法官員額制的結構改革新探

王亞明

法官員額制的結構改革新探

王亞明*

法官員額制從提出到實踐的歷程中，其改革結果已經發生變化，最為突出的問題便是職能權責不清晰和行政化的干預，導致法官員額在基層少，在市級以上法院較多，存在員額制與案件數量不對稱的結構性矛盾。因此員額制改革應該在兩個方面實現突破：一方面，根據不同層級法院職能定位來確定員額制結構和員額法官數量，依據不同案件類型、數量確定員額法官人數；另一方面，員額制改革的核心還在于逐步建立審判事務與行政事務的分離模式以及法官身份的認同和確認機制，并減少司法行政干預，尤其是上級法院的干預，實現員額制配置的結構優化。

員額制 現狀 原因 結構 出路

一、 員額制改革的現狀分析

本次法官、檢察官員額制改革的一個突出特點是，中央統一確定員額制改革比例的上限：不超過中央政法專項編制的39%，各地可以根據本地實際確定員額制改革的目標，但可以低于這一比例，不能高于這一比例。關于這一比例的確定標準，學界和實務界也有很多文章對此展開批判，而在員額制改革基本完成的大環境下，關于員額制的內部結構問題則更應該值得我們思考。因為，對四級法院的職能進行分層定位，明確低層級法院的案件分流與相應程序，以緩解法官員額制改革所面臨的精英司法與親民司法的緊張關系，才應該是此次員額制改革的關鍵所在。①傅郁林：《司法改革的整體推進》，載《中國法律評論》2014年第1期。

以職能和權限的區分作為審判人員分類的基礎，意味著四級法院之間員額法官的比例應該不同，對不同級別法官的要求也不同，它們的差異取決于四級法院職能和案件類型的差異。例如，在基層法院，調解案件、小額案件等案件的比例要遠遠高于中級人民法院，因此，基層法院所需要的法官結構是不同于中級人民法院和高級人民法院的。②李立新：《法院人員分類管理改革探析——以新一輪司法體制改革為背景》，載《法律適用》2010年第5期。而中級人民法院和高級人民法院承擔著一審和二審的案件，所需要的法官結構則要取決于多種因素。本文通過調查了解到江蘇省各級法院的入額人員情況，對江蘇省各級法院入額人員構成比例、入額前后審判法官數量變化、各級法院入額人員數量對比進行了統計，發現員額制改革中存在著結構性問題。

（一）江蘇各級法院入額人員構成百分比

表一：江蘇各級法院入額人員數量圖

表二：廣東省中山市中級法院不同部門法官員額比例表③宋遠升：《精英化與專業化的迷失——法官員額制的困境與出路》，載《政法論壇》2017年第2期。

從以上表格中可以看出，就總體而言，從各級法院入額法官的構成來看，審執業務一線人員仍是入額的主體，占據了近七成左右，而剩余的三成左右則主要來自審判輔助部門和院領導崗位。我們可以發現員額制改革的實際運行邏輯在某種程度上背離了員額制改革的制度邏輯。因為審判輔助部門和院領導崗位也占據了相當一部分員額制名額。當然，并不是否定這部分人員的辦案能力和水平，因為這部分人員很多是以往經驗豐富、業務能力較強的一線法官，而員額制改革的目標則是增強法官隊伍的專業化和精英化，集中優勢資源審理案件以緩解案多人少的壓力。而這部分人員本身在承擔著行政職務和管理工作的前提下，如何能夠實現審判職能和管理職能的有效協調，則是毋庸置疑的問題。尤其是很多中、基層法院院領導入額占據了一定比例，但各級法院院領導是很少辦案的。④這一點左衛民教授研究得很深入，他認為在法院院長（實際上領導班子成員也一樣）選任過程中，業務能力不是最重要的，但對于政治素質、溝通協調能力和行政管理能力則極度強調。法院很多人都認為，院長不需要有多強的業務能力，最重要的是能夠為法院爭取到足夠的人員和經費。參見左衛民：《中國法院院長角色的實證研究》，載《中國法學》2014年第1期。要求院領導做實質意義上的法官，也很難實現。實際上既然員額制改革的目標是通過對法官隊伍的篩選來保障法官隊伍的精英化和專業化，從而使審判人員能夠集中精力審理案件，提高案件審理的效率，那么，員額法官的隊伍選拔就應該基本滿足審判業務能力強和專業分工的要求，只有滿足這些條件的人員才應該進入到員額隊伍中來，而不是不進行區分，只是粗疏地對以往職能分配的簡單復制照搬，以滿足院領導及綜合部門入額增加收入的目的。

（二）入額前后審判法官數量對比

表三：江蘇各級法院員額制改革前法官數量圖

表四：江蘇各級法院員額制改革后法官數量圖

從入額前后實際審判法官的數量來看，就總體而言，審判法官的數量是呈現下降趨勢的，雖然入額總人數增加了，但是審判法官崗位的人數卻是減少了，有一部分原來是審判法官的人員，在此次改革因為庭領導入額較多，導致實際在一線法官的數量減少，入額后法官數量增加的法院則主要是院領導及綜合部門人員入額導致的。這樣就會出現以下局面：員額數與實際辦案人員不一致，實際辦案人員減少或者說辦案隊伍質量和效率并未提高。

