集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐法律問題探究

鄭恕

[摘要]在實踐工作過程中對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行分析，總結(jié)梳理目前存在的各類問題，并提出相應(yīng)解決思路和建議。圍繞修改現(xiàn)行法律、法規(guī)，完善流轉(zhuǎn)體系展開探討。

[關(guān)鍵詞]集體建設(shè)用地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；法律

[DOI]1013939/jcnkizgsc201723100

1集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的概念及現(xiàn)狀

11集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的概念及法律定位

從《土地管理法》角度來看，集體建設(shè)用地是指：“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地。”根據(jù)《物權(quán)法》分類，在集體建設(shè)用地的使用權(quán)劃分上要通過不同的部門進(jìn)行審核，構(gòu)建國有建設(shè)用地使用權(quán)完備的流轉(zhuǎn)體系，《物權(quán)法》立法思路中似乎又刻意回避了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定，并將其指向《土地管理法》。但《土地管理法》對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅做了部分限制性規(guī)定，故此類流轉(zhuǎn)行為在法律上還沒有統(tǒng)一規(guī)定。

12集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在問題

2014年12月31日，中央印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），決定在全國選出30個左右縣（市）行政區(qū)域，嘗試突破《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》小范圍試點集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作。不過如此重要的市場行為，若想在全國范圍內(nèi)全面開展，需要對《土地管理法》等相關(guān)法律進(jìn)行進(jìn)一步修改和完善。

其實早在中央《意見》出臺以前，長三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)民間地區(qū)已有集體建設(shè)用地使用權(quán)自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象出現(xiàn)。為規(guī)范此類流轉(zhuǎn)行為，各地相應(yīng)出臺大量規(guī)范性文件，但這些規(guī)范性文件從法律效力上講，遠(yuǎn)不能跟《物權(quán)法》和《土地管理法》等基本法律相提并論。正是由于這種上位法的缺失，導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在我國暫時處于無基本法律法規(guī)支持的狀態(tài)，由于行政訴訟審判原則規(guī)定：“依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治條例和單行條例，參照部門規(guī)章、地方性規(guī)章及其他規(guī)范性文件。”那么，在無上位法支持的情況下，僅靠普通規(guī)范性文件為依據(jù)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一旦遇到訴訟，仍存在極大的不確定性。

2通過立法規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

首先，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為時代的潮流和禁錮的傳統(tǒng)觀念，限制集體建設(shè)用地市場的想法是違背歷史發(fā)展趨勢，正確引導(dǎo)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，將是對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極貢獻(xiàn)。首先，這種流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民進(jìn)一步實現(xiàn)集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)。

其次，此類流轉(zhuǎn)有利于節(jié)約利用土地。再次，此類流轉(zhuǎn)有利于土地資源的最優(yōu)化配置。最后，此類流轉(zhuǎn)有利于彌補(bǔ)日漸稀缺的國有建設(shè)用地使用權(quán)缺口，為社會發(fā)展提供新的經(jīng)濟(jì)增長點。故修改現(xiàn)行土地管理法律體系，進(jìn)一步規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為是非常必要的。

3開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作須注意的問題

31做好權(quán)屬界定工作

由于集體建設(shè)用地所有權(quán)的歸屬是村經(jīng)濟(jì)組織，而目前很多發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村已不再以村民生產(chǎn)小組這種基本經(jīng)濟(jì)組織形式從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，故集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)前應(yīng)結(jié)合土地權(quán)屬調(diào)查結(jié)果，做好所有權(quán)登記發(fā)證工作，為使用權(quán)流轉(zhuǎn)做好技術(shù)準(zhǔn)備，以免產(chǎn)生糾紛。

32合理確定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍

在開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作前，應(yīng)由國土部門通過土地利用總體規(guī)劃劃定流轉(zhuǎn)范圍，以免在利益面前過度強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)收益，而侵占農(nóng)用地甚至是耕地，從而違反我國耕地保護(hù)基本國策。

33集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)用途的限定

這一階段的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓，以工業(yè)和存儲為主，特別是在一些地方的形式和規(guī)章，明確集體建設(shè)用地的房地產(chǎn)開發(fā)項目使用嚴(yán)格。就目前而言，房地產(chǎn)開發(fā)利潤和投資回報率都遠(yuǎn)高于實體經(jīng)濟(jì)的回報。若流轉(zhuǎn)后可進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，則大量小產(chǎn)權(quán)房不僅會吞噬實體經(jīng)濟(jì)用地空間，更會嚴(yán)重沖擊健康的房地產(chǎn)市場。因此，集體建設(shè)用地的使用應(yīng)嚴(yán)格限制在這個階段，而不是超出工業(yè)和倉庫使用范圍。

34集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)年期的確定

結(jié)合工業(yè)企業(yè)的生存周期和集體建設(shè)用地的特點，以及目前的趨勢，轉(zhuǎn)讓土地使用彈性-轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)限制在20年內(nèi)，租賃期限應(yīng)在5年內(nèi)更合適。較短的租賃和出租年允許更好的速度和頻率的集體建設(shè)用地使用。在規(guī)定出讓和租賃期限的同時，還應(yīng)考慮低效企業(yè)退出機(jī)制，從而保障集體建設(shè)用地在更大程度上發(fā)揮其效力。

