轉型期中國土地利用的時序優化與空間釋放

張 杰，楊先花

(首都經濟貿易大學 城市經濟與公共管理學院，北京 100070)

轉型期中國土地利用的時序優化與空間釋放

張 杰，楊先花

(首都經濟貿易大學 城市經濟與公共管理學院，北京 100070)

隨著中國經濟快速發展和人口集聚，建設用地需求快速增加，土地供需矛盾日益突出，資源保護和管理的壓力逐漸加大。中國經濟已步入新常態，經濟結構轉型倒逼土地供應結構優化調整。發達國家城鎮化發展階段起步較早，在土地節約集約利用與管理方面積累了寶貴經驗。結合中國城市土地利用現狀，借鑒美國、英國、德國等發達國家土地利用與管理經驗，可從盤活存量土地、提高土地供給精準度、建立多元化供地機制三方面實現土地節約集約利用及有效管理，促進供給側結構性改革。

土地供需；供給側結構性改革；時序優化；空間釋放

一、研究背景

城市土地作為城市經濟、社會和環境的空間載體，其利用效率對城市的社會經濟發展和人居環境建設影響重大[1]。近年來，中國經濟快速發展和城市人口不斷增長，建設用地需求也快速增加，土地供需矛盾突出，資源保護和管理的壓力日益加大[2]。但同時，在城鎮化快速發展時期，中國城市無序外延擴張、土地粗放利用浪費現象依然突出。土地加速擴張，工業用地效率低下，大量土地閑置。數據顯示，中國多半城市用地結構中，工業用地占地比例達30%左右，遠高過美國(7.3%)和香港地區(6%)，并超過許多其他發展中國家[3]。供給側結構性改革旨在通過深化改革促進結構調整，矯正要素配置扭曲局面，減少無效和低效供給，擴大有效供給。《全國國土規劃綱要(2016—2030年)》明確提出優化國土空間開發格局、降低國土開發強度、盤活存量用地、嚴格控制增量建設用地等目標。新常態下，亟待采取措施提高土地利用效率及有效管理土地，實現城市乃至國家的成功升級轉型。

發達國家在土地利用與管理方面積累了寶貴經驗[4-5]。發達國家在工業化至信息化的轉型期，工業用地產出效益明顯提高，土地利用效率得到提升。英國倫敦2005年在面積為75.3平方公里的工商業用地上的單位產出達38.6億美元/平方公里，日本東京則高達128.07億美元/平方公里[6]。相比而言，中國工業用地產出強度較低，產出水平僅相當于發達國家的1/5左右[7]，存量盤活與產業結構升級是釋放城市發展空間的重要途徑。

現有文獻主要是從定性的角度就發達國家城鎮化發展過程、新城建設、耕地保護等方面的經驗進行了歸納總結。也有學者從廣義的角度總結了發達國家在盤活存量低效用地、規劃和完善土地利用規劃、注重城市緊湊式發展理念等方面的經驗啟示[8-11]。隨著中國經濟快速發展和人口集聚，用地需求逐漸增大，對有限的土地資源形成了巨大壓力，必須提高土地節約集約利用水平，合理配置資源。借鑒國外成功經驗，結合中國城市土地利用現狀，本文從定性與定量相結合的角度總結提高土地利用效率的對策，為科學管地用地提供參考依據。

二、中國城市土地利用現狀及問題新思考

(一)土地開發強度大，過度依賴土地增量

近年來，中國城市規模不斷擴大，城鄉建設用地需求逐漸加大，導致部分地區出現建設用地比例過高現象，甚至出現土地開發強度接近極限。如安徽、江蘇、珠三角等地區的城鄉土地開發強度已達15%，深圳、東莞等地區已達到40%左右，成都的國土開發強度為22%，中心城區高達80%。而韓國、日本等國家的土地開發強度通常控制在10%以內。與國外相比，中國土地開發強度大，新增土地供應量呈現上漲趨勢。