（三）入額前后上下級法院受案數量對比（以山東法院及最高法院為例）⑤陳永生：《法官、檢察官員額制改革的限度》，載《比較法研究》2016年第2期。

表五：2009年山東兩級法院辦案數對比表

表六：2009年最高法院與山東法院結案對比表

以上兩個表格清晰表明如下事實：法院級別越高，法院受理的案件越少，人員編制越多，人均辦案數越少。但是山東基層法院人均辦案數除個別法院外都高于中級法院，山東高級法院人均辦案數低于中級法院，最高法院人均辦案數少于山東高級法院。

從入額前后各地區上下級法院員額法官結構和受案數量對比來看，員額法官的結構呈現倒三角形狀，而就案件數量來看，則是呈現正三角形狀，這樣的結構對應就導致受理案件多、辦案人員少的矛盾，而且這樣的結構也不符合各級法院的職能定位。基層法院作為中國司法系統運轉的最主要部分，承擔了絕大多數案件的初審工作，而基層法院的民事法官承擔了基層法院的大部分案件，因此，其具有廣泛的代表性。⑥王靜、李學堯、夏志陽：《如何編制法官員額——基于民事案件工作量的分類與測量》，載《法制與社會發展》2015年第2期。目前，全國共有3117個基層法院，占法院總數的87.58%；全國共有14.6萬基層法官，占全國法官人數的76.84%；2012年全國法院共審結各類一審案件844.3萬件，其中民事案件為731.6萬件，占86.7%。⑦李浩主編：《員額制、司法責任制改革與司法的現代化》，法律出版社2017年版，第15頁。由于員額制結構設計在基層法院、中級法院不夠合理，導致全國一些基層法院及中級法院出現了法官離職現象。由于立案登記制與員額制改革的雙重影響，根據筆者的了解，在江蘇全省各級法院民事審判條線離職人員明顯，各中級法院民事審判條線均有一名副庭長或庭長辭職干律師。應當說，法官離職不全是員額制目標失靈的結果，但至少這是檢驗員額制成效的一項重要指標。⑧同注③。正是在人案矛盾壓力過大、職業前景不明朗、員額制結構不合理的因素影響下，法官通過離職表達了對改革不認同的訴求。筆者認為，不能將離職都認為與是否能入額有關，很多庭長、副庭長能夠入額仍然要離職，主要是對職業預期不滿意，認為法院工作強度太大，從而喪失了入額的動力。

二、原因分析：司法系統內部干預與壓制

（一）制度設計的局限性：員額制度預設與實踐偏差

盡管中央對于員額制改革有著理想化的目標設定——讓真正稱職的法官入額辦案，并且，有著防范改革誤入歧途的原則要求——不能讓徒有法官職務的領導者法官自然入額，不能簡單粗暴地剝奪助理審判員們的辦案資格令其“就地臥倒”轉任法官助理，但這些顯然遠不足以防止在具體改革方案的制定和實施過程中出現游離目標之外，規避原則要求的變通之舉。因為改革方案的參與制定者和組織實施者，其自身也恰恰是改革的對象。

盡管地方保護主義話語體系在當代中國司法改革中處于主導性地位，一直貫徹司法改革的一個重要理念也是減少地方政府干預。⑨劉忠：《司法地方保護主義話語批評》，載《法制與社會發展》2016年第6期。但我們應該反思的是：我們在一味批判司法地方保護主義的同時，是否心存“更相信上級法院管理”的觀念？那么，依靠上級法院管理是否能擺脫這種行政化困境，或者說就法院系統內部而言，地方政府和上級法院哪一個更容易深入地對審判進行干預，則是一個需要精細計算的問題，而不應該是固有理念和價值的先入為主。正如有的學者所言：1992年啟動的經濟、社會、政治的結構性變革，使得地方黨政官員進行地方保護主義的激勵逐漸弱化，障礙性條件增多。因此，相比較而言，地方保護畢竟是低概率、小比例發生的現象，而研究者顯然對此給予了過度的關注，上級法院也借此極力地將高概率、大比例發生的上級法院干預現象虛化，將其遮蔽于地方保護主義的陰影之中。⑩同注⑨。

（二）內部系統反思：司法行政化與上下級法院關系

為了增強地方法院的獨立性，十八屆三中全會確定了“法院人財物省級統管”制度，其核心就是行政權下放、司法權上收，從而使行政權更有效率，司法權更有權威。?傅郁林：《法院內部改革，責、權、利應同步推進》，載《鳳凰周刊》2017年5月15日。也正如上文所言，強調司法統一、權力上收，就大的層面是沒有問題的，但這種權力上收會出現類似于中央集權制的弊端，雖然司法受行政干預少了，但是就法院系統自身而言，則會形成另外一套行政管理體制，也就是上級法院對下級法院的領導權，而在我國這樣一個高度行政集權、政治高度一元化的體制里，司法的多樣性、地方性與統一性則是更為重要的。