35多種可選擇的流轉(zhuǎn)模式

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以參照包括但不限于目前市場上使用權(quán)的土地，以及使用集體建設(shè)用地的特點，可嘗試將流轉(zhuǎn)模式擴(kuò)充為以下幾類：

模式一：集體建設(shè)使用權(quán)的出租、出租。作為一種成熟的流通方式，兩種形式的集體建設(shè)用地市場最為普遍，并得到行業(yè)專家的認(rèn)可。

模式二：建立公司或合作模式。建立了單元指的是農(nóng)村土地合作社或按照開展村級經(jīng)濟(jì)組織的股份制改革的“公司法”的規(guī)定是這樣的流動模型，所有村民股東，按人頭平均分配股份，通過股東大會（村民會議）集體建設(shè)用地使用權(quán)利的形式對資產(chǎn)處置的選票，并應(yīng)與所持股份年度分紅的規(guī)定進(jìn)行。

模式三：土地信托。對于沒有條件組建合作社或公司的村莊社區(qū)，集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)通過土地信托模式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

模式四：作價入股。該模式是一個村集體作為一個整體的集體建設(shè)用地使用權(quán)的資產(chǎn)，在評估一個企業(yè)的股份或與企業(yè)共同成立一個新的公司，這個村集體已經(jīng)掌握了企業(yè)的股份，可以獲得連續(xù)回報。

模式五：抵押權(quán)實現(xiàn)。符合《物權(quán)法》土地管理法對集體建設(shè)用地抵押、企業(yè)兼并土地被動轉(zhuǎn)移破產(chǎn)案件，應(yīng)以實事求是的態(tài)度，尊重歷史，在抵押權(quán)實現(xiàn)的流程行為合法化的心，這不僅可以進(jìn)一步實現(xiàn)集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)和利益，同時，它可以有效地解決許多歷史遺留問題，化解社會矛盾。endprint

36建立健全的流轉(zhuǎn)體系

可參照現(xiàn)有的較為完善的國有建設(shè)用地使用權(quán)市場招拍掛制度，建立健全一個從方案報批到供后監(jiān)管、從成本審計到收益分配監(jiān)督全過程的，較為完備的流轉(zhuǎn)體系。同時完善配套費、稅費繳納等相關(guān)政策，努力推進(jìn)村級政務(wù)公開，綜合考慮集體土地所有權(quán)人、中央及地方政府多方面的利益均衡。

4處理好各方面之間的關(guān)系

雖然集體建設(shè)用地入市已成大勢所趨，但集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不會取代長期以來的集體土地征收政策。國家建設(shè)用地征收集體土地，通過成熟的國有建設(shè)用地使用權(quán)市場配置資源仍將是土地市場的主流，具體分析其原因如下。一是大型國有企業(yè)建設(shè)仍需使用國有建設(shè)用地。此類企業(yè)具有一定特殊性，通常都是關(guān)系國計民生的重要行業(yè)，基于其投資規(guī)模、建設(shè)規(guī)模以及國有資產(chǎn)管理等各方面要求，此類企業(yè)仍需使用國有建設(shè)用地方可保證其生產(chǎn)的穩(wěn)定型。二是大型公益性項目建設(shè)仍需使用國有建設(shè)用地。目前，許多關(guān)系國計民生的大項目如水利設(shè)施建設(shè)、公路建設(shè)、高速鐵路建設(shè)項目需要中央和地方政府進(jìn)行巨額投資，而這種投資或者是純投入型的惠民工程，或者是回報周期很長的大型項目，此類項目的性質(zhì)決定了必須使用國有建設(shè)用地來進(jìn)行建設(shè)。三是特殊用地仍需使用國有建設(shè)用地。目前，雖然有償使用土地的范圍在逐漸擴(kuò)大，但現(xiàn)階段我國仍沿用劃撥土地供地方式，公益性學(xué)校醫(yī)院用地、機(jī)關(guān)團(tuán)體辦公用地和軍事用地仍符合劃撥用地的標(biāo)準(zhǔn)。鑒于此類用地純投入、無收益的特點，使用集體建設(shè)用地進(jìn)行項目建設(shè)明顯不符合集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的初衷。

5結(jié)論

法律作為國家基石，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一路保駕護(hù)航。但在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，有些法律規(guī)定或許已經(jīng)跟不上時代的發(fā)展，為順應(yīng)時代的要求，對《土地管理法》等相關(guān)法律的修改已提上日程。在總結(jié)梳理各種法律關(guān)系和存在的問題之后，我們應(yīng)本著求真務(wù)實的態(tài)度和依法治國的理念，在追求兼顧國家、集體和個人利益最大化的基礎(chǔ)上針對各種問題自上而下的修改現(xiàn)行法律法規(guī)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作的順利開展做好準(zhǔn)備。

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