農地確權中歷史遺留問題及思考

李云奇

（凌源市農村合作經濟經營管理局，遼寧 凌源 122500）

農地確權中歷史遺留問題及思考

李云奇

（凌源市農村合作經濟經營管理局，遼寧 凌源 122500）

本文經過三年來確權登記頒證試點工作中重點對農村土地承包經營權確權登記頒證中呈現出的歷史遺留問題進行探究。據筆者調查，在農地確權中呈現出的歷史遺留問題主要分為四類：因政策抵觸問題，承包地證賬地不符問題，土地流轉過程中出現的問題，未進行二輪延包問題。同時農地確權中歷史遺留問題呈現出復雜性、多樣性的特點。最后，針對確權中呈現出的歷史遺留問題，提出對策建議。

土地確權問題類型；對策建議

加快推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作，促進我國農業現代化經營體系的建立，是我國當前農村綜合改革工作的重點內容。早在1994年凌源市就開始農村土地二輪延包。第二輪土地承包多數村組基本上延續了第一輪土地承包關系，并沒有對農民承包地進行重新測量。因此，二輪延包后遺留的歷史較多且復雜。隨著農業稅的取消，各項支農政策的落實，農民對土地權能的訴求越來越強烈，土地產權政策改革逐漸成為當前農村綜合改革的主要任務。土地確權明晰了土地產權，賦予農民更有保障的土地承包經營權，提升了農地資源的配置效率，從而使農民在土地上獲得更多的收益。2013年中央一號文件提出要用5年時間基本完成農村土地確權登記頒證工作。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》再次提出，要用5年左右時間基本完成土地確權登記頒證工作。目前，距這一時間還剩約一年半時間，各地的土地確權工作也進入了實質性的推進階段。因此，在土地確權中也呈現出不少問題，深入探究歷史遺留問題的類型、原因和相應的解決之策，以期待土地確權工作穩步開展，具有重要的借鑒和參考意義。

1 歷史遺留問題的類型

在農地確權登記頒證試點中，呈現出諸多的歷史遺留問題，本文從產生的原因入手，根據調查結果大體分為四大類，值得探究。

1.1 因當時政策抵觸產生的問題

在1994年土地二輪延包時，由于當時農業稅未被廢除，農民負擔重，多數村民組本應將實際的人均分地畝數登記在每戶的土地承包合同中，但為了少交農業稅和鄉村提留統籌費等，卻不按人均分地實數填寫。據調查某個村民組長把自家人分得的5畝承包地，在家庭土地承包合同中填寫了1.9畝，少填寫3.1畝，全村民組都是按照他家的比例數進行填寫的，造成確權面積遠遠大于家庭承包土地面積，如何確定這些農戶確權面積值得探討。

1.2 承包地證賬地不符問題

賬地不符是指實際種植面積與承包地面積不一致，調研發現，主要呈現在以下幾個方面：一是不合理侵占，即農戶在耕地中擴邊展沿，侵占作業路、水溝、水渠等公共用地。二是二輪土地延包時留給農戶的“磨犁地”“樹影地”。三是不同地塊的“級差地”。四是小組長的揮手地，主要體現在土質較差耕種不便的山地，未實際測量，村民組長一揮手，這一大片地就分給了農戶，實際面積很大。五是分地小組成員地，分地小組成員借本人自份便利，多給自己分地。上述5種類型的體現，在農地確權實測中，大大增加了土地面積。據調研，農地試點鄉前進鄉實測面積比二輪承包地面積增加了6127.8畝，比國土二調面積增加了3625.4畝。增加的土地面積如何公平、公正、合法的分配二輪承包分地人口，真正讓群眾達到滿意，不留后患，值得我們思考。

1.3 未進行二輪土地承包問題

據調研，未進行第二輪土地家庭承包的村民組極少，僅占我市村民組總數的0.19%，其產生的主要原因：一是第一輪農地承包時家庭人口較多，分得的承包地也較多，而到1994年第二輪農地承包時承包農戶家庭因人員發生變化（婚嫁、死亡等）不愿再重新分地。二是第一輪農地承包的農戶家庭人口較少，但在本村組有實力的農戶獲得的地較多。三是人際關系問題，為了照顧臉面，對村組干部及親屬多分給土地，對未進行二輪土地承包的問題，從數字上看雖占的比例較小，但在農地確權登記頒證中難度極大，如何保證確權工作順利開展，值得探索和思考。

