大道至簡與大眾創業及簡政放權

■ 余長火

大道至簡與大眾創業及簡政放權

■ 余長火

中國傳統為現代管理提供了智慧源泉。學者姚中秋（秋風）在《治道文叢序》中論及文明成長文化自覺有兩點。其一，中國之治道，載在五經；百家言尤其儒家之立論，莫不本乎五經，中國治道因此而日新、日日新；依循此道，中國持續生長、擴展，而成為史上規模最大的文明與政治共同體。其二，子曰：“誰能出不由戶？何莫由斯道也？”中國現代優良秩序之生成、維系，不能不由千古一貫之中國之道。中國治道之自覺，有回向大道之努力。看來，大道之行，一以貫之。

2017年5月26日，李克強總理作出重要批示，今年要把推動“多證合一”作為商事制度改革的重點工作全力突破。6月13日，李克強總理在全國深化簡政放權放管結合優化服務上提出“五為”任務：為促進就業創業降門檻、為各類市場主體減負擔、為激發有效投資拓空間、為公平營商創條件、為群眾辦事生活增便利。各地主動作為，勇于擔當，浙江率先推行“最多跑一次”，跑出政府辦事新速度。曾幾何時，跑不完的腿、磨不完的嘴、交不完的材料、蓋不完的章……政務、事務、商務一度“永遠在路上”，考驗著政府經濟管理和社會治理的智慧、能力和水平。早在2015年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中有感而發、有的放矢，“大道至簡，有權不可任性”。近年來，中國經濟進入新常態，管理理念向簡易回歸轉變，頂層設計和配套措施相繼出臺步步深入，大眾創業萬眾創新蔚然成風，管理紅利正在釋放。

一、大道至簡的淵源與結論

李克強總理所作的《政府工作報告》，用詞精練，用意明顯，其中“大道至簡，有權不可任性”這句表述據披露還是他親自加入的。2015年4月1日的國務院常務會議上，李克強對《政府工作報告》中引發熱烈議論的“大道至簡，有權不可任性”做出詳細解釋。他說，本屆政府推進簡政放權、放管結合，目的是為了轉變政府職能。“我在政府工作報告中念到‘大道至簡，有權不可任性’時，臺下那么熱烈的掌聲讓我事先也沒想到，說明大家也都有這個體會啊！”

媒體聞風而動。在眾多媒體的解讀中，有一種觀點認為，“大道至簡”出于《老子》，反映出一種“無為而治”的思想。在老子看來，萬事萬物的最高境界就是“道”；我們不妨理解為自然規律。而《道德經》中也多次出現“大道”這個詞。老子主張見素抱樸，尊重自然，按照事物本來的運行規律辦事，不強求改變，用無為來達到無不為的目的。與儒家的“知其不可為而為之”不同，無為而治也成為了道家流派對于治理國家的最高追求。文章對“大道至簡”思想來源于老子及其《道德經》言之鑿鑿，同時對這一論斷最先出自何人何書留下考證空間。

中國共產黨新聞網發布的文章說，“大道至簡”是中華道家哲學的思想，網上誤傳是出自老子的《道德經》，據《科學與社會》2012年第1期刊發的嚴加安的文章《解讀“大道至簡、大美天成”》介紹，“其實‘大道至簡’是后人根據老子的哲學思想總結出來的”。這個思想的完整表述是：“萬物之始，大道至簡，衍化至繁。”文章引用了專家的解讀，確定屬于道家，澄清來源，說明來歷，提供了完整表述。

針對媒體的誤讀，李克強在國務院常務會議上給予回應。“千萬別搞錯了，我這里所說的‘簡’，是從孔子那里來的！”他闡釋道，《論語·雍也》里有一句話，“居敬而行簡”，“‘居敬’，就是我們作為公務人員，首先要在內心敬畏人民。‘行簡’，朱子（朱熹）后來解釋了，就是不要用太繁多的東西來擾民。”總理說，“這與我們簡政放權的理念是非常吻合。”總理把重點放在了“簡”字上，明確說是從孔子那里來的，不是從老子那里來的。意思來源于《論語》，并非《道德經》。經典解釋是敬畏人民，不擾民；政府管理理念是簡政放權。

李克強深入解讀，“居敬而行簡”這句話后面還有一句：“居簡而行簡，無乃大簡乎？”“這就是說，太‘簡’了也不行，就過于簡慢、怠慢，就沒有法度了。”李克強得出的結論是：簡政放權的同時，還要“放”“管”結合，要把握好其中的平衡。