中國城市土地開發過度依賴新增土地，導致土地資源嚴重稀缺，空間資源日趨緊張。表1為2006—2015年全國土地建設用地供應面積與新增土地供應情況。數據表明，增量土地供應面積較大，甚至接近百分之百。如公共管理與公共服務用地的增量面積達2 704.017公頃，高達80.7%；水域及水利設施用地的增量面積達8 036.445公頃，占總面積的99.2%；商服、工礦等用地的增量面積也超過50%。雖然基礎設施等用地供應量逐年上升是用地結構優化的表現，但過分依賴增量土地是不可持續的做法。截至2014年年初，中國未竣工土地總計167萬公頃，同期增長13.6%。其中，未竣工工礦用地比例為35%左右，房地產用地為34.3%，基礎設施等其他用地為30.7%。分析可知，土地閑置問題突出，利用率有待提升。如何改建使用率較低用地、閑置土地成為盤活存量土地的重要突破口。

表1 2006—2015年全國土地建設面積與新增面積 單位：公頃

數據來源：《中國國土資源統計年鑒2007—2016》。

(二)土地供應時序不當，用地結構有所失衡

就當前中國城市土地用地結構而言，用地結構失衡現象較明顯，主要表現為工業用地和住宅用地占總土地供應面積的主要部分，商服用地和公共開放空間用地等用地面積供應較少。中國經濟步入新常態，結構性改革是矯正土地要素配置扭曲的重要途徑。顯然，當前用地結構不利于城市的轉型升級。表2為2011—2015年全國用地類型和比例結構。可看出，這五年中，工業用地和住宅用地比例有所下降，但仍占總土地供應面積的大部分，相比而言，商服用地、基礎設施等其他用地供應面積少。中國土地供應結構不合理引起土地利用結構失衡，進而導致產業結構也存在問題。在這五年期間，工業用地占地面積廣，基本維持在25%～30%，住宅用地占15%～20%，而商服用地還不到10%，基礎設施用地占地比例雖達45%左右，但基礎設施用地種類多，細分至每類土地，相比其他用地占地面積較少。用地結構失衡會造成一定的城市功能不足，出現交通擁堵、房價上漲、人口凈流出等城市問題。同時，建設用地的急劇增加，導致森林、濕地等生態用地急劇減少，土地供應時序不合理給產業結構升級帶來一定的不利影響。

表2 2011—2015年全國用地結構及比例 單位：公頃

注：數據來源為《中國國土資源統計年鑒2012—2016》；基礎設施用地包括公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他用地。

(三)人地供需矛盾突出，區域差異特征較明顯

中國城市無序外延擴張，土地粗放利用及土地資源短缺制約著區域發展。受產業結構調整的影響，東中西部的新增建設用地供應指標呈較大的差異性。統計數據顯示，東部地區建設用地指標快速下滑，中西部地區供地指標雖有所回升，但供應量依然很低。東部地區的建設用地供應比例由2007年的48%下降到2013年的37%左右，中、西部由25%增長到30%～35%，增長明顯。而東部地區作為人口核心集聚區*根據第六次人口普查結果，東部人口占比高達95%左右。和經濟發達區，承載了過多的人口和產業，相應的用地需求也隨之增多。西部人口凈流出嚴重，土地閑置現象突出。但最近的供地變化態勢呈現出東部地區供地指標明顯減少，中西部供地指標明顯上升特征，與人口流動方向相反，亟須調整土地利用結構適應新變化。以京津冀地區為例(見圖1)，北京作為人口密集城市之一，2006—2015年，北京的建設用地供應指標整體呈下降趨勢，且供地指標很少。相比之下，河北2006—2013年建設用地指標快速增長，2014年受經濟新常態的影響開始急速下降。天津也出現了類似現象，2006—2010年供應量較大，2011年開始快速下降。京津冀地區整體上建設用地供應指標較少，供應量有限，土地資源短缺嚴重。

數據來源：《中國國土資源統計年鑒2007—2016》。圖1 2006—2015年京津冀地區國有建設用地供應情況

前期的城鎮化發展導致中國土地資源短缺嚴重，開發增量土地不可持續。面對中國經濟增速換檔的新常態，合理控制量增建設用地指標，盤活存量土地是推進新型城鎮化可持續發展的必要途徑。

三、轉型期土地集約利用與管理國際經驗新借鑒

(一)動態供給：供給時序科學合理

圖2 發達國家建設用地增長特征[13]