除了這些年理論和實務界一直在呼吁的減少地方政府干預，增強司法獨立性的問題之外，筆者發現司法在一味強調擺脫地方干預之外，還會進入另外的困境，就是法院系統內部的行政化傾向。它主要體現在兩個方面：一是法院內部的管理方面，行政管理擠壓審判空間；二是上下級法院之間的行政化管理關系。

就第一個問題而言，即法院內部管理的行政化問題，已經是老生常談，其主要表現是：第一，審判程序的啟動、運行、終結等環節, 均是以行政命令一以貫之或者干脆就是行政式的復制；第二，法官選任的非精英化和法官待遇的完全公務員化；第三，法官的等級化,由普通法官到副庭長到庭長到副院長再到院長的裁判等級體系，以及根據部級、局級、處級、科級、股級等級別確定法官政治待遇和裁判力高低的法官階位體制。?黃竹勝：《簡論我國行政化司法行為模式的特征與成因》，載《行政與法》2003年第5期。而司法行政化管理的弊端自然而然地滲透在這次員額制改革中，甚至使這次改革目標在一定程度上異化為對原有法院內部權力格局的確認和鞏固。因為就員額法官選任標準的設定和具體入額人員的考核來看，不可能完全脫離現行法院工作實際，因此必然會導致院庭長隊伍掌握考核過程和結果的話語主導權。這就使得本應當作為一種身份機制改革的法官員額制，在法官身份“行政化”的現實情境下，被局限成一種素質篩查機制以及利益分配的鋪墊機制，因此也就難免在很多試點地區出現法院行政管理領導優先納入員額，法院行政領導成為了分享一線法官利益增收的搭便車者。?豐霏：《法官員額制改革的目標與策略》，載《當代法學》2015年第5期。院庭長和綜合部門占用大量員額名額導致的嚴重后果主要在于兩點：

其一是員額法官隊伍素質相比較以前并沒有增強，并且由于行政事務占據的大量時間也使得院庭長隊伍難以集中精力審理案件，或者入額后不辦案、委托辦案、掛名辦案，以聽取匯報、書面審查、審批案件等方式代替辦案。這就導致辦案的壓力集中在那些一線法官身上，即便我們篩選出來的一線法官都是精英化和專業化的法官，在這樣的壓力下，也難以保障辦案的質量，因為審判法官隊伍的精英化和專業化并不是能夠有效緩解辦案壓力的絕對保障。案多人少壓力的緩解不能僅僅是提高法官隊伍的素質，合理地確定法官隊伍的數量也是必要的。根據數據測算，一名法官在法定工作時間內一年最多結案134件。每天加班2小時，一年也最多結案168件。可實際情況是，許多法官結案時達到了268件，368件，甚至更多。2016年，全國各級法院收案2305萬多件，結案1979萬多件，但是我們的法官人數根據官方給出的數據是11萬人，這樣的辦案壓力可想而知。

其二是人員流失迅速加劇法官離職現象在近兩年成為法律界普遍關注的一個問題。根據調查表明：法官群體離職傾向非常強烈，94.47%的法官考慮過要離開法院,其中 57.37%的法官認真考慮過要離開法院，而著手進行離職準備的有 9.81%,從沒有想過離開法院的法官僅占 5.53%。?同注③。

