論耕地占補平衡國家統(tǒng)籌資源補償機制

辛愛菊

摘 要：在我國嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度中，耕地占補平衡是一項能夠有效控制耕地數(shù)量的政策。城市化的發(fā)展使土地的利用模式發(fā)生改變，在這一變化過程中，耕地占補平衡的補償機制能否在國家統(tǒng)籌下順利進(jìn)行，成為了土地合理開發(fā)利用所面臨的重點問題。本文從我國耕地占補平衡補償機制的要點出發(fā)，探究在國家統(tǒng)籌下耕地占補平衡補償政策的發(fā)展趨勢。

關(guān)鍵詞：耕地占補平衡 國家統(tǒng)籌 資源補償

耕地占補平衡政策實施以來，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)人口轉(zhuǎn)化、促進(jìn)城市化建設(shè)進(jìn)程等方面發(fā)揮了重要作用，耕地占補平衡政策已經(jīng)逐漸成為我國耕地保護(hù)政策鏈條中關(guān)鍵的一環(huán)。耕地占補平衡政策的實施，在一定程度上保護(hù)了耕地資源，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了土地保障，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件。

一、耕地占補平衡政策要點

（一）占一補一

補充耕地面積與占用耕地面積相等，是我國耕地占補平衡政策中的首要原則，也是對政策施行考察的重要指標(biāo)。這一原則事實上保證了耕地占補平衡政策中的耕地占補在數(shù)量上的對等關(guān)系。

（二）占優(yōu)補優(yōu)

除了在數(shù)量上的對等關(guān)系，補充耕地與占用耕地在質(zhì)量上同樣有對等要求。近年來，我國在全國范圍內(nèi)完成了耕地質(zhì)量評價體系的完善工作，建立了一系列關(guān)于耕地質(zhì)量評級的規(guī)章制度，為實現(xiàn)耕地占補質(zhì)量的平衡做出了努力。在黨和政府的共同努力下，國家設(shè)定了相應(yīng)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了補充耕地與占用耕地必須等級一致，同時對于特殊類型土地的補充也要保證類型相同。

（三）先補后占

在《國土資源部關(guān)于全面實行耕地先補后占有關(guān)問題的通知》中明確規(guī)定，要從時間上控制耕地的占與補，首先要完成耕地的補充，對于補充的耕地要進(jìn)行好相應(yīng)的質(zhì)量評估工作，使其符合耕地補充政策標(biāo)準(zhǔn)，在補充耕地通過檢驗后才能允許現(xiàn)有耕地的占用。這一規(guī)定保障了耕地占補政策施行的效率，從根源上制止了“先占后補”等行為，促使國家耕地占補平衡工作落到實處。

（四）項目規(guī)劃管理

項目管理是指在耕地占補平衡政策施行過程中，補充耕地工作要包含立項、設(shè)計預(yù)算、監(jiān)管驗收等多個環(huán)節(jié)。對于補充耕地的項目規(guī)劃管理有利于保障補充耕地的質(zhì)量，由于在補充過程中的嚴(yán)格把控，在耕地占補平衡工作中就避免了在補充耕地過程中弄虛作假，重復(fù)補充等現(xiàn)象。在目前的管理體系中，主要將土地開發(fā)項目分為未開發(fā)利用土地、農(nóng)業(yè)用地和建筑用地這三大基本類型。

（五）省內(nèi)平衡

個別省市因后備土地資源匱乏，新開墾的土地不足以補償占用的耕地時，可以申請易地開墾，這是我國《土地管理法》中的明確規(guī)定，這一規(guī)定實施以來，有多個直轄市申請易地開墾，但是國家從宏觀角度考慮并未給予批準(zhǔn)，在其后施行的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中又明確提出“占補平衡不得跨省進(jìn)行”，進(jìn)一步規(guī)定了耕地占補平衡不能跨省實施。

二、耕地占補平衡政策趨勢

（一）跨省區(qū)域合作

耕地占補平衡補償?shù)目缡∈袇^(qū)域合作是當(dāng)前我國耕地占補平衡工作的迫切需求[1]。我國目前大部分地區(qū)面臨的問題是耕地的后備土地資源極為匱乏且開發(fā)困難，這一問題在經(jīng)濟高度發(fā)達(dá)的大城市中尤為突出，以省市區(qū)為耕地占補平衡政策的最高執(zhí)行范圍已經(jīng)明顯不符合當(dāng)前我國的實際情況。我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)耕文明歷史悠久，在長期的農(nóng)業(yè)活動過程中，大量的耕地已經(jīng)被使用，而目前我國對于耕地的需求在不斷的增長，受到區(qū)域的限制，導(dǎo)致部分地區(qū)的耕地占補工作中出現(xiàn)困難。在這樣的條件下，開放跨省市的區(qū)域合作是我國在今后的耕地占補平衡工作中的必然選擇。