從發達國家城鎮化發展史來看，美國、英國等國家建設用地規模增速均經歷了“S”型曲線軌跡[12]，也稱為“諾瑟姆曲線”，具有先慢后快再平穩的特征。如圖2所示，在城鎮化初期，建設用地增長緩慢；在城鎮化加速階段，城市規模擴大，城市外延擴張，用地需求增強；在工業化與城鎮化后期的過渡階段，隨著城市產業結構的調整與轉型，建設用地增速減緩，最終趨于平穩，且更加注重城市內部優化與提升[13]。除此之外，還可觀察到建設用地強度的變化趨勢與建設用地總量基本吻合，也可概括為先緩慢增長，再加速增長，然后低速增長到基本穩定的狀態。在不同發展階段，用地比例發生變化。在工業化與城鎮化初期，工業用地占比大，從用地快速增長期后半段開始，工業用地總量呈下降趨勢，而第三產業用地隨著城鎮化的升級占比逐漸增加。

英國作為工業革命的起源國家，在城市用地和城市轉型等方面的工作開展較早。在工業化初期，工業村莊蓬勃發展，鄉村工業高度發達，工業村莊的發展促使新興工業城鎮數量不斷增多，城鎮規模空前擴大，工業用地面積逐漸增加。隨著工業化與城鎮化的快速發展，英國開始引進先進技術優化產業結構，減緩城市擴張與建設用地增速，調整用地結構。同樣，日本在城鎮化時期也積累了許多集約節約用地經驗：日本建設用地總量從1963年的78萬公頃、人均81.12平方米增長為2007年的187萬公頃和人均146.39平方米，在經濟發展初期(1963—1973年)，日本建設用地增長速度上升，建設用地總量從78萬公頃增長到116萬公頃；在經濟發展中期(1974—1985年)，建設用地增長速度呈下降趨勢，建設用地總量增長緩慢，增長率在2%徘徊；在經濟發展后期(1986年后)，在泡沫經濟破滅影響下，日本建設用地總量增長率在1%左右，其中2006年還出現零增長[13]。

發達國家在后工業化和信息化時期的轉型過程中主要通過積極調整用地結構，緩解土地資源短缺帶來的難題，進而達到產業結構升級的目的。當前，中國經濟面臨新常態轉型，前期占用了大量土地資源，土地粗放利用嚴重，后期應把調整產業結構擺在城市轉型的重要位置。

(二)以人為本：提質增效目標導向

城鎮化既表現為人口城鎮化，也是土地城鎮化。隨著人口向城市集中，城市用地需求增加。資料顯示，西方國家在城鎮化建設過程中都出現過土地城鎮化快于人口城鎮化的現象。根據國土資源部網站的數據，1950—1980年，美國大城市(人口100萬以上)人口增加了75%，相比城市用地面積增加了222%，人均用地約增加了83%，增長明顯，城鎮土地增長速度明顯快于城鎮人口增長速度；日本在建設用地快速增長時期也出現了類似情況，日本以人口計算的城鎮化率年均增長率為0.85%，而同期建設用地面積年均增長率達3%以上，明顯高于人口年均增長率。可知，在城鎮化加速階段，美國、日本等西方國家的土地城鎮化遠遠快于人口城鎮化。關鍵是這些國家在轉型期采取了積極的調整措施，盤活低效工業用地，優化產業布局，提高土地利用率。

根據國家統計局公布的數據，1990—2011年，中國城鎮總人口增加了2.29倍，而同期城市建成區面積擴大了3.39倍，人口城鎮化明顯滯后于土地城鎮化。從國內外歷史經驗來看，城市用地增速超過城市人口增速是普遍現象。從全球來看，中國土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度還在可控范圍，甚至有些城市人口密度在世界范圍內是偏高的，如北京、上海。2012年中國以常住人口計算的城鎮化率高達52.6%，而以戶籍人口計算僅為35%左右，與發達國家城鎮化率(80%)相比，還有很大差距。可見，中國出現的土地城鎮化快于人口城鎮化并非特有現象，關鍵在后期如何集約節約利用土地，保障民生，提高人口城鎮化率。在城鎮化加速階段，辯證看待土地城鎮化快于人口城鎮化現象至關重要，同時也要避免盲目認同。《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》明確提出未來城鎮化將更加注重質量的提升，實現以人為本的新型城鎮化。