筆者認為，導致法官離職現象日益嚴重的原因非常復雜，包括經濟待遇、司法環境、工作壓力、個人選擇等諸多因素。但是，自2014年以來，各地法官離職率急劇上升，這與司法改革，尤其是員額制改革的推行有著緊密的關系。按照司法實踐中的既往做法，新入職法院的人員，一般先擔任書記員。幾年之后晉升為助理審判員，若干年后晉升為正式的審判員。而在員額制改革過程中，由于已有法官資格的人都有相當比例被降格為法官助理，那么，沒有法官資格的助理審判員以及書記員升任法官的可能性更低。?同注③。而這部分新入職的人員大多是法科高校畢業生，這就導致法院后備人才的培養和選拔十分困難。除了法院的行政化管理模式之外，員額制改革異化的內部原因還在于上下級法院之間的關系模式上。對于上下級法院關系,我國《憲法》第127條第2款明文規定: “最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作,上級人民法院監督下級人民法院的審判工作。”我國現行司法體制所要建構的目標是, 要將上下級法院關系界定在“監督與被監督”的框架中, 從而有別于上下級行政機關的“領導與被領導”模式。?廖奕：《司法行政化與上下級法院關系重塑》，載《華東政法學院學報》2000年第6期。然而,在“司法行政化”的大環境下, 這一制度設計很難做到百毒不侵。一方面，反地方保護主義,成為上級法院領導下級法院的外觀充分理由。在我國,司法地方化突出表現在:法院財政權和人事權受制于地方黨委和政府；各級法院要對同級人大及其常委會負責并報告工作。在這種情形下,上級法院領導下級法院似乎具有了反地方保護主義的合理性借口。但由于上級法院同樣受著地方化的干擾,實行垂直領導只會使法院審判機制從一個圍城走向另一個圍城，這就相當于給下級法院加上了兩個緊箍咒，分別來自地方政府和上級法院。我們批判地方保護主義，但上級法院在對下級法院進行監督和管理的過程中不可避免地又落入了行政化的窠臼。另一方面，我國《人民法院組織法》規定,“在地方兩次人民代表大會之間,如果本級人民代表大會常務委員會認為人民法院院長需要撤換,須報請上級人民法院經上級人民代表大會批準。”這種規定為上級法院領導下級法院創設了有利條件,上級法院對下級法院除了審級監督外,在人事任免上也有間接調控的權力。?同注?。其次,我國法院系統長期行政化運作早已使得上下級法院人事關系官階化，這一點也與中國司法總體行政化緊密相連。就筆者對某市一基層法院在審判管理、人事任免等方面工作的觀察來看，基層法院在地方政府和上級法院兩者之間，其實更多的是受制于上級法院。雖然憲法規定的是監督關系，而在實踐中則被異化為一種行政管理關系。這點集中體現在最高人民法院通過這樣一種管理體制傳達自身司法理念，推動司法改革。而在這其中高度集中統一的行政管理模式就使得基層法院不得不服從于上級法院科層化管理。

（三）四級法院人員分配和職能定位的不對稱

四級法院所承擔的職能不同意味著所需要的員額數量的不同，比如，雖然各級法院原則上均需明顯壓縮綜合部門和司法行政管理人員、研究人員，應隨其所在法院的職能及實現方式的變化而逐漸減少上述人員，但在高層法院審判指導職能的實現方式尚未轉變為通過對具體案件的示范性裁判之前，當轉型時期司法改革和應用法學仍是高層法院的一項重要職能之時，最高人民法院和高級人民法院對于專職研究人員的合理需求規模和趨勢與中級人民法院和基層法院顯然不同，因而所占用的法官員額也不可能相同，因此，員額法官和審判人員分類改革的具體方案直接取決于司法改革對于各級法院的職能目標定位。?傅郁林：《以職能權責界定為基礎的審判人員分類改革》，載《現代法學》2015年第4期。另外，在我國法院系統中，在法院“人員編制內”確定法官的員額，還要取決于審判工作與司法行政管理工作的比重關系。在這一點上，各國法院在不同級別上如何配置審判法官與輔助人員的比例，在數據來看并無清晰的共同規律，但就總體來看，職能分工則是其核心的要素。

我國四級法院的結構從外觀上來看呈現金字塔形。法院體系有最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院、基層法院構成。四級法院的職能配置與職能運行方式大致相同。比如，四級法院都承擔一審功能，主要按照爭議金額劃分級別管轄權；各級法院、各個審級(一審、二審、再審)、各類程序(普通、簡易、小額)的審理范圍都是全面審理( 即事實審+法律審)；各級法院的審判模式也沒有實質的差異。而且每一級法院的內部結構也大致相同，各級法院均設刑事審判庭、民事審判庭、行政審判庭。另外，還有立案庭、審監庭等審判業務庭；執行庭或執行局為并列于審判庭的業務庭；還有研究室等業務部門。除此之外，各級法院都設有辦公室、政治部或人事處等非業務機構。但又由于各地區和各層級司法的多樣性，上下級法院之間卻并未形成這種制度理想下的審判業務對口關系。?王祿生：《法院人員分類管理體制與機制轉型研究》，載《比較法研究》2016年第1期。例如，最高人民法院和大部分高級人民法院各有4個民事審判業務庭（以下簡稱民庭），中級人民法院和基層法院的民庭少則3個，多則7個。但各級法院、同級各法院內部在劃分各民庭之間的案件管轄權時標準并不一致，這就導致不同地區不同級別法院案件數量和所需要法官人數要結合實際情況來設置，而不是一種自上而下的整齊劃一的僵化結構。

另外，最高人民法院肩負著統一法律解釋和司法政策、監督和指導全國審判工作、統籌全國司法管理等特殊職能，在職能配置和行使方式上明顯不同于任何其他地方法院，在其職能實現方式尚未全部轉型為以審判作為核心載體之前，其部門結構和人員配置都會受到相應影響。?同注⑤。

三、域外視角下法官數量和結構的考察

（一）員額法官數量和結構的確定

美國法官人數是法定的，不得輕易增減。據美國“國家州法院中心”2010年年度報告反映，當年聯邦法院和州法院共有法官31193名，其中，全國州法院系統共有法官30319名，聯邦法院系統共有法官874名，州法院法官人數是聯邦法官人數的34.7倍。?陳陟云、孫文波：《法官員額問題研究》，中國民主法制出版社2016年版，第46頁。

