沿海港口在“一帶一路”建設中的戰略支點作用探析

孫海泳+王新和

沿海港口作為航運、物流、貿易等產業發展的關鍵節點，是一國或地區融入經濟全球化進程、整合區域乃至全球經濟資源的重要基礎設施。在“一帶一路”倡議的落實進程中，充分發揮中國沿海港口的戰略支點作用，優化港口的發展規劃，拓展港口的綜合功能，強化其與沿線國家港口、陸上交通樞紐及物流體系的互聯互通水平，將對“一帶一路”的建設進程產生重要的支持作用。

一、沿海港口在“一帶一路”中的戰略支點價值

“一帶一路”倡議著眼于整合歐亞大陸、印度洋以及更廣闊區域的地緣經濟聯系，通過陸海統籌，形成相互聯接的各區域間聯動發展的合作框架。目前，在中國周邊區域，“一帶一路”建設規劃主要聚焦中國-中亞-西亞、新亞歐大陸橋、中巴、孟中印緬、中國-中南半島、中蒙俄等六大國際經濟走廊的區域經濟合作，這一合作體系是融合了“點”對“點”、“點”對“線”、“點”對“面”、“帶”與“路”、“圈”與“線”等多個空間層次在內的多元化合作機制的復合體。在這一合作體系中，中國沿海地區具有一定經濟規模和對外貿易功能，并具備區位優勢，能夠在“一帶一路”的開放格局中發揮資源集聚、配置與輻射等功能的港口城市，是“一帶一路”（特別是“21世紀海上絲綢之路”）建設的戰略支點。其中部分港口由于地理位置相近、具有相互交叉經濟腹地從而形成區域港口群。這些港口群基于其重要的產業和貿易等功能，將為“一帶一路”建設的推進提供有力的支撐。目前，我國沿海港口已經形成了五個港口群，即：環渤海港口群、長江三角洲港口群、東南沿海港口群、珠江三角洲港口群和西南沿海港口群。這些港口（群）可促進“一帶”與“一路”融合發展，是政策溝通、道路聯通、貿易暢通、貨幣流通、民心相通等“五通”舉措的重要組成部分，是“一帶一路”建設得以持續深化的基礎和前提。具體而言，沿海港口在“一帶一路”建設中的戰略支點價值主要體現在以下三方面：

第一，沿海重要港口及其所依托的城市往往是“一帶一路”的交匯點，其承載著聯接“陸上絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的節點功能。因此，也成為“一帶一路”建設的重要支點。2015年3月28日，國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。在港口對接行動上，這一政策規劃提出要以重點港口為節點，共同建設通暢安全高效的運輸大通道，并重點布局上海、天津、寧波-舟山等15個沿海城市港口建設，打造“一帶一路”特別是21世紀海上絲綢之路建設的排頭兵和主力軍。隨著“一帶一路”建設進程的推進，沿海港口正面臨新的發展機遇，不僅其貨物吞吐量將不斷增長，而且港口的國際貿易功能、資源集聚效能和區域輻射能力亦將穩步上升。在此基礎上，基于沿海港口的戰略支點作用，將通過由點及面、由線到片的對接與輻射效應促進區域經濟發展，通過提升對外開放水平，尤其是促進形成海陸統籌、東西互濟、面向全球的全新開放格局，形成優勢互補、互利共贏的良好局面，進而增進沿線國家間互信，推動形成區域利益共同體，為促進沿線區域的發展與和平提供新的動能。

第二，基于東亞國家在全球加工制造業中的樞紐地位，世界航運中心已東移至亞太地區。盡管全球性金融危機波及東亞經濟體，但亞太地區仍是世界經濟發展最為活躍的地區，世界航運中心亦在向亞洲地區轉移。僅以中國為例，2016年，在吞吐量計算的全球10大港口排名中，與2015年相同，中國有7個港口躋身其中。2016年，在以集裝箱箱量計算的全球港口排名中，中國繼續有7個港口位列全球10大集裝箱港行列，分別為上海港、深圳港、寧波-舟山港、香港港、廣州港、青島港及天津港。中國大陸另有個港口位列全球30大集裝箱港行列，分別為廈門港、大連港、營口港、蘇州港及連云港港。此外，新加坡、韓國、中國臺灣地區、馬來西亞、泰國、印度尼西亞等港口規模亦在全球港航體系中居于顯著位置。鑒此，在“一帶一路”建設進程中，加強中國沿海港口建設，將進一步提升其在亞太航運體系中的地位，這不僅將助推“21世紀海上絲綢之路”建設，而且對于提升中國在亞太經濟體系中的樞紐地位具有重要意義。