（二）對補充耕地進(jìn)行跟蹤監(jiān)測

從耕地占補平衡機制的目的來看，占用耕地和補充耕地都是一個長期的過程，而在這樣的長期過程中就需要對其進(jìn)行跟蹤監(jiān)測。在占補政策施行中，政府監(jiān)管部門往往只是對耕地占補平衡的事實進(jìn)行了初步審批，而缺乏對審批后的項目進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，這就使得補充耕地過程中出現(xiàn)眾多違規(guī)違法的現(xiàn)象，影響了占補平衡工作的進(jìn)一步進(jìn)行，在今后的耕地占補平衡工作中，對耕地占補平衡政策的實施進(jìn)行及時監(jiān)測也是政策發(fā)展的必然趨勢。

（三）國家統(tǒng)籌耕地占補平衡機理調(diào)整

當(dāng)前我國耕地占補平衡政策堅持的主要原則是“先補后占、占優(yōu)補優(yōu)”，這一原則在單獨的行政區(qū)域內(nèi)能夠取得一定的成效，但是在國家統(tǒng)籌的前提下，耕地占補平衡的政策施行主體、各方面的影響因素都會發(fā)生變化，這就需要對目前我國的耕地占補平衡政策機理做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整[2]。

三、國家統(tǒng)籌下耕地占補平衡的補償機制建議

（一）控制耕地占補平衡的范圍

在國家的統(tǒng)籌規(guī)劃下，凡是涉及到耕地占補的問題，都應(yīng)該由相關(guān)部門進(jìn)行嚴(yán)格的審查，要注意范圍和規(guī)模的把控。根據(jù)各地區(qū)的實際情況對其后備土地資源做出詳細(xì)的統(tǒng)計分類，保護(hù)可開發(fā)利用的后備土地資源。

（二）加強過程監(jiān)管監(jiān)督

處在國家統(tǒng)籌監(jiān)管下的耕地必須保證質(zhì)量達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)要求，在開發(fā)利用中也應(yīng)該對這些耕地進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督監(jiān)管，保證補充耕地質(zhì)量與被占用耕地質(zhì)量相同，在補充耕地完成后，還應(yīng)注意后期的管理跟蹤工作，對于破壞土壤耕作層的行為給予堅決制止。

（三）問責(zé)機制的建立

國家在統(tǒng)籌耕地占補平衡補償機制過程中要建立起問責(zé)機制，明確在耕地占補過程中的責(zé)任主體。在耕地占補平衡工作中，各地區(qū)要根據(jù)國家的總體規(guī)劃，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，在遇到困難時及時申請國家援助。而國土資源部門對于耕地占補工作應(yīng)全程進(jìn)行監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)在問責(zé)制的條件下查清楚是哪一個環(huán)節(jié)出了問題，做到責(zé)任到人，對于在耕地占補平衡補償工作中出現(xiàn)違法行為的團(tuán)體或個人要給予嚴(yán)懲。

結(jié) 語

我國是一個農(nóng)業(yè)大國。近年來，歷次中央工作會議的一號文件都是三農(nóng)問題，可見我國對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視。我國也是一個人口大國，13億人的溫飽問題是政府需要面臨的大問題。“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，農(nóng)業(yè)的發(fā)展也同樣制約著社會主義精神文明建設(shè)的進(jìn)步。農(nóng)業(yè)發(fā)展如此重要，耕地占補平衡補償機制作為保護(hù)農(nóng)業(yè)用地重要的政策機制，更應(yīng)該得到國家相關(guān)部門的重視，在國家統(tǒng)籌的前提下，實現(xiàn)耕地占補平衡補償?shù)母哔|(zhì)量、高效率的完成，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 田孟.耕地占補平衡的困境及其解釋—基于國家能力的理論視角[J].南京大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015，15（4）：122-130.

[2] 劉潤秋.耕地占補平衡模式運行異化風(fēng)險及其防范[J].四川大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010（3）：89-96.