日本法官的種類比較復雜，既有最高法院法官與下級法院法官之分，又有高等法院法官與簡易法院法官之分，在高等法院法官中又有院長、法官、候補法官之分。候補法官無權單獨審理案件。目前，日本全國共有法官2919人，其中，最高法院法官15人，高等法院院長8人，法官1360人，候補法官699人，簡易法院法官794人。?［日］六本佳平：《日本法與日本社會》，中國政法大學出版社2006年版，第181頁。需要說明的是，候補法官雖然不能單獨審判案件，但在法官統計中，將之統計在法官人數范圍內。

和美國一樣，澳大利亞也有聯邦和各州兩套法院系統。根據聯邦高等法院提供的數據，2013至2014年，聯邦法院總共有147名法官，其中包括7名高等法院法官、47名聯邦法院法官、62 名聯邦巡回法院法官、32名家庭法院法官。?張千帆：《如何設計司法——法官、律師與案件數量比較研究》，載《比較法研究》2016年第1期。

根據印度最高法院編輯的季度公報，印度最高法院規定職數31位大法官，高等法院應有 906名法官，地區法院應有1.97萬名法官，但是各級法院都存在不少空缺。截至2014年6月30日，最高法院實際職數只有25名大法官，高等法院641名法官，地區法院1.54萬名法官，各級法院加起來總共1.6萬名法官，隊伍非常精簡。?周道鑾：《外國法院組織與法官制度》，人民法院出版社2000版，第167頁。

德國不同級別和不同審級的法院因承擔的審判功能差異，法官員額的比例也存在明顯的差異。例如，德國的初審法院包括地方法院（local court）、地區法院（regional court）。

2012年蘭德市地方法院司法人員總數為49119人，其中法官8014人，法官員額比例為16.3%，地區法院司法人員總數為14286人，法官人數為4916人，員額占34.4%，地區高等法院總數為6507人，員額比例為28.4%，這種差異的原因在于德國地方法院的案件類型明顯不同于地區法院和高等法院。有比例很高的非訴案件是由審判輔助人員承擔的，因此員額法官比例較小。?同注?。雖然德國也是聯邦制，但是司法體制比美國和澳大利亞簡單，全國只有一套法院系統。和單一制的中國相仿，德國的聯邦法院就是國家的最高法院。根據聯邦司法局的統計，截至2012年底，德國共有聯邦法官459人，各州法官19922人，法官總數加起來20381人。2012年德國人口為8052萬，折合每萬人2.5名法官。

墨西哥法院包括聯邦法院體系（聯邦最高法院、聯合巡回法庭和獨任巡回法庭間隔、大區法庭）和州法院體系（高等法院和初審法院），聯邦最高法院由21名正式大法官和5名候補法官，全國共有70個聯邦巡回法庭和30個獨任巡回法庭；有198名聯合巡回法庭法官和30名獨任巡回法庭法官；獨任巡回法庭下設大區法庭，即初審法院，全國共155名大區法庭法官。而州高等法院由46名大法官組成，初審法院有300名初審法官。?同注?，第48頁。通過對比可以發現各國員額法官結構的確定，雖然不存在什么固定的規律，但有一點可以肯定的就是根據各級法院的職能定位和案件數量來確定員額法官的數量和結構。而對比我國則發現我國的員額結構不是呈現一個正三角形狀，也就是法院級別越高，員額法官的數量和比例相應的就越少，而我國的員額法官結構，則正好與之相反：案件較少的最高院和各省高級法院員額法官數量要遠遠大于中院和基層法院。

（二）審判事務與行政事務的分工明確化

正如上文所提到的問題：院庭長占用員額法官名額、員額制改革行政化現象嚴重等問題，集中概括起來就是審判事務與行政事務混合，行政事務壓制審判事務空間所導致的審判效率低下的問題。對于這種現象，各國法院都在一定程度上存在著。同時，一定的行政事務也是保障審判得以有效運行的保障，法院行政管理制度的設置有其設置的合理性，但法院行政管理制度可能侵入、侵蝕審判制度。譬如美國，其法院內部治理的制度設計就是通過加強專業化的分工來使審判事務盡量少受行政事務的干擾。

一方面，法院院長也承擔著一定的管理職能。這是因為，現實中的法院都由人( 法官以及其他輔助人員) 組成，財政預算和支出還必然涉及有其他辦公室的工作，因此，總是會有法院內部的行政管理事務。一般說來，這些事務性工作至少有一部分是由或必須由法院自己承擔。?同注③。即使在關于美國司法的著作中被當作純粹司法之標志的美國聯邦首席大法官和大法官們，也仍然要履行著某種行政管理職能。以首席大法官為例，除了要負責最高法院案件的上訴狀清單，主持最高法院的會議，把握時間，以及當其屬于多數意見派之際，有權分配法院意見的撰寫這類與司法有關但又顯然具有行政性的事務之外，他還要負責最高法院的其它行政管理。作為法院內部分權治理的結果之一，美國在法院組織管理中基本實現了專業化的運作。?同注③。在司法審判事務中，基于美國法院內部在司法審判事務方面各個審判團隊只是協作式關系，法院院長也無權通過行政管理功能實現對審判權的控制，因此在司法審判事務方面也形成了專業化的運作。