數字經濟對商事制度改革提出了新的要求。以往，商業社會的基礎設施是以物理、地理作為載體，所有的登記制度都是以行政管轄權、以地域為界限的，但是隨著互聯網數字化發展，對管轄權提出了挑戰。比如，在淘寶上全球東西都能購買，這就對傳統管轄權提出非常大的挑戰。數字經濟降低了交易成本，但是隨之會產生新的問題，當不具備傳統交易條件的市場主體，比如沒有確定地址的主體進入到市場以后，要通過什么樣的制度來管理它？互聯網市場存在大量不確定性，互聯網商業通常存續時間都非常短，波動性卻非常大，而且交易渠道越來越多。除了技術手段的發展導致的變化外，還有共享經濟的發展。共享經濟下，任何一個人都有可能成為商事登記的主體。在這樣的多維度市場交易模式下，需要形成不同風險承擔方式的登記和信任機制。2017年6月13日李克強總理在講話中進一步強調，對新技術催生的新業態、新模式，監管還是要審慎包容。

“管”與“放”如何平衡，考驗改革者的智慧。中國傳統智慧講究“發乎于情，止乎于禮”，強調“從心所欲不逾矩”，既要充分發揮社會成員的創造積極性，又要引導他們自覺遵守社會規則與制度。當前，我國市場經濟秩序還不完善，一些地方假冒偽劣產品充斥市場、侵權盜版行為時有發生、食品安全事件接二連三。這些問題的出現，與政府的市場監管不到位直接相關，必須采取措施切實強化市場監管。回到報告的語境中看，“大道至簡，有權不可任性”是一個段落。在這個段落中，前有“地方政府對應當放給市場和社會的權力，要徹底放、不截留”；后面有“簡政放權、轉變職能”，“用政府權力的‘減法’，換取市場活力的‘乘法’”。前后聯系起來分析，“大道至簡，有權不可任性”是針對行政管理體制改革和政府權力而言的，旨在推進政府從“管理”到“服務”的轉型和從“瘦身”到“緊身”的定型。

二、大眾創業的啟蒙與特色

2015年，李克強總理在《政府工作報告》中還正式提出，推動大眾創業、萬眾創新，“既可以擴大就業、增加居民收入，又有利于促進社會縱向流動和公平正義”。在論及創業創新文化時，強調“讓人們在創造財富的過程中，更好地實現精神追求和自身價值”。

無論是大眾創業，還是萬眾創新，都少不了一個“眾”字。如果認為，創業是少數“天才式”人物的事情，必須具備這樣那樣的素質和條件，那就錯了。人類社會發展史實際上就是一部大眾創業史。從農業革命到工業革命，從科技革命到信息革命，許許多多的重大技術都是由經驗豐富的普通人發明的。我國改革開放以來的實踐也充分證明了這一點。由李克強總理作序、國家發改委組織編寫的《2015年中國大眾創業萬眾創新發展報告》（人民出版社出版）指出，新中國成立以來特別是改革開放以來，我國先后出現了三次大規模的創業浪潮：第一波是20世紀80年代鄉鎮企業和民營企業異軍突起；第二波是20世紀90年代“下海”經商的浪潮；第三波就是當下大眾創業、萬眾創新的“雙創”新浪潮。風起于青萍之末。20世紀80年代初以家庭聯產承包制為核心的農村體制改革后，極大激發了農民的創業熱情。20世紀90年代隨著經濟體制和科技體制改革，又有一大批科研人員和國有企業職工“下海”經商。進入21世紀，互聯網和信息技術突飛猛進催生了“草根創業”如雨后春筍般涌現。而且，現在來看，許多成功的企業往往都是“草根”完成的。

創業大眾化促進了社會縱向流動和公平正義，讓普通人更好地實現精神追求和自身價值。治國理政以發蒙為先，大眾構成共同體內人口之絕大多數。要想獲得優良的治理績效，重點當然是啟大眾之蒙。啟蒙的本質是人的自我完善。經過啟蒙形成較為完整的人格，就是君子。

如今，“大眾創業、萬眾創新”已經成為潮流和趨勢，而壯大創新創業群體，打造創新創業平臺“創客大本營”也正被越來越多的城市所重視。一個“創”字，被賦予了“創業”和“創新”的時代內涵。創業的概念更具中國特色。李克強總理在公開場合發出“大眾創業、萬眾創新”的號召，最早是在2014年9月的夏季達沃斯論壇上。當時他提出，要在960萬平方公里土地上掀起“大眾創業”“草根創業”的新浪潮，形成“萬眾創新”“人人創新”的新勢態。此后，他在首屆世界互聯網大會、國務院常務會議和各種場合中頻頻闡釋這一關鍵詞。每到一地考察，他幾乎都要與當地年輕的“創客”會面。他希望激發民族的創業精神和創新基因。沒有創業的沖動，哪來創新的行動？