(三)盤活存量：注重節約集約利用

縱觀國際經驗，在后工業化和城鎮化轉型階段，城市用地結構逐漸優化升級，主要表現為工業、倉儲等發展型、單位產出較低的用地比例逐漸下降，居住、綠化、公共設施等服務型用地比例逐漸增加，特別是公共開放空間用地增長明顯。根據國土資源部網站公布的數據，一線國際大都市住宅用地比例通常在30%～50%，工礦用地控制在10%以內，道路、綠化等開放空間用地比例一般高達30%左右。

美國的“棕地”再開發體現了集約節約利用土地觀念。“棕地”多為工業用地，包括廢棄用地或舊工業區。1999—2000年，美國政府獲得了大量“棕地”再開發權，通過改變土地利用結構降低工業用地比例，調整產業結構，并為美國帶來了55萬個新增就業崗位[14-15]。德國、英國也主要通過老工業基地的調整與改造釋放了大量城市發展空間，改造傳統產業，為發展新興產業提供更多用地，優化空間布局。日本的工業用地增長軌跡呈“倒U形”，即先緩慢增長，再加速增長，到達頂峰后開始下降。日本自1963年以來，建設用地中，工業用地比例從10.3%增長到1971年的12.26%，隨后開始下降，降到2007年的8.56%左右，而住宅用地比例保持在50%～60%。2014年中國居住面積占建設用地面積的30.7%，工業用地高達30%左右[16]。實踐證明，第二產業用地模式比較粗放，工業用地的容積率和單位產出效益都處于較低水平。與發達國家相比，中國工礦倉儲用地比例明顯偏高，且單位產出效益偏低，居住用地面積偏少。因此，應合理增加居住用地面積，減少工業用地供應量，提高土地利用率。

(四)限制開發：劃定城市增長邊界

美國的“城市空間增長邊界”(urban growth boundary，UGB)政策為國內控制城市無序外延提供了實踐經驗。UGB的實行提高了土地資源利用率，成為控制城市蔓延擴張的重要手段。美國的UGB大致經歷了三個發展階段。1979年版的UGB劃定起始于波特蘭市，該階段UGB目標主要是為了穩定用地政策，而不是限制城市發展，通過提高土地利用率來保護當地自然資源和農地。該階段的UGB控制了城市發展方向，并沒有限制開發模式，不能從根本上控制城市增長。意識到這一問題后，2004年美國政府對UGB重新劃定。此階段UGB考慮了不同城市發展模式因素，通過不同的城市增長情景劃定不同的空間結構。再從交通、用地、居住、空氣質量等方面進行分析與調研，獲取提高土地利用率的相關指標，最后結合公眾的可接受意愿，推出多種綜合方案，劃定城市增長邊界，這就是2004版的UGB，主要是保護了農田和森林，使得城市土地更有效利用。新版UGB實施后出現了新的問題，主要表現為UGB周邊地區的土地所有者對土地何時增值沒有清楚的概念，于是2011年對其進行了最終的調整。此階段的UGB劃定標準主要考慮了城市土地儲備，明確了城市儲備地將被作為城市發展用地，并列為UGB擴張用地的優選，保證了城市土地利用的合理性。

四、轉型期土地集約利用與管理思考路徑

(一)盤活存量土地，釋放城市發展空間

在城鎮化加速階段，許多城市“攤大餅”式外延擴張，導致土地資源日益緊缺。在國家新增建設用地指標只減不增的形勢下，開發新增土地對于城市發展是不可持續的，轉變土地利用方式、推進節約集約用地在新型城鎮化進程中顯得尤為重要。因此，充分盤活存量土地，促進低效用地開發是提高城市土地利用效率、加快城市產業結構升級的重要路徑。根據上文的分析可知，中國工業用地綜合容積率較低，2012年工業用地綜合容積率在0.5以下的開發區占調查總數的15%，同時工業用地的產出效益有很大的提升空間。據統計，2008—2012年全國累計批而未供土地占批準建設用地總量的41.6%[16]，土地閑置浪費。綜上，第二產業用地較粗放，閑置和低效用地大量存在，提升空間較大。

在土地資源嚴重稀缺背景下，城市內部大量公共空間、綠化休閑空間的重新獲得，依靠開發增量土地無法實現。比如，深圳作為全國土地稀缺性最高城市，開發增量不現實。從國外實踐經驗可知，要實現城市功能的轉型，將主要依賴于對低效率用地、閑置地的更新改造，在不改變土地功能性質的前提下，根據地塊特點進行分類，逐步消化利用，打造合理的復合功能創新空間，釋放城市發展空間，激發城市產業活力。

