新常態經濟形勢下我國地方債務改革邏輯

袁釗

[摘 要]改革開放以來，我國地方政府通過融資平臺公司等方式進行舉債融資實現了我國城市基礎建設和公共事業的快速發展。近年來，地方政府性債務風險進一步凸顯，主要是地方政府債務信息披露不健全、地方債募集資金投資效率低下、地方政府償債來源不穩定和地方債務風險管理與預算管理不完善等風險。現如今，我國經濟發展正逐步走向一個速度趨緩、結構趨優的“新常態”，實施地方債的階段性改革是適應新常態經濟形勢下的結構調整以及經濟社會的持續健康發展的重要抓手。

[關鍵詞]新常態經濟；地方政府債務；改革邏輯

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.24.041

新常態經濟是一種新的經濟形態，不同于舊的GDP為導向的經濟。改革開放以來，我國正保持著在資本建設方面穩步的發展，地方政府債務規模也隨之外擴。地方政府也在想方設法地保證經濟不斷提升，逐漸開發出更多的項目，所以在資金方面也隨之需求變高，同時，各種民生項目也多起來，讓政府也就更多地承擔了一些。資金缺口同樣變為巨大，而這些導致我國地方債規模不斷膨脹的同時，風險也進一步凸顯。

1 地方政府債務風險凸顯

1.1 地方政府債務信息披露不健全

地方政府債務長期以來無定期統計數據，由于信息不透明，難以了解地方債務的存量規模，新增規模以及隱形的國有負債規模。當前，由于我國尚未構建起完整的政府資產負債表，因此準確的地方政府債務規模數據無從獲得，這給債務風險識別和管理帶來了極高的難度。

1.2 地方債募集資金投資效率低下

根據中國審計署審計長劉家義2016年6月29日向十二屆全國人大常委會第21次會議作的《2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，至2015年年底，黑龍江、山東、湖南、北京、內蒙古和廣東6個省發行的置換債券中，有138.4億元未及時使用，主要是未達成提前還款協議或償還手續辦理滯后等所致；內蒙古、浙江和湖南3個省新增債券融資中，有24.23億元因項目未落實等尚未使用。除了新增債券的募集資金投資效率低下，有的地區仍存在違規或變相舉債的現象。根據《2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，至2015年年底，浙江、四川、山東和河南4個省通過違規擔保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。有的地方出現一些隱性債務，內蒙古、山東、湖南和河南4個省在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元。

1.3 地方政府償債來源不穩定

當前的地方政府性債務。帶有濃厚的行政色彩，市場機制的作用發揮得并不充分，償債來源單一且不穩定。一直以來，土地出讓收入都作為地方政府償債的主要來源，當前我國房地產市場波動幅度不斷加大，土地出讓收入作為地方政府主要償債方式無疑加大了我國地方債風險爆發的概率。新常態經濟形勢下，地方政府如何轉變政府職能，加大與社會資本的融合度，協調好“穩增長”和“控風險”的矛盾是地方政府必須考慮的問題。

1.4 地方債務風險管理與預算管理不完善

地方債務風險管理方面：一方面，債務風險管理體系不健全；缺乏有效的管理系統，識別、分析、準備和應對風險，特別是有效的預警和管理工具應對流動性風險的不足；另一方面，權力的分配和責任在中央政府和地方政府方面，地方政府，政府融資平臺和國有企業的政府控制不明確，“平均主義”風險依然存在。地方債務預算管理：在我國現有的預算管理制度中，地方債務不納入預算管理，對象僅是收支的流動，而債務管理的目標不僅包括資金的流動，還涉及存量債務。我國地方債務風險管理和預算管理亟待加強。

2 對策建議

在新常態經濟形勢下，為了把控減少地方政府債務風險，我們必須從下面兩個方面來分析：第一，是為了減輕地方政府的風險，以確保地方政府不會對經濟增長產生負面影響，只能確保財政可持續性，經濟可持續性。因此，我們需要擴大投資，提高經濟能力，以確保我們在一段時間內通過增加債務來實現增長目標。第二，為了提高政府投資的效率，控制地方政府的債務投資，確保實現新常態經濟形勢下“調結構”的經濟目標，同時要注意控制政府債務增長率，控制財政風險。具體針對上述風險可以從以下四個方面來進行風險的管控。

2.1 建立全面準確的地方政府債務信息披露制度

在近段時間內，政府必須建立一個科學化、規范化和有效化的內部報告制度與披露制度以適應不同形勢下的債務服務工作。在實際操作過程中，必須逐步完善政府的債務償還借款等管理系統，這也是為了適應不斷變化的地方政府債券規模擴張、不斷變化的年度配額管理以及科學地平衡自由裁量權所做出的必要性決策。

當前地方政府債務證券包括政府和公司債券，確認標準主要是由于缺乏政府債務，加快政府會計的改革是解決這個問題的唯一途徑。從根本上說，這是加強地方政府債務管理的債務的基礎和依據。今后，我們將加快推進政府會計改革，建立政府債務標準，準確確定地方政府債務。

2.2 整合投資與融資，重視投資效率

控制風險與確保財政可持續性是投資與融資的一個核心議題。近年來，地方債務規模不斷擴大，而在新常態經濟形勢下地方債務募集資金的投資效率如何有效地提升是應該首要考慮的問題。投資效率的提升應著重關注投資機制和投資透明度的提高。投資機制方面，可以鼓勵PPP 模式（公私合營），旨在將社會資本引入公共服務部門，這一模式不僅能夠有效提供公共服務，緩解政府債務風險，還能為社會資本提供穩定的收益。另外，投資效率的提升也需要進一步提高投資的透明度，能夠做到定期發布投資報告，公布投資方向、項目進度。對于監管政府而言，監管投資行為的重要性要遠遠高于監管融資的重要性。

2.3 充分利用市場導向機制，激活政府資產流動性

對于流動性較差的政府資產，可以通過資產證券化，激活部分政府資產，降低地方政府債務的流動性風險，增加地方債的償還來源。目前，中國已經建立了一個完善的金融市場體系，包括貨幣市場和資本市場。隨著經濟的不斷發展和證券市場的不斷完善，證券市場機構投資者逐漸增加，充裕的民間資本和大量的閑散資金為資產證券化提供了資金來源。政府投資資產證券化證券是一種高信用評級、收益穩定的投資工具，可以吸引民間資本進入建設領域的政府投資，減輕沉淀現象巨大的銀行信貸資金，政府可以盤活資產，加強政府資產的流動性，有效解決地方政府債務償債來源單一，流動性不足的矛盾。

2.4 深化預算改革，強調地方政府債務風險預警管理

我國在地方政府債務方面一直存在嚴重的問題：一方面，地方政府的債務在不斷地提升，風險增加。另一方面，地方政府有大量閑置資金。盡管貸款仍在繼續，但閑置資金的增長卻很普遍。這個問題可以通過預算管理系統來解決。根據風險的設計指標的地方政府債務預警管理，地方政府債務達到指標時，馬上就可以促進消化，嚴格責任追究，對增量債務嚴格控制，密切關注“明股暗債”，回購、固化所得可能揭示政府債務風險點增加。

參考文獻：

[1]蔡書凱，倪鵬飛.地方政府債務融資成本：現狀與對策[J].中央財經大學學報， 2014， 1（11）：10-15.

[2]安國俊.中國地方政府債信用評級體系亟待完善[J].銀行家， 2013（3）：90-91.endprint