創新的概念最初是由奧地利經濟學家熊彼特在1912年提出來的，其原意是通過廣義的技術創新促進經濟增長，其重點不僅僅是技術上的發明創造，更重要的是企業家對生產要素的重新組合形成新的生產能力獲得經濟價值，在本質上達到研究開發與經濟價值的有機結合，即實現技術商業化。后來，創新的概念和理論不斷發展。美國管理學家德魯克認為，創新是賦予資源以新的創造財富能力的行為，創新主要有兩種：技術創新和社會創新。著名經濟學家諾思認為，世界經濟的發展是一個制度創新與技術創新不斷互相促進的過程。

相對于創新理論，創業研究起步較晚，目前尚未形成統一的分析框架，一般認為，創業是指一個人發現和捕捉機會并由此創造出新產品或服務的過程，主要標志和特征是創建新企業或新的組織。創業不僅僅局限于創辦新企業的活動，在現有企業中也存在創業行為。創業者既可以指新創企業的創辦人，也包括現有企業中的具有創新精神的企業家。大眾創業萬眾創新還有解決日益緊迫的就業問題的現實考量。2017年有795萬大學畢業生，500萬中專畢業生，50萬轉業軍人，100萬需要安置的職工。一個小微企業可以帶動6-10人就業。大眾創業好處多。

由道進乎技，由道進乎術，這是中華先賢走過的發明創造之路。這條有別于西方的、獨特的發明創造之路，對我們今天制定創新型戰略具有實用價值和指導意義。“天行健，君子以自強不息”與“地勢坤，君子以厚德載物”是《易傳·象傳》中披露的六十四條人文哲理中廣為人知的前兩條。“人文日新”的格言源于《周易》。古語所講的人文，今人所謂的文化，囊括了人類的創業創新活動。“日新”二字則源于《易傳·系辭》：“富有之謂大業，日新之謂盛德。”《大學》解釋“日新”為“湯之盤銘曰：茍日新，日日新，又日新”，“日新”的思想是商朝開國君主湯王刻在盤上的銘文，意思有如果能夠一天創新，就應該保持天天創新，新了還要更新。大眾創業萬眾創新的論斷滲透著中國傳統智慧的結晶。

三、簡政放權的實質與底線

如果說大道至簡是民之所望，大眾創業則是民之所欲，簡政放權就是施政所向。簡政放權、放管結合、優化服務簡稱“放管服”改革，也是當前政府部門反復念叨的管理真經。“放”就是中央政府下放行政權，減少法律法規沒有法律依據和法律授權的行政權；厘清多個部門重復管理的行政權。“管”就是政府部門要創新和加強監管職能，利用新技術新體制加強監管體制創新。“服”就是轉變政府職能，減少政府對市場進行干預，將市場的事推向市場來決定，減少對市場主體過多的行政審批等行為，降低市場主體的市場運行的行政成本，促進市場主體的活力和創新能力。

2016年5月9日，國務院召開全國推進放管服改革電視電話會議。中共中央政治局常委、國務院總理李克強發表重要講話。李克強總理在《政府工作報告》提出，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，不斷提高政府效能。李克強語重心長地說：“‘放管服’改革實質是政府自我革命，要削手中的權、去部門的利、割自己的肉。計利當計天下利，要相忍為國、讓利于民，用政府減權限權和監管改革，換來市場活力和社會創造力釋放。以舍小利成大義，以犧牲‘小我’成就‘大我’。”

放管服改革牽一發而動全身。革已啟動，由此，各個文化、社會、政治群體陸續蘇醒，革的力量與反向的力量都采取行動：那些與既有制度關系較為密切的群體認為，自己的權力和利益遭到損害，因而反對變革。另一些群體自認為是不合理制度之受害者，則傾向于全盤而深度的變革，最好讓自己成為主宰者。政局由靜而動，各群體都提出自己的訴求、意見（姚中秋《建國之道 周易政治哲學》280頁）。明智的主革者兼聽各種意見，進行理性辨析。改革主持人，秉持公心，信志而行，當革而革，無可后悔。

首先，簡政放權從政府自我革命開始。共同體內存在兩個群體，具有不同甚至相反的價值、權利和利益，其中一個群體為改變現狀而發起變革。這種革意味著雙方的地位、權利、利益發生劇烈變化，也即顛倒，其中一個被消滅。故一方是革者，另一方是被革者，這種革是革命。

