失地農民社會保障問題及對策研究

摘 要：城市化是社會快速發展的標志，旨在全民受益，但是加快城市化必會加大對土地的征收，因此征收農民手中的土地便成了滿足社會經濟發展的需求。為此，各地政府征用農村土地，將農村集體土地轉變為城市建設用地，由此失地農民也越來越多。由于失地后農民的社會保障機制存在一定缺陷，導致失地農民生活無法得到有效保障。本文在充分了解征地補償機制與失地農民保障問題的基礎上，提出了征地補償機制與失地農民社會保障的相關建議。

關鍵詞：失地農民；社會保障；對策

一、我國失地農民的社會保障現狀

城市化過程中失地農民這一特殊群體的福利待遇得不到保證，關系切身利益的諸多問題缺乏參與，再就業壓力大，無法獲得基礎性服務。

1、失地農民參與權缺失

我國法律規定農村土地歸村民集體所有。農民享有土地使用權，但是擁有的僅僅是經營權，土地的流轉、占有和處置都受到嚴格限制，農民雖然可以在經營權上獲益，但是未來收益卻是不確定的。土地流轉往往不是農民的真實意愿，他們只是被動的接受者，并且流轉行為本身具有很大隨意性，加上土地流轉手續不規范，使得失地農民的利益被損害，受損后又缺乏證據來維護自身的合法權益。

2、失地農民再就業困難

農民在失去土地之前，依靠土地獲得相對穩定的收入。征地之后，卻失去了賴以生存的收入來源和各項就業保障。失地農民由于受教育程度不高、普遍缺乏專業技能，使得大多數人只能在一些非正規崗位從事著簡單的勞作，限制了個人的發展。與此同時，政府未能高度重視，沒有加大對失地農民就業創業的支持，失業農民謀求職業的能力有限，加劇了失地農民的就業困境。

3、基礎性服務有所欠缺

基礎性服務屬于公共物品，提供者應是政府。在被征地的區域，基礎設施的建設長期無法完善，底子薄且發展慢，不能與城市化進程接軌，失地農民被排除在城市化帶來的紅利之外，具體表現為失業率較高、教育投入不足、醫療水平低等，進一步惡化了失地農民的生存狀況。基礎性服務作為社會公共政策的一部分，它的缺失使農民利用基礎服務提高個人素質、提升自身能力、充分發展自我的機會減少，間接的剝奪失地農民發展的權利，與社會公平正義原則是相違背的。

二、失地農民社會保障存在的問題

1、政府征地目的界定不清

政府征地目的界定不清是造成失地農民社會保障問題出現的根本原因。現行法律規定：“我國土地分為國家和集體兩種所有制形式，農村土地歸村民集體所有，應依法對土地實行征收或者征用給予補償。”但在實際征地中，政府擁有土地征用和供給的壟斷權，集體充其量是農村土地的經營、管理者。同時，農村土地歸集體所有也存在著所有權代表和執行主體界限不清晰的問題。非公共用地大多數也是以公共用地的名義和方式征用。農地征收的公共利益界定不清晰，致使失地農民合法權益遭到損害。

2、政府尚未建立起完善的失地農民社會保障體系

這是造成當前失地農民生活困難的間接原因。一是養老、醫療保障體系不健全。當政府把土地從農民手中征用之后，失去了土地的農民本應該拿著土地補償金進入另一個保障體系，然而，政府尚未建立起完善的失地農民社會保障體系，不能給予有效的保障。二是再就業培訓體系的缺失。土地是農民唯一的生活保障，農民一旦失去土地，也就失去了生活和經濟上的雙重保障。城鎮居民征遷后可以享有養老保險或者失業保險等各種保險，而農民在失去土地后如果不能和城鎮居民享有同樣的保險，再加上他們的再就業能力和城鎮居民相比更弱，那么他們就將成為一個新的弱勢群體。

3、被征地農民再就業無保障

失地農民再就業存在一定問題。一些老年失地農民在土地被征用后，可以靠養老金度日，但大部分青壯年失地農民就要再次進入新的勞動力市場競爭，對他們這些世代種田為生的人來說是非常困難的。由于年輕的失地農民文化素質普遍較低，又沒有一技之長，失去土地后進入市場再就業競爭能力弱，就業壓力非常大。如果自己參加再就業培訓又要相對較高的成本，因此很多失地農民在土地被征后不會主動參加再就業培訓，在如今這個知識經濟時代沒有受過專業技能培訓，想再就業也就是難上加難了。

三、失地農民保障機制的完善建議

1、進行征地制度改革，完善征地程序

為了適應城市化的發展，首先要進行征地管理制度改革。可以在保留現有征地制度的前提下，縮小征地范圍，按市場價值補償；在用途管制的前提下，規范農村經營性集體建設用地的流轉；依托現有土地交易機構，建立城鄉統一的建設用地市場；推進集約節約用地，對增量建設用地和存量建設用地出讓方式等領域，進行差別化管理。其次要完善征地程序。對征地過程進行有效監督，尊重被征地農民的知情權、參與權；引入聽證程序，讓被征地農民充分了解征地制度，確保征地過程公開、公正、透明，對征地補償費的發放和使用進行有效監督。

2、建立健全失地農民社會保障制度

目前的征地補償主要是采用一次性貨幣補償的方式，但是在實踐過程中產生了很多問題。很多失地農民在拿到征地補償款后幾乎沒有做長遠考慮，因此這種補償方式不能從根本上解決農民的生活保障問題。因此社會保障制度，包括養老保險、醫療保險、失業保險等一系列保險制度的完善就顯得尤為重要，使被征地農民在失去土地后依然老有所養、老有所依。因此應為失地農民設立專項社會保障基金，切實加強失地農民社會保障基金籌集、運營和管理，這是做好失地農民社會保障的基礎和保證。

3、解決失地農民就業困難

農民本身文化素質偏低，種地是他們唯一的謀生方式，因此一旦失去土地，就很難有最基本的生活保障。因此要切實解決農民的就業困難問題。首先，幫助失地農民及時獲得就業信息。其次，對失地農民進行就業培訓，提高他們的就業技能。對農村的失地勞動力進行就業培訓，讓他們重返就業市場。再次，在征地之前要跟市場征地主體達成協議，優先聘用失地農民，為失地農民提供就業機會。最后，鼓勵失地農民自主創業。為失地農民創造良好的創業環境，同時給予他們最大最多的優惠政策，要在觀念上消除對農民的歧視。

四、結束語

城市化進程加速推進，大量農村土地轉換為城市用地，失地農民在這一過程中成為邊緣人口。他們喪失了賴以生存和發展基礎，而且無法享受一系列保障。因此，必須從根本上給與失地農民最基本的保障，構建失地農民社會保障體系，提高失地農民社會保障水平，為城市化的有序推進提供制度支持。

作者簡介

白智丹1982.12.3 女 遼寧經濟干部管理學院（遼寧經濟職業技術學院）思政部教師

（作者單位：遼寧經濟干部管理學院 遼寧經濟職業技術學院）