(二)優化供地時序，提高土地供給精準度

在城鎮化加速時期，普遍存在土地城鎮化大于人口城鎮化、工業用地使用效率低下等現象。結合中國國情，可借鑒國外成功轉型經驗實現中國新型城鎮化的轉型升級。通常，在城市開發過程中，高檔酒店、賓館、大型商場等設施大量建設，提高了高檔商品房空置率。中國正處于新型城鎮化轉型期，高端服務業、商業等第三產業應成為提高城市經濟發展水平的主要依賴對象。從長期發展來看，依據城市區位理論中關于各產業在城市中的區位分布原理，對城市中各產業用地進行空間調整，對使用率低的工業、閑置率大的住房等用地進行有價值的更新，比如由工業用地轉為商業、公共開放用地等，在原有基礎上不斷發展、不斷完善，合理配置建設用地指標，促進土地有效供給。調整土地供應結構和時序，提高人口集聚、產業發展和資金投放的銜接度，優化城鎮化質量。

具體而言，相關部門可計算各類型用地的已出讓用地/(已出讓+已收儲用地)比值，根據模型經驗可以得到，在0.1以上區間內的該用地出讓與收儲比例較合理，可保留當前的用地供應結構；在0.05～0.1的區域具有潛力，應控制供應量，增加儲備量；在0.05以下的區域應控制收儲量，增加供應量，如增加生態用地供應量。根據計算結果可判斷出各區域內的優先出讓用地類型，調整各類型用地結構，優化土地供應量和供應時序，進而實現產業結構的升級和提高土地承載力。

(三)優化供地政策，建立多元化供地機制

優化產業布局是調整土地利用方式的重要途徑。有序調整城鎮空間布局，加大集聚效應能提高城市土地利用率。縱觀各國發展經驗，資源都向大城市集中，使得大城市開發強度過大，用地結構與比例失衡嚴重，降低了生活質量。隨著新型城鎮化發展戰略的提出，城鎮化發展思路發生了改變，鼓勵發展中小城市。對此，供地政策也相應地要做出調整以適應新情況，加快推進土地供給側結構性改革，優化產業布局。一是制定差別化的供地政策。對發展較快的大中城市，應增加民生用地的供應(如保障性住房用地)，減少工業用地供應量，降低城市間發展差距；對發展相對落后的中小城鎮，創新產業政策形成集聚效應，通過產業政策的創新優化土地供應結構，間接吸引資源，減少不利因素的干擾。二是建立多元化供地機制。目前中國正在有序推進土地供給側結構性改革，簡政放權，讓市場在配置資源中起決定作用是改革思路。也就是說，要摒棄政府全面壟斷土地供應的做法，恢復市場化改革，從真正的市場配置資源機制出發，創造合格的土地供應主體，建立多元化的土地供應格局，提升土地資源配置效率。

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(責任編輯：姜 萊)

Land Use Management in Transition Period in China: Sequential Optimization and Space Release

ZHANG Jie,YANG Xianhua

(Capital University of Economics and Business,Beijing 100070,China)

With China’s rapid economic development and population agglomeration,the demand for construction land increases quickly,the contradiction between supply and demand of land becomes increasingly prominent,and the pressure of resource protection and management also increases gradually.As China’s economy has entered the new normal,economic structure transformation reverses land supply structure transmission.Developed countries started the stage of urbanization early,accumulating valuable experience on the intensive land saving and management.According to urban land use in China,this paper draws lessons from the United States,Britain,Germany,and other developed countries in land use and management,and puts forward three aspects to realize the economical and intensive land use and effective management,so as to promote the structural reform of the supply-side,including revitalizing the stock of land,improving the precision of land supply,building diversified mechanisms.

supply and demand of land;structural reform of the supply-side;sequential optimization;space release

10.13504/j.cnki.issn1008-2700.2017.05.009

2017-03-02

國家社會科學基金項目“中國特大城市土地市場效率與政府調控效果研究”(14BGL122)；北京市社會科學基金研究基地項目“北京CBD現代服務業擴大開放研究”(15JDJGB060)

張杰(1973—)，男，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授；楊先花(1991—)，女，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院碩士研究生，通訊作者。

F293.2

A

1008-2700(2017)05-0072-07