（三）“以案定人”與“以職分人”

各國的各級法官數量一直保持著這樣的一個固定結構，就是上下級法院法官數量依據案件數量和職能定位來決定，而且案件數量更是一個核心因素。而正如我們所看到的那樣，目前國內對法官員額的研究走向了兩個極端：一是宏觀列舉，要求在進行法官員額測算時應當考慮到經濟社會發展、人口、轄區面積等等因素，但這并不能窮盡各種因素，且無法把握各因素之間的相互關系；二是微觀計算，通過靜態的“標桿案件”和“標準工作時間”測算法官工作量，繼而確定法官員額。這種方式無法體現出案件的難易程度，往往“只見樹木不見森林”。在包羅萬象的宏大理論構建和圍繞案件進行微觀定量研究之間，需要中層理論進行必要的過渡與溝通。默頓指出，中層理論既非日常研究中廣泛涉及的微觀但必要的工作假設，也不是盡一切系統化努力而發展出來的用以解釋所能觀察到的社會行為、社會組織和社會變遷的一致性的統一理論，而是介于這兩者之間的理論。?［美］羅伯特·K·默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心譯，譯林出版社2006年版，第23頁。從人口之維考察法官員額，一方面可以避免大而無當的理論風險，另一方面又可以避免靜止孤立的哲學尷尬。人口不但生成了糾紛的數量，它還影響到糾紛的性質和案件的難易程度。?婁必縣：《法官員額的人口之維——對10個基層法院的橫向考察》，載《武陵學刊》2016年第4期。而對比我國則發現我國的員額結構不是呈現一個正三角形狀，而且正好與之相反：案件較少的最高院和各省高級法院員額法官數量要遠遠大于中院和基層法院。

四、員額制改革的出路

（一）不同層級法院設置不同的員額結構

最高法院在“四五”綱要中提出，根據法院轄區經濟社會發展狀況、人口數量（含暫住人口）、案件數量、案件類型等基礎數據，結合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學確定四級法院的法官員額。在不同審級的法院中，法官員額比的設計并不是固定的。在我國四級三審制的結構中，基于具體的地方性糾紛解決機制的需求及審理目標的差異，不同審級法院對法官需求量是不同的。以山東Z區基層法院為例，根據Z法院所在市的中級法院規定，從2015年開始，3000萬以下的民事、經濟案件歸基層法院審理，結果導致Z區法院受理案件數量大增。Z區基層法院有中央政法編制法官140人，需要年審結10000多件案件，而中級法院有中央政法編制法官300多個，只需要審結8000多件案件。?同注⑤。因此，應當相應地分配給Z區基層法院更多的法官員額。由于我國三大訴訟法對中級以上法院的管轄范圍作出了嚴格的限制，因而中級以上的法院法官人均辦案數比基層法院少得多，而且法院級別越高，人均辦案數越少，就山東省三級法院以及最高人民法院而言，基層法院每年人均辦案數是80.5件，中級法院每年人均辦案數是28.6件，只有基層法院的1/3左右，高級法院為17.2，只有基層法院的1/5左右，最高人民法院的人均辦案數是10.7，只有基層法院的1/8左右。?同注⑤。雖然不能簡單對比數量，但數量反應了一個法官的工作強度。

就最高人民法院而言，在我國目前還未確立由審判方式來指導下級法院的體制下，最高人民法院主要是通過發布司法解釋的方式，但是這種方式在向去行政化逐漸過渡的趨勢下，這種改革應該漸進地實現兩個方面的轉變：一是區分審判職位上的大法官與其他職位上的普通法官；二是非審判部門應該嚴格壓縮。第一項改革是為了突出審判法官的角色，促進最高人民法院的統一司法和審判指導職能的實現方式逐步由抽象司法解釋向個案審判示范轉型；第二項改革是為了壓縮非審判人員的同時，整合研究室、司改辦、審管辦、法學研究所等研究部門，增強司法研究和審判管理的一體化。同時也有利于實現我國最高人民法院實現從普通案件的全面審理轉向具有法律價值或結構性意義的典型案件的審理；有利于實現從發布抽象的法律解釋文件和個案匯報批復模式轉向通過審理形成典型裁判規則的模式。?同注?。另外，最高人民法院不僅應該控制進入本院的案件量，而且應當有效制約高級人民法院自行出臺此類措施，促使高級人民法院原則上成為各省的監督法院和終審法院，而不是將案件推向中級人民法院。

