PPP模式在我國扶貧工作中的適用性分析與前景

高馨瑩 李淑婷 陳溢華 蔡鎮(zhèn)聲

摘 要：本文對PPP模式與政府傳統(tǒng)模式在運(yùn)作效率方面進(jìn)行了比較，同時分析了國際上多個PPP扶貧案例，認(rèn)為PPP模式可以應(yīng)用于我國扶貧工作并且前景廣闊，最后提出了合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持等六點建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 扶貧工作 適用性分析

中圖分類號：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）05（a）-171-02

PPP模式，即公私合作模式，是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。20世紀(jì)70年代，英美國家為解決經(jīng)濟(jì)蕭條情況下財政資金不足問題，積極引入社會資本參與公共服務(wù)項目的建設(shè)和運(yùn)營，并為規(guī)范、推進(jìn)該模式出臺了一系列的政策，極大地促進(jìn)了公私合營的發(fā)展。

2015年習(xí)總書記于貴州調(diào)研時，強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)工作“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。扶貧工作是我國政府當(dāng)前的主要工作之一，但扶貧工作中普遍存在資金不足、項目缺乏的情況。本文就PPP模式在我國扶貧工作中的適用性問題和發(fā)展前景進(jìn)行研究。

1 PPP模式在我國扶貧工作中適用性的分析

1.1 理論分析：“政府與私人部門”的博弈模型

國內(nèi)學(xué)者 湯果等（2007）[1]利用“委托-代理理論和博弈理論”構(gòu)建“政府與私人部門”的博弈模型，如下面公式所示。

根據(jù)他們的研究，對模型進(jìn)行求解后發(fā)現(xiàn)，在PPP模式中，當(dāng)信息透明、雙方信息充分的時候，很容易達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，當(dāng)信息不透明，只要私人機(jī)構(gòu)風(fēng)險規(guī)避度為0（即在簽訂合同的時候?qū)⒄娘L(fēng)險盡可能地轉(zhuǎn)移給私人部門），同樣可以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

國外學(xué)者 Elisabetta Iossa等對眾多PPP模式文獻(xiàn)資料進(jìn)行匯總統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)在PPP模式下，將項目建造與運(yùn)營捆綁交給一個私人部門承擔(dān)，私人部門會內(nèi)化建造階段對運(yùn)營成本的影響。數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果證明了這一觀點， Frédéric Blanc-Brude等（2006）分析了1990年～2005年200多個歐洲公路項目的成本數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)PPP模式下公路的建造成本大約高出24%。PPP模式捆綁特征會激勵私人部門加大投資，提高基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，減少運(yùn)營階段的運(yùn)營成本[2]。

1.2 國際上PPP扶貧的案例分析

世界銀行（1999）對27個拉美和加勒比海國家的扶貧項目進(jìn)行分析，指出PPP模式給扶貧工作帶來多方面的新資源：資金、實物物資（如專業(yè)機(jī)器設(shè)備），還有非物質(zhì)資源如技術(shù)技能、管理經(jīng)驗、信息以及其他無形資產(chǎn)。

Brinkerhoff等（2002）認(rèn)為，PPP模式能從多方的合作中給扶貧項目帶來更多的可利用資源，豐富了扶貧的方式與解決方案，從數(shù)量和質(zhì)量上提高扶貧工作的產(chǎn)出效果[3]。例如在委內(nèi)瑞拉馬拉開波市，眾多商業(yè)機(jī)構(gòu)通過贊助、捐贈和合作等方式給該市的流動健康診所計劃提供了資金、汽油以及醫(yī)療設(shè)備等資源，為該市的最底層民眾提供醫(yī)療服務(wù)；又如，在哥倫比亞一個木材生產(chǎn)PPP項目中，一所著名高校為該項目派駐了大量技術(shù)骨干，一些龍頭企業(yè)也為該項目提供管理經(jīng)驗和設(shè)備，并共同建立一個促進(jìn)就業(yè)機(jī)會技能培訓(xùn)中心，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┠静纳a(chǎn)和管理的技能培訓(xùn)[4]。國外將PPP模式應(yīng)用于扶貧工作并已取得較好的成效，積累了豐富的經(jīng)驗。

研究認(rèn)為，理論上和實踐上都說明了PPP模式可以適用于扶貧工作，關(guān)鍵的問題是找到兩者結(jié)合的平衡點，相信在我國政府和學(xué)者的支持和努力下，PPP模式在我國的扶貧開發(fā)工作中是可以發(fā)揮重要的作用，有廣闊的應(yīng)用前景。

2 PPP模式在扶貧工作中的應(yīng)用前景

如前所述，PPP不僅僅是一種純粹的融資手段，更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式。

（1）緩解巨額扶貧資金的供需缺口。扶貧資金不足是當(dāng)前我國扶貧工作的一大難題，PPP模式有利于拓寬社會資本投入途徑，有利于集中融資資本的管理和使用。讓民間資本充分投入實體經(jīng)濟(jì)，有助于促進(jìn)扶貧工作良性循環(huán)。

（2）提高 公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量。在PPP管理模式中，政府公共部門和民營部門在優(yōu)勢互補(bǔ)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，民營部門負(fù)責(zé)項目和服務(wù)的具體生產(chǎn)與經(jīng)營，政府公共部門負(fù)責(zé)項目和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定以及經(jīng)營過程的監(jiān)督。