第三，中國諸多沿海港口城市本身即為重要的工業中心，具有成規模對外輸出工業裝備的能力或潛力。在中國與“一帶一路”沿線國家進行產業協作及產能合作的過程中，諸多沿海港口城市可借助自身便利的港口集疏運條件，通過輸出工業裝備、承建海外基礎設施或建立中外合作產業園區等形式強化與中國與“一帶一路”沿線國家的產業對接與地緣經濟聯系，由此將為構建中國對外開放的新格局提供新的動能。

二、拓展“一帶一路”港口戰略支點的主要制約因素

在“一帶一路”建設進程中，由于受到全球及國內經濟發展態勢、港口發展模式的積弊、多式聯運發展滯后等因素的影響，國內沿海港口戰略支點作用的發揮仍受到不同程度的制約。

第一，傳統的港口規模增長的可持續性存在隱憂。2008年金融危機發生以來，受到國際產業鏈的重構、中國經濟進入“新常態”及轉型升級步伐加快等因素的影響，中國港口以往單純依靠提升規模等級和借助外貿進出口增量實現吞吐量增長的模式面臨新的挑戰。由于在“十三五”期間，中國將嚴控過剩產能，能源消費結構和供應格局亦將持續調整，預計大宗能源、原材料水運運輸需求增速總體放緩。煤炭、原油、礦石等大宗散貨吞吐量占沿海港口吞吐量比重將由2015年的42.4%下降到2020年的39%，集裝箱吞吐量占比基本穩定在24%左右。因此，在國內外宏觀經濟影響下，未來十年甚至更長的時間內，因大宗散貨運輸需求總體下降，港口吞吐量將由高速增長轉入中低速平穩增長的新常態。在此過程中，中國港口的轉型升級將更多依賴外部市場的支持，這一狀況將對許多沿海港口業務量的持續增長形成制約。

第二，港口過度競爭，軟實力提升不足。港口競爭不僅是自身條件、吞吐能力、運營效率的競爭，也是支撐港口經濟的自然條件、集疏運條件，尤其是腹地經濟的競爭。中國沿海港口眾多，且由于港口管理是按行政區劃分并由地方政府管理，使得大部分港口建設缺乏統一的區域性規劃與合理的功能分工，由此導致港口間過度、無序、同質化的競爭，這一現象在同一港口群中尤為嚴重，由此導致資源浪費。同時，中國港口以貨物裝卸為主營業務，依賴于其腹地的外貿實力和本地的工業競爭力，港口吞吐量極易隨生產制造業中心轉移而轉移，可持續性弱。而且國內絕大部分港口在航運服務、航運金融、法律、保險等產業鏈要素方面仍存在嚴重的缺失。特別是一些吞吐量排名居于世界前列的國內沿海港口，在以上構成世界航運中心的關鍵要素方面，仍存在明顯短板。

第三，投融資渠道單一，發展活力不足。港口過度競爭的深層次原因之一即是港口融資政策及經營模式存在很多問題。一方面，中國的港口融資的主要渠道是各級財政，尚未真正產生多樣化的社會資金融資渠道，國家也不再對港口技術改造進行大規模投資，且港口投資的審批手續繁瑣。另一方面，中國港口經營集中于港口相關領域，以貨物裝卸、物流倉儲為主，經營模式單一，業務面窄，服務對象以本國、本區域為主。相比較而言，全球著名跨國港口通過建立全球港口經營網絡在集裝箱等港口經營上占據著主導地位。如香港和記黃埔、半島與東方、美國裝卸服務、新加坡港務局、國際集裝箱碼頭服務公司、鹿特丹ECT碼頭6家公司占全球港口集裝箱處理量40%以上。因此，中國沿海港口要在“一帶一路”建設進程中發揮并強化戰略節點作用，其經營模式、國際化程度依然存在顯著不足。

第四，多式聯運體系的發展仍滯后于形勢。中國港口大多屬于“陸向腹地型”港口，海河聯運、海公聯運、海鐵聯運等多式聯運方式更是成為連接沿海和內陸市場重要紐帶。自20世紀90年代起，上海、寧波、連云港等沿海港口就通過開通集裝箱鐵路專線開展海鐵聯運業務，鐵路和內河運輸成本低、運量大等優點也促使海鐵聯運、海河聯運快速發展。港口多式聯運的繁榮對鐵路、船舶乃至航空設施提出更高要求，也成為該行業發展的新興動力。但中國多式聯運比例仍然低于2%。這與“一帶一路”建設形勢的發展呈現明顯差距。2016年8月，交通運輸部印發的《關于推進供給側結構性改革，促進物流業“降本增效”的若干意見》提出，力爭至2020年實現重點港口集裝箱鐵水聯運比例年均增長10%。因此，沿海諸多港口拓展多式聯運水平、提升港口物流綜合配置能力方面仍面臨嚴峻挑戰。