其次，簡政放權要相忍為國讓利于民。革以信為本，信預設了革之社會結構：一方面，革必有主動的革者。另一方面，革必有其對象，不合理的制度，或少數人寄生于此的制度。還有生活于不合理制度中的民，居多數。唯有相忍于國、讓利于民，改革才能“元亨利貞”。亨者，通也。元亨者，大通也。貞者，正也。利貞者，利于正也。讓利于民，循乎正道，可收大通之效。

最后，簡政放權以犧牲小我成就大我。《禮記·曲禮上》：“太上貴德，其次務施報。禮尚往來：往而不來，非禮也；來而不往，亦非禮也。” 以舍小利成大義、以犧牲‘小我’成就‘大我’，人們相互間可以最低成本交往，每個人都從相互往來中得到超出其付出之收益。一個有機的、充滿活力的文明與政治共同體完整地生成。

變革之最終完成，實有待于鼎新，也就是建立新制度。新制度給共同體帶來生命。僅有革，而不能建立健全的制度，則變革沒有意義，甚至只能帶來混亂。李克強總理在2014年《政府工作報告》中首次提出，“推進社會治理創新。注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”。這種“社會共治”思想是我國國家治理體系現代化實踐經驗的總結和新要求，也是市場監管的新境界。

商事制度改革是放管服改革的重要內容，近年來取得顯著進展，有效激發了市場活力和社會創造力。今年各地正在全面推進“多證合一”，確保10月1日前全面實行。如期實現這一目標，審批更簡、監管更強、服務更優，市場營商環境更加良好。企業將憑借“一照一碼”走天下，創設企業的制度性交易成本將進一步降低，國際化法治化便利化營商環境將進一步優化，大眾創業萬眾創新的動力將進一步增強。

浙江“以敬民之心，行簡政之道”，率先頒布了《政務辦事“最多跑一次”工作規范》。這一規范創舉通過優化辦理流程、整合政務資源、融合線上線下、借助新興手段等方式，群眾和企業（自然人、法人和其他組織）到政府辦理“一件事情”在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到作出辦理決定、形成辦理結果的全過程一次上門或零上門。“最多跑一次”倒逼各級各部門減權、放權、治權，形成覆蓋行政許可、行政處罰、行政征收、行政裁決、行政服務等領域的“一次辦結”機制。

讓企業“一照一碼”走天下，“一照”即多證合一后的營業執照是企業走天下的身份證，“一碼”即統一社會信用代碼是企業走天下的通行證。伴隨著商事制度改革從管理理念的轉變到頂層設計和措施配套這樣一個過程，社會信用的重要性也日益凸顯出來。對于一個企業來說，社會信用對于建立品牌、與消費者包括自己商業合作伙伴建立相互的信任關系是十分關鍵的；對于一個地區、一個城市來說，如果社會信用建設做得比較到位，有利于地區營商環境的建設；對于一個主權國家來說，主權信用評級更是十分重要的。2015年6月，國家信息中心中經網開始建設《全國城市信用狀況監測系統》，從政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信四個方面對全國659個城市分3個層次以12個月為周期進行滾動監測。2017年，個人誠信體系建設將掀起高潮。公務員、企業法定代表人及相關責任人等14類重點職業人員信用記錄加快建立，信用紅黑名單制度在全國范圍建立和完善，被列入黑名單的失信人將遭遇聯合懲戒。

從2014年3月1日算起，商事制度改革進展到今天已將近3年，激發了市場活力，帶動了第三產業服務業企業，促進了社會誠信建設。2015年度企業年報公示率為88.3%，超過了改革前的年檢率。商事制度改革產生了良好的溢出效應。在經濟下行壓力持續加大的情況下，就業不降反增，很重要的一個原因就是新增的中小微企業對于吸納就業發揮了巨大的支撐作用，成為吸納社會就業的主渠道。下一步要加快制定統一的商事登記法，部門協同構建新興的市場監管體制，并完善信息系統，為推進改革提供技術支撐。

信用評價有著鮮明的價值導向。鼓勵地方政府盡量發現和披露失信事件，對失信事件作出相應的整治和處置。鼓勵地方政府針對失信事件完善信用制度，提升信用治理水平。督促地方政府做好社會治理，杜絕重大失信事件的發生。做好重大失信事件的預案，及時化解矛盾，疏導民意。倡導積極的誠信文化，樹立信用典型和模范，為社會樹立標桿。鼓勵政府積極開展聯合懲戒，推動社會形成“一處失信，處處受限”的懲戒格局。簡政放權的底線思維就在于讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通。

(作者單位：中國鹽業總公司)

（編輯：李紅艷）