就各高級人民法院而言，應當在案件監督和消化再審案件方面承擔起更多責任，成為原則上終結審判程序的終審法院。這就要求高級法院在員額法官的設置上也要明顯不同于中級法院和基層法院。由于高級法院的主要職能定位是指導下級法院，因此在員額制結構的設置上，一方面要滿足消化再審案件和二審案件的基本要求。另外，對于高級法院的非審判部門的入額應實現審判職能和管理職能的有機結合，不能只履行管理職能不履行審判職能而占用員額名額，否則應當退出員額，而且這種類型入額人員不得超過總體入額的3%～5%。同時由于司法改革形成的省級統管模式，高級法院承擔這項新職能需要增設一兩個員額法官為審判管理職能。此外，還應該建立高級法院員額法官與下級法院的互動交流機制，高級法院員額法官應當在一定范圍內到中級法院和基層法院掛職鍛煉，特別是審理疑難復雜案件，這樣有利于促進上級法院對下級法院的指導和監督，也避免對員額名額的浪費。

中級人民法院的職能定位于專業性、重大復雜案件。特別是隨著民事案件一審級別管轄逐年下沉的趨勢，中級人民法院成為絕大多數案件的終審法院和大多數重大復雜專業案件的一審法院。因此，中級人民法院的審判資源配置應該成為司法改革的重中之重。?同注?。而法官員額制所包含的司法精英化也是以中級人民法院為重心的。然而，中級人民法院在審判職能和程序安排上，沒有得到獨立的考量和科學的安排。具體而言，由于中級法院一審案件大都涉及復雜重大的訴訟案件，而由法官助理在員額法官的監督下相對獨立行使有限審判權的審判輔助事務依然存在，比如在程序事項上主持審前證據交換、在實體事項上應當事人請求和法官決定調取證據，以及主持和進行審前調解等。但是這類事務究竟由法官助理承擔，還是由書記員承擔，取決于對不同級別的員額法官、法官助理的定位，比如中級人民法院的法官助理是否應當由與基層法院員額法官同樣資歷的人員擔任，或者兩級法院的法官助理均不是員額法官，但各自被“限定的權限”并不相同。同樣，中級人民法院的二審案件則更多是須由法官行使完整審判權的事項，而且書面審查和裁判文書的起草工作較多，那么這部分工作可否也有部分可以由法官助理替代? 這也直接決定法官助理與員額法官的配比。

（二）不同類型案件設置不同員額結構

自20世紀80年代改革開放以來，我國經濟飛速發展，與之相應，民事案件急劇增加，由于審理民事案件法官的增長速度遠遠跟不上民事案件的增長速度，導致審理民事案件法官的辦案壓力最大，而行政訴訟由于由中級法院統管，因而行政訴訟案件數量很少，法官人均辦案數很低，刑事案件介于這兩者之間。譬如2007年，全國法院共審理民事一審二審案件5108391件，全國審理民事案件的法官共65843人，人均辦案數為77.6件；全國法院共審理刑事一審二審案件812177件，全國審理刑事案件的法官共1.9萬人，人均辦案數為42.7件; 全國法院共審理一審二審行政案件130669件，全國審理行政案件的法官共8482人，人均辦案數為15.4件。從以上數據來看，審理民事案件的法官的辦案壓力大致是審理刑事案件的法官的2倍，是審理行政案件的法官的5倍。?同注⑤。因此就員額法官數量和結構的配置上，應當結合不同類型案件設置不同的法官員額數，以案件來決定法官員額數，而不是根據崗位部門均等化地分配員額法官的人數。而且，針對不同案件對員額法官的精英化和專業化程度也應當有所區分，例如中級人民法院和專門法院審理的多為疑難案件和專業類型案件（商事糾紛和知識產權糾紛），應該提高專業化和精英化法官的比例，必要時可以通過吸收專家人士作為陪審員隊伍。雖然陪審員不是作為員額法官，但這樣的方式和員額制改革精英化和專業化的目標是一致的。我們不能把員額制改革作為一個封閉的區域，只埋頭于從現有體制內部篩選和一味加強法官培訓等，而對于優勢的體制外的社會資源棄之不理。對于基層法院而言，雖然我們一再強調，只要審判人員精英化和專業化之后，審理案件效率就能大幅度提高，而這樣一種設想其實不符合基層實際。一方面，大多數基層法院的案件類型都是較為簡單的，或者更需要審判人員經驗豐富，特別是更為“鄉土化”的法官，而不是大量的精英法官。我們雖然不能放棄對于法官專業化的追求，但是也應該結合不同級別法院的實際，總體而言，四級法院的功能定位大致可進行如下偏重: 基層法院定位于親民司法，中級人民法院定位于專業司法，高級人民法院定位于監督司法，最高人民法院定位于指導司法。?同注?。法官員額制必須根據具體法院的案件數量和類型、審級職能以及轄區的經濟社會發展狀況及人口狀況，合理評估法官工作量及審判輔助人員配置條件等，并結合法院職能轉型和內部結構調整目標，進行系統性的合理設置。?同注?。同時，為了滿足基層法院對于精英法官的一定需求，除了要提高基層法官自身的專業化水平之外，還應該建立中級法院和基層法院的互動交流機制，可以通過對于案件類型、案件數量等的設置逐步建立中級法院法官到基層審理案件，如定期到基層法院審理一定數量的典型案件、疑難案件，這些案件的評判標準應該是綜合性的，不應當僅僅是標的額較大，人數較多，而應當是結合案件類型、案件的指導意義和示范作用，防止只審簡單案件、掛名審案、形式審案現象的出現。