三、進一步充分發揮港口戰略支點功能的相關思考

發揮并提升中國沿海港口在“一帶一路”建設中的戰略支點作用，需在區域港際關系、港口投融資及管理模式、港口資源配置能力與國際化水平等方面切實采取措施予以提升與完善。

第一，促進港口聯盟建設。從長期看，“一帶一路”戰略對中國沿海港口，尤其是腹地型和區域樞紐港開拓貨源市場、增強與經濟腹地貿易往來和產業互動、促進港口吞吐量提升有著顯著幫助。推動形成港口聯盟有助于緩解港際惡性競爭，如通過“組合港”的港口合作模式或者是通過共同投資的方式，這樣做不僅可提升國內港口的國際競爭力，還可提高資源利用率。同時，港口投資需要大量的資金投入，而且投資的資本回收期長，投資風險較大，若是構建港口聯盟可解決部分融資難題，且可分攤投資風險。寧波-舟山港口是港口聯盟的成功案例，寧波-舟山港口自聯盟后實現了吞吐量的迅猛增長。而江蘇省在整合本省長江下游及沿海大型港口的過程中亦在嘗試構建區域性的港口集團企業。未來還可探索構建“一帶一路”港口城市聯盟，建立政府間領導磋商機制，成立協同發展領導小組；在海關區域通關一體化、物流倉儲一體化、金融市場服務一體化、網絡信息服務一體化等多方面建立合作互通機制；定期舉行聯盟港口城市論壇（會議），打造常態化政府間交流平臺，攜手推動城市間產業、港口、社會等各方面更大范圍、更高水平、更深層次的大開放、大合作、大發展。總之，隨著“一帶一路”建設向縱深推進，中國沿海港口企業及地方政府需結合區域的發展情況以及區域內不同港口/城市間的互補利益，推動港口聯盟的構建，以整合、優化資源配置并提升整體的國際競爭力和發展收益。

第二，進一步優化港口運營模式。中國港口融資方式單一，加之港口投資規模巨大，其投資資本具有不可逆性且投資回收期很長，這不利于港口的可持續發展。鑒此，中國可參照國際經驗，拓寬港口融資建設方式。如可探索借鑒或部分采用“地主港”模式。該模式是指政府委托特許經營機構代表國家擁有港區及后方一定范圍的土地、岸線及基礎設施的產權，對該范圍內的土地、岸線、航道等進行統一開發，并以租賃方式把港口碼頭租給國內外港口經營企業或船舶公司經營，實行產權和經營權分離，特許經營機構收取一定租金，用于港口建設的滾動發展。該模式能兼顧政府和企業的利益，能夠提高港口的效率，能夠避免港口投資者的大量資金的投入，還能提高有限土地的利用率，但采用此模式還需要國家統一規劃港口建設和制定相應的政策。

第三，加強“無水港”建設，促進雙港聯動。目前，中國與“一帶一路”沿線國家的海上貿易航線已基本開辟。沿線國家的港口等基礎設施的配套對接程度也基本能夠適應發展經貿關系的需要。值得注意的是，“一帶一路”沿線許多國家位于亞歐大陸內陸，需借助亞歐大陸橋的鐵路通道保障中國與相關沿線國家間的物流運輸。在此背景下，建設通過公路、鐵路與港口相連且具有報關功能的內陸港站，即無水港，對于拓展中國沿海港口的輻射范圍具有重要意義。

21世紀初以來，中國部分沿海港口己開始在內陸地區建立“無水港”。在此過程中，部分港口直接投資內陸港建設和運營，或依托生產型企業自建的內陸港，建設集疏港物流通道，為進出口貨物提供物流服務保障。少數內陸港企業主動開展與水運港口的長期合作，方便大型專業物流公司入港直接參加“一條龍”合作運輸，提高物流運輸效率和效益指標。“一帶一路”建設以國際海港與陸港為依托，聯接內陸地區與沿海地區，不僅可讓內陸城市成為主動策劃、組織和參與國際經貿活動、產業集聚和綜合服務的基地與腹地，而且還成為商品流、資金流、技術流、信息流與人才流的集聚樞紐，也促使許多內陸地區、城市成為國家全方位開放新格局中主力軍。因此，沿海港口發展越來越依賴其腹地經濟的發展，內陸港在整個物流供應鏈中的地位亦日漸凸顯。沿海港口和內陸無水港的“雙港聯動”有助于海港爭取到更廣闊的經濟腹地和更多的貨源。隨著“一帶一路”建設的發展，沿海主要港口需進一步加強與內陸無水港之間的集疏運體系建設，強化與內陸地區在發展海鐵聯運、江海聯運方面進行廣泛合作，加速與內陸經濟腹地的聯系和資源整合。