1.4 土地互換

據調研，在土地流轉中呈現問題較為突出的是土地互換上，造成問題較多、較復雜，也給土地確權中造成一定的難度。具體體現在設施農業建設上，我市設施農業發展較早、發展速度快，現我市蔬菜、花卉、食用菌等設施農業已發展到24.7萬畝，基于2010年朝陽市政府根據多年設施農業是可避災農業、抗災農業、富民農業的特點，朝陽從實際出發，做出了百萬畝設施農業的重大決策，各級黨委政府對此十分重視，為完成工作任務，分級下達任務，因此造成了群眾互換地許多弊病。一是以政府行政命令的手段劃分土地建設保護地。二是群眾自換，群眾在自換地中以多換少，造成自家地面積減少1/3，有的換來換去家中已無原來的承包地。這些農戶當時都未簽訂互換協議，只是口頭協議，有的因政府行為將承包地給了扣棚戶，現扣棚戶不愿拿出土地流轉費給出讓戶，無耐政府每年出款補貼給這些農戶，這些問題在土地確權中如何處理妥善解決值得我們認真加以思考。

2 對策建議

2.1 扎實做好土地管理基礎工作，穩定承包關系

進一步清理歷史遺留問題，穩定承包關系。對土地二輪延包時的遺留問題排查摸底，對混亂錯雜的農地承包關系進行全面清查，分類處理，強化合同意識，未訂立農地承包合同的及時補訂。對尚未承包到戶的家庭承包地，本著尊重歷史、面對現實、穩定承包關系的原則，出臺統一政策，界定承包對象，統一測量標準，按照法律程序法發包，訂立二輪農地承包合同，核發農地承包經營權證，保障農民長期穩定的農地承包經營權。

2.2 完善土地確權，穩妥處理矛盾糾紛

土地確權是有利于從根本上解決大量土地糾紛特別是歷史遺留問題的治本之策。當然，確權的過程中當然會有激化矛盾的危險，這就需要在確權過程中采取符合大量政策且因地制宜的解決措施，本著“尊重歷史、面對現實、平等協商”原則處理好相關問題，避免出現承包糾紛顯化和激化問題。接下來的土地確權工作需要密切關注土地承包經營糾紛，應充分利用確權解決一些矛盾和糾紛，確保確權工作有序、平穩、不引發新糾紛，真正起到保持土地承包關系穩定和長久不變的目的。

2.3 強化仲裁渠道，化解土地糾紛

隨著農村土地承包經營糾紛利益格局日趨復雜，難度日趨加大，單憑調解難以有效穩妥化解的案例也日趨增多。仲裁作為一種居中裁決的糾紛解決機制，具有公正、高效、便民化解糾紛的優勢，將成為集體經濟組織外部化解農村土地承包經營權糾紛的主要渠道。因此，建議構建以仲裁為核心、以其他糾紛解決方式為補充的多元化土地糾紛解決機制。為此建議：一是清晰界定關鍵性法律概念，對實踐中難以操作的法律條文，出臺配套政策或指導文件，避免基層實際工作因缺乏明確政策指導而出現五花八門做法的情況，同時減少不合理糾紛訴求。二是加大仲裁工作物質保障力度，主要包括仲裁基礎設施建設，仲裁員培訓及相關專業人才培育、仲裁工作經費落實三個方面。三是增強仲裁工作的針對性，特別是通過對糾紛案件發生頻率、類型、地域的分析，有針對性的對重點類型糾紛進行重點跟蹤。

2.4 土地糾紛需置于綜合性農村改革下協調解決

土地承包糾紛不僅與農地產權改革密切相關，而且需要更加綜合性的實施方案，農村收入結構和生活方式的改變，有利于弱化或轉移歷史遺留的瘤疾對少數農戶的影響。應通過深化農村集體產權制度改革，加快構建新型農業經營體系，健全農業支持保護制度，健全城鄉發展一體化體制機制，加強和創新農村社會治理，綜合地解決土地糾紛的根源問題。對二輪農村土地承包過程中，由于多種因素影響出現的分配不均，部分畸多畸少等歷史遺留的諸多問題，本著公平、公正、合法的原則，充分尊重村民大會，村民代表大會意見妥善解決。

2.5 尊重農民意愿，因地制宜推進土地確權工作

在確權中應充分尊重農民意愿，充分發揮基層社會組織的能動作用，引導“村民的事情村民自己做”“村民的矛盾村民自己解決”。土地確權過程中產生的歷史遺留問題，應交予村民集體討論決定，依靠村民自主決策，通過協商方式，妥善解決農村土地承包經營權的歷史遺留問題。

補 正

《新農業》2017年7月(上)《“馬都天氣”微信平臺的建設及推廣》一文，系“錫盟氣象服務微信平臺”項目（項目編號: xmqxjkyxm201606）資助完成。

本刊編輯部