除了根據不同案件設置不同員額外，還應當建立員額動態平衡機制，即員額比例初次設定后不能“一勞永逸”。要建立不同地區、不同類型法院法官員額的動態平衡機制，由省級法院在全省統管的基礎上，根據案件數量、人員進出情況統籌協調，形成內外循環與上下循環的良性機制。具體來說，上級法院法官員額富余的，應當選派一批員額法官到下級法院掛職辦案，同樣，上級法院員額法官不足時，應從下級法院遴選產生，同級法院之間受理案件數量發生巨大差異時，除了及時進行員額調整外，上級法院可以通過指定管轄，實現員額法官的均衡辦案，既防止了忙閑不均，也防止員額法官在各級法院之間人為地隔離開來，使員額法官不僅人員可以流動，案件也可以流轉，實現審判資源的動態合理配置。?同注⑦。

（三）減少行政干預對員額改革的影響

正如上文所言，員額制改革成果的關鍵在于減少行政化的滲透，因為在員額人數總數不變的情況下，員額隊伍行政化滲透越多，意味著實際審判案件的法官越少，而且改革之前的法官助理等人員也因為這個原因未能入額單獨審理案件，這就會造成員額制改革后，審判法官的辦案壓力更大，因為法官助理在員額制改革后只能從事輔助性事務，不能再實際審理案件，而院領導和行政管理人員占用員額卻因為大量行政事務不能有效審理案件，造成大量員額名額的浪費。在既有的改革狀況下，我們應當建立區分管理人員和審判人員的分類職務序列薪酬標準，推行雙軌制的模式，也即在員額法官的遴選過程中，對于本身承擔一定行政職務的人員，應當尊重其自身意愿，如果加入審判人員隊伍就應該集中審理案件，而不能再審判和行政混合，行政事務擠壓審判事務空間，否則的話，應當退出員額隊伍。而對于法院的管理階層（院領導隊伍）而言，一方面，他們本身所承擔的行政事務不可能完全卸下，一定的行政管理是法院審判工作得以有效運行的保障；另一方面，他們本來也都是從各個崗位提拔上來的業務骨干，審判經驗豐富，所以對于院領導隊伍應該結合這部分群體的實際設置單獨序列。同時，應該嚴格落實院領導辦案和逐漸減少院領導隊伍對行政晉升的依附。

就落實院領導辦案方面，最根本的舉措在于增強院領導隊伍的緊迫感和危機感：一方面，在辦案數量和案件質量上采取嚴格考核機制，防止只審簡單案件和形式審、掛名審現象，而且應當著重審理疑難復雜案件，難以達到考核標準的，應當退出員額隊伍；另一方面，最為關鍵的一點在于確立審判崗位的尊榮感，減少院領導階層對行政級別的依附，法官員額制改革要從“利益分配邏輯”轉向“身份塑造邏輯”，在未來的實踐中將改革重心放在“去行政化”的核心目標上，處理法官員額的稀缺性與開放性、法官身份的終身性與流動性的矛盾，逐步實現人員身份安排上“行政管理/案件審判”的“分離模式”和通過確立法官身份從而塑造法官獨立性和權威性的“ 去行政化”方向與趨勢。?同注?。而目前的兼顧模式嘗試通過對從事審判活動“量”的劃分來區別對待司法行政人員與審判人員。該模式的優勢在于以較小的利益波動使得法官們對“以審判活動為中心”的職業特征有所認知，但是其存在的嚴重劣勢在于并不對司法活動“行政化傾向”產生顯著觸動，甚至這種“案數指標的量化分配”更進一步強化了審判人員對從事司法行政領導工作的追求，反而對“行政化傾向”有所加劇。?同注?。所以，法官員額制應當破除的是法官職業行政化的制度情境，實現法官身份的“去行政化”。

五、結語

從案件審理的工作量考慮，應當將絕大多數的法官員額提供給中、基層法院，只有這樣才能保障絕大多數案件得到及時的審理和高質量的裁判。因為在我國法院體系中，基層法院和中級法院受理了絕大部分的案件數量，承擔了主要的審判工作任務。不管從理論還是實踐層面來看，審級越高的法院受理的案件越少，審理的案件也應更專業，工作量也越少。?同注?，第95頁。為了緩和內部矛盾，各級法院都按照統一的員額比例確定法官，是不負責任的表現，也不可能完成審判任務，很多院領導即使加入員額，也不能完成辦案任務，加重了一線員額法官的負擔。

王亞明，南京信息工程大學公共管理學院教授，南京市建鄴區人民法院法官，法學博士。