（3）能有效地消減項目成本。從國外研究成果來看，在一些項目中，PPP模式能有效地減少項目成本。M ott MacDonald（2002）統(tǒng)計英國的50個大型項目，發(fā)現(xiàn)僅有1%的PPP模式下的項目存在著成本超支的問題，相反高達(dá)47%的傳統(tǒng)模式下的項目都有成本超支問題。通過消減成本，貧困地區(qū)可以把更多的財力投入到其他建設(shè)中去。

（4）分散公共設(shè)施供給的整體風(fēng)險。根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南》（試行），原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)，從而有效地分散和降低項目和服務(wù)的整體風(fēng)險。

（5）促進(jìn)政府提升管理水平和管理效率。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的經(jīng)營管理效率低下是一個普遍現(xiàn)象，經(jīng)常出現(xiàn)“國家管理不到、集體管理不好、農(nóng)戶管理不了”的尷尬局面，采用PPP模式建設(shè)并管理，其管理效率則有望得到大幅度的提高[5]。

3 PPP模式在扶貧工作中應(yīng)用面臨的問題和建議

總結(jié)國內(nèi)外研究，PPP模式在扶貧工作中應(yīng)用的主要障礙有三個方面：一是公私合營關(guān)系的信任基礎(chǔ)薄弱，交易雙方之間存在不信任的懷疑態(tài)度，導(dǎo)致PPP項目常出現(xiàn)談判時間和成本居高不下的現(xiàn)象； 二是繁瑣的行政性決策和復(fù)雜的審批程序，表現(xiàn)在扶貧系統(tǒng)多頭管理，政府部門思想保守、墨守成規(guī)，缺乏創(chuàng)新等；三是缺乏科學(xué)合理的監(jiān)督和評估機(jī)制，導(dǎo)致項目規(guī)劃不合理、資金被侵占、扶貧效率低下等后果。

因此，PPP模式在扶貧工作中應(yīng)用將會是一個較為漫長的過程。研究認(rèn)為，在扶貧工作中應(yīng)用PPP模式應(yīng)抓住兩點：一是PPP模式下的扶貧項目應(yīng)立足PPP項目的本質(zhì)，即PPP項目必須是財務(wù)邊界清晰、具有一定盈利能力的公用事業(yè)項目，以便進(jìn)行準(zhǔn)確的財務(wù)測算、合理分擔(dān)風(fēng)險，否則無法吸引優(yōu)質(zhì)社會資本參與，項目運(yùn)營的長期性也難于保證，更無從談起扶貧工作的長期效果了；二是PPP扶貧應(yīng)當(dāng)符合習(xí)總書記提出的“六個精準(zhǔn)”的精神，引入PPP模式不是幫助地方政府解決財政困難，其主要目的不僅是解決扶貧地區(qū)公共服務(wù)的問題，減輕財政的壓力，還要帶動老百姓走上富裕之路，解決貧困的根源問題。

結(jié)合國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，PPP模式應(yīng)用于我國扶貧工作建議如下。

（1）合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是吸引社會資本參與項目投資的關(guān)鍵因素。由于投資大、周期長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜且設(shè)計因素眾多，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往具備較高的風(fēng)險性。因此項目的風(fēng)險分配應(yīng)該綜合考慮雙方參與者的特點、立場和利益，對風(fēng)險進(jìn)行合理配置，進(jìn)而實現(xiàn)項目運(yùn)營效果的最優(yōu)化。

（2）政策保障。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)的公益性特點使其無法完全遵循市場化原則進(jìn)行定價，同時面臨較大的流動性風(fēng)險。基于此，政府應(yīng)制定相關(guān)政策，給予基礎(chǔ)設(shè)施投資一些優(yōu)惠，如稅收優(yōu)惠、低息貸款、沿線的土地開發(fā)優(yōu)惠等，充分調(diào)動社會資本的積極性。

（3）健全的法律法規(guī)制度。PPP項目需要在法律層面上對政府部門與企業(yè)在項目設(shè)計、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個方面所承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，以保護(hù)雙方的利益。

（4）專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。PPP模式運(yùn)作中需要比較復(fù)雜的法律、金融和財務(wù)等方面的專業(yè)知識。一方面要求制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程和相關(guān)的政策支持，另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)對項目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)及專業(yè)服務(wù)等。

（5）做好PPP項目規(guī)劃和PPP項目庫建設(shè)。由于貧困地區(qū)的多方面因素及社會資本的逐利性，如何吸引社會資本參與貧困地區(qū)PPP扶貧項目難度很大，在PPP項目的選擇上，要做好前期調(diào)研和規(guī)劃，確保項目的成功。

4 結(jié)語

PPP模式通過政府與私人部門的合作提高了公共品（服務(wù)）的質(zhì)量，達(dá)到了合作各方的共贏。但國內(nèi)PPP模式在扶貧工作中的應(yīng)用尚無成熟的可借鑒的模式，針對該工作開展的定量分析幾乎是一片空白，理論研究和實踐探索有待于進(jìn)一步深入。

參考文獻(xiàn)

[1] 湯果，田一淋，雷妮.PPP融資模式的合作效率與穩(wěn)定優(yōu)化分析——一個簡單框架[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2007（7）.

[2] Blanc-Brude F，Goldsmith H，V？lil？ T.The PPP premium in European road construction[C].5th Conference on applied infrastructure research，2013.

[3] Elisabetta I，David M.The Simple Micro-Economics of Public-Private Partnerships[J].Journal of Public Economic Theory，2014，17（1）.

[4] Brinkerhoff Jennifer M，Brinkerhoff Derick W.Government nonprofit relations in comparative perspective：evolution， themes and new directions [J]. Public Administration & Development，2002，22（1）.

[5] 賈康，孫潔.新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的應(yīng)用[J].地方財政研究，2006（5）.