提供特定的勞務(wù)（技術(shù)）服務(wù)-引航服務(wù)，以達(dá)到船舶在港內(nèi)安全航行的目的，并收取相應(yīng)的費(fèi)用。引航機(jī)構(gòu)必須在人員培訓(xùn)、設(shè)備設(shè)施和引航活動(dòng)組織管理方面先期投入，確保引航服務(wù)的有效提供，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。由于引航機(jī)構(gòu)或引航員的過(guò)失發(fā)生引航責(zé)任事故，引航機(jī)構(gòu)和引航員必須承擔(dān)由此可能引發(fā)的行政或刑事責(zé)任。國(guó)際上甚至有一些國(guó)家規(guī)定了引航過(guò)失必須承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。

②船方根據(jù)所接受的引航服務(wù)支付的勞務(wù)（技術(shù)）服務(wù)報(bào)酬-引航費(fèi)，實(shí)際上包括了引航機(jī)構(gòu)的成本費(fèi)用加上合法利潤(rùn)。現(xiàn)行的引航收費(fèi)規(guī)則也體現(xiàn)了商業(yè)經(jīng)營(yíng)的特征，對(duì)作業(yè)難度大、作業(yè)時(shí)間長(zhǎng)的引航相應(yīng)的收費(fèi)也較高。除了按船舶噸位大小計(jì)算外，引航距離超過(guò)一定限度、無(wú)動(dòng)力船舶拖帶、過(guò)閘引領(lǐng)等技術(shù)難度大、航程遠(yuǎn)、時(shí)間長(zhǎng)的引航作業(yè)，引航費(fèi)都需相應(yīng)加收。

（3）引航費(fèi)按經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)管理更符合國(guó)際慣例。

財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委《行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批管理暫行辦法》第十五條明確，對(duì)符合國(guó)際慣例或國(guó)際對(duì)等原則的行業(yè)，應(yīng)遵循國(guó)際慣例或國(guó)際對(duì)等原則來(lái)審批收費(fèi)項(xiàng)目。

比照當(dāng)前世界上航運(yùn)發(fā)達(dá)的日本、美國(guó)、歐洲以及我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)引航業(yè)運(yùn)作概況，具有以下幾方面的特點(diǎn)：

①絕大多數(shù)引航機(jī)構(gòu)按民間協(xié)會(huì)組織或股份制企業(yè)運(yùn)作，引航員作為提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)的自由職業(yè)者的屬性明顯；

②國(guó)家制定引航費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，引航機(jī)構(gòu)向船舶提供引航服務(wù)，收取并自主支配引航費(fèi)收入；

③引航費(fèi)的收費(fèi)水平通常根據(jù)船舶噸位、吃水、航線、引航距離、有無(wú)動(dòng)力等確定，作業(yè)難度大、作業(yè)時(shí)間長(zhǎng)的收費(fèi)也高。

由此可見，國(guó)際上引航的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性特征非常明顯，引航機(jī)構(gòu)作為主要由引航員組成的民間協(xié)會(huì)組織或股份制企業(yè)，其收取的引航費(fèi)顯然包含了合理利潤(rùn)在內(nèi)，對(duì)照經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)的特點(diǎn)，引航費(fèi)按經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)管理更加符合國(guó)際慣例。

（4）把引航費(fèi)納入行政事業(yè)性收費(fèi)范疇不符合當(dāng)前市場(chǎng)化改革的方向。

當(dāng)前我國(guó)規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)行政體制改革的方向是按照“小政府、大市場(chǎng)”的要求，加快政府職能轉(zhuǎn)變，將不屬于政府職能的事情交給市場(chǎng)去完成，使市場(chǎng)與政府的邊界更加清晰。按照這一改革方向以及為企業(yè)減負(fù)、扶持企業(yè)發(fā)展的精神，近年來(lái)國(guó)家發(fā)改部門已先后多次發(fā)文取消、暫停或免征多項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目。目前涉及船舶的行政事業(yè)性收費(fèi)有船舶港務(wù)費(fèi)、船舶登記費(fèi)、船舶檢驗(yàn)費(fèi)、特種船舶護(hù)航費(fèi)等多項(xiàng)，再將引航費(fèi)勉強(qiáng)納入行政事業(yè)性收費(fèi)范疇，增加一項(xiàng)政府規(guī)費(fèi)，顯然與當(dāng)前市場(chǎng)化改革的方向不符。

5.一點(diǎn)思考

對(duì)引航費(fèi)管理模式的討論根本上源于引航管理體制。2005年以來(lái)，交通部在全國(guó)全面推動(dòng)引航體制改革，引航機(jī)構(gòu)從港口企業(yè)中分離出來(lái)，成為港口行政管理部門下轄的非營(yíng)利性事業(yè)單位。此次改革對(duì)引航事業(yè)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。引航機(jī)構(gòu)成為具有獨(dú)立法人資格的事業(yè)單位，獲得了較大的自主權(quán)，發(fā)展具有了更大的空間。事業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式也較好地體現(xiàn)了引航的公共服務(wù)及安全屬性。

但由于行業(yè)的特殊性，引航機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)作中，從從業(yè)人員的薪酬、人員編制管理、專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置到人才招錄引進(jìn)等各個(gè)方面都很難順利融入到現(xiàn)行的事業(yè)單位運(yùn)行體制中，在各地往往只能作為特例出現(xiàn)，引航機(jī)構(gòu)為爭(zhēng)取上級(jí)主管部門和財(cái)政、人力資源等相關(guān)部門的理解和支持往往費(fèi)盡九牛二虎之力；引航生產(chǎn)一線的一些需求如引航作業(yè)基地建設(shè)、交通船艇管理維護(hù)、引航設(shè)備設(shè)施配備等和國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位的相關(guān)規(guī)定以及冗長(zhǎng)、固化的財(cái)務(wù)程序之間也常常發(fā)生矛盾。

如何妥善解決上述問題？引航的體制機(jī)制還有沒有進(jìn)一步優(yōu)化的空間？國(guó)際上引航機(jī)構(gòu)作為民間協(xié)會(huì)、股份制企業(yè)的體制模式我們能不能借鑒？這些問題都值得我們深入思考和研究。

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