第四，加強與多式聯運相關的立法及基礎設施建設。“一帶一路”建設依托沿線交通基礎設施的互通及物流體系的互聯互通，以對沿線貿易和生產要素進行優化配置，由此需改善目前國內多式聯運發展相對滯后的狀況。

一是完善與多式聯運相關的立法，為多式聯運的持續發展提供可靠的法律保障。目前國際上對多式聯運并沒有形成統一立法模式，也不存在生效的國際統一立法。但在“一帶一路”倡議的落實進程中，探索中國的多式聯運立法的構建具有現實的必要性和迫切性。中國多式聯運立法的建構應當基于國內多式聯運發展的需要，以更好地為“一帶一路”建設進程中的海陸運輸提供支持。

二是強化建設多式聯運型節點樞紐。這類節點樞紐是由兩種及以上的交通工具相互銜接、轉運而形成的復合運輸節點。“一帶一路”形成陸地和海上兩大物流通道，涉及鐵路、公路、水運、航空、管線等多種運輸方式，由于客貨流匯集、貨物重新組合、換乘/換裝和集散的需要，要求多種運輸方式按照承載性、順暢和兼容性原則進行有效轉換，統籌線路、節點以及信息傳輸等設施的有效銜接，如建立鐵路、公路、水運和民航客貨樞紐，與城市空間布局相協調和銜接；建立大型鐵路貨運站，與公路、水運的貨運設施有機銜接并建立運營管理協調機制，減少換裝和倒運環節；建立主要港口樞紐，其后方集疏運手段應以鐵路、高速公路和管道為主，并要與鐵路干線和高速公路網絡相聯系等。

三是積極發展多式聯運與配套物流服務。在我國國內運輸一體化尚存在地區分割與運輸方式間壁壘的情況下，需通過擴大對外開放以及提升國際物流服務能力的倒逼機制，加大各種方式聯運服務的發展力度，打破各種運輸方式的界限，構建綜合物流服務系統。

第五，加強重點港口的功能拓展建設。沿海港口既有上海港這樣的戰略性國際水運干線樞紐，也有大連港、青島港等重點國際水運干線樞紐，還有營口港、連云港港這樣的區域性支線航運樞紐。其中，需針對上海等戰略性國際水運干線樞紐，重點建設航運和金融產業基地，吸引船舶管理、融資租賃和航運保險等市場主體的入駐，促進航運和金融的深度融合。需探索改革船舶融資、企業所得稅和海員所得稅政策，鼓勵和吸引海運企業與大型金融機構在開展海運融資、海運保險服務模式方面的探索，吸引大型海運企業運營中心回歸國內。需發展航運指數衍生品交易業務，促進航運高端服務業的發展。宜加強對航運領域新一輪負面清單的修訂，探索建立場外航運衍生品交易平臺，并應大力推進技術和管理創新。在此基礎上，通過其輻射帶動功能，促進港口群內部或周邊港口的功能拓展與能力提升。

第六，推動國內港口“走出去”。一是需鼓勵港口走出去參與國外重點港口的建設、運營，積極融入全球航運體系，滿足中國進出口貿易及能源、資源進口需求，消減中國海外貿易運輸通道的安全隱患，為國際貿易提供物流支點。二是應進一步推動港口投資從建設、運營到整體輸出的發展。中國港口建設企業已具備較強的基礎設施輸出能力，沿海港口集團在“一帶一路”戰略的推動下也具有“走出去”的動力。如中遠太平洋、招商局國際等大型國企具有“走出去”的經驗和實力，其在港口建設、運營、技術和管理等方面的優勢已具備整體輸出的可能。同時，具備條件的沿海港口不僅可在國際范圍內通過資本擴張強化對國際水運體系的控制力，還可通過管理輸出以及技術人員的輸出，提升中國港口產業在全球港口產業體系中的分工地位和整體水平。三是促進港口企業從運營港口到經營臨港工業，并實現加工制造業或重化工業出海。可以港口為依托，在港口后方陸域發展臨港工業。港口企業和臨港工業企業可以相互參股，形成緊密的利益聯合體，并在此基礎上合力推動國內加工制造業企業出海，參與中外國際產能合作等國際經濟合作。

“一帶一路”建設是中國重塑21世紀地緣經濟格局的重要戰略舉措。新形勢下，沿海港口及地方政府需借助“一帶一路”建設所蘊含的戰略機遇與政策資源，進一步優化發展規劃、改善運營效能并整合各方資源，切實在“一帶一路”建設進程中發揮戰略支點作用，并由此促進中國沿海港口從規模優勢轉變為功能與競爭力優勢，為“一帶一路”建設的深入拓展和港口的可持續發展創造堅實基礎。

（孫海泳系上海國際問題研究院公共政策研究所副研究員，王新和系青島社科院國際問題研究所助理研究員）