商事主體簡易注銷制度：制度生成邏輯與實踐創新*

鄭曙光 童夢琪

商事主體簡易注銷制度：制度生成邏輯與實踐創新*

鄭曙光 童夢琪**

商事主體注銷是市場監管部門準許商事主體退出市場的一項監管制度。隨著“寬進嚴管”商事登記制度的推行，準入主體數量明顯增多，對于“進而速退”型的特定類主體設定簡易注銷制度是提升商事監管效率的理性選擇。簡易注銷制度已從地方實踐證成成為全國統一推行的制度樣本，它與一般注銷制度一起共同構成商事主體注銷制度體系。與一般注銷制度相比較，簡易注銷制度在適用條件、運作程序、糾偏改錯舉措等方面具有自身的特點，成為我國退市制度的新實踐。簡易注銷制度是新生事物，需要在政策環境、法律制度上給予其有效的促進與規范。

商事主體 登記制度 簡易注銷

商事主體注銷是市場監管部門對準許商事主體退出市場的一項監管行為，也是商事登記管理制度的有機組成部分。2015年4月，國家工商行政管理總局支持上海市浦東新區、江蘇省鹽城市、浙江省寧波市、廣東省深圳市四地啟動簡易注銷試點。①參見國家工商總局：《關于同意上海市等部分地方企業簡易注銷改革試點方案的批復》（工商企注字［2015］60號）。同年9月，改革試點地區擴大到天津、內蒙古、浙江等7個省區市。②參見國家工商總局：《關于進一步推動企業簡易注銷改革試點有關工作的通知》（工商企注字［2015］142號）。在此基礎上，國家工商總局于2016年12月作出規定，自2017年3月起，在全國范圍內全面實行企業簡易注銷登記改革。③參見國家工商總局：《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》（工商企注字［2016］253號）。

商事主體簡易注銷制度與業已存在的一般注銷制度相比是一項新生事物，其制度能否系統性設計考量著國人的智慧，其制度能否實效運作檢驗著制度本身所應具有的正當理性，同樣，其制度能否深入推行需要在政策環境、法律制度上給予有效的促進與規范。

一、簡易注銷制度：提升監管效率的理性選擇

法律制度總是在若干項目標價值的追求中作出決擇，正如龐德所言，“價值問題雖然是一個困難的問題，它是法律科學所不能回避的……在法律史的各個經典時期，無論在古代和近代世界里，對價值準則的論證、批判或合乎邏輯的適用，都曾是法學家們的主要活動。”④［美］羅·龐德：《通過法律的社會控制·法律的任務》，沈宗靈、董世忠譯，商務印書館 1984 年版，第 55 頁。“即使是最粗糙、最草率的或最反復無常的關系調整或行為安排，在其背后總有對各種互相沖突和互相重迭的利益進行評價的某種準則。”⑤同注④。我國在商事主體登記制度發展過程中，從采取“嚴管寬進模式”到“寬進嚴管模式”，無一不體現著在相應的制度設計中對安全價值和效率價值如何安排的考量與反思。

當商事主體注銷制度注重安全價值優先時，制度的設計者們表現為制定嚴格的審査程序、苛刻的退市條件以及嚴厲的懲戒措施；當其側重效率價值時，立法則表現為寬松的審査程序、自由的準入、退出條件和明確的法律責任。因此，商事登記改革深化過程中簡易注銷制度推行的實質問題即為如何權衡安全與效率兩者之間的關系，且如何協調并兼顧兩者之間的價值沖突。

(一）設定一般注銷程序的正當理性與成本考量

科斯認為：“在交易成本為零的世界里，也就是在標準理論的假設里，不管權利的初始怎么安排，當事人之間的談判都會導致那些使財富最大化的安排。”⑥參見尹德洪：《科斯定理發展的理論評述》，載《制度經濟學研究》2007年第1期。基于此種理論假設，若商事主體能夠對資源進行無成本的配置，那么關于商事交易的外部性問題總能得到有效地解決。然現實并非如此，成本是影響、制約商事活動的重要因素。商事主體欲久為商事，成本考量無法避免。

任何制度都會產生社會成本，但當社會收益大于社會成本時，該項制度的存設則具有一定正當性。就一般注銷制度而言，它要解決的是，當一個走向死亡的商事主體準備讓它退市時，面對的現實性問題是，它畢竟從事了相當長時間的經營活動，涉及全體投資者、債權人、國家機關、企業員工諸多交錯的利益關系，在國家、投資者、員工、債權人諸種利益進行協調、平衡的過程中，創設出一般注銷制度所特有的一套較為煩雜的程序，以其嚴格且規范化的程序確保實體利益處理的公正。

然而，隨著商事登記制度改革的不斷推進，入市門檻大幅降低，我國新設立的市場主體呈“井噴式”增長。縱觀2015年，全國新設的市場主體有1479.8萬戶，相較上一年增長21.6%。企業有443.9萬戶，日均新增數量是1.2萬戶，超出上年的1萬戶，且對比改革前的日均6900戶有質的提升。⑦參見成慧：《去年全國新登記企業同比增21.6% 平均每天新登記企業1.2萬戶》， http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/14/c_128625783.htm，2016年11月16日訪問。2016年一整年，新登記市場主體的全國總數量更是急速上漲，形成商事制度改革以來的一個高潮。比上年同比增幅達11.6%，增至1651.3萬戶，日均新增數量超過4萬戶。企業有552.8萬戶，增幅達24.5%，平均每天新設企業1.51萬戶。⑧參見林麗鵬：《2016年市場主體保持旺盛生長勢頭 日均新登記企業超一萬五千戶》， http://zj.people.com.cn/n2/2017/0119/c186806-29616160.html，2017年2月18日訪問。在市場準入高效便捷的同時,如果退出渠道仍然不暢，注銷企業程序仍舊按一般程序進行，復雜且耗時較長,一定程度上則會影響市場機制運行以及商事登記效率。

以公司注銷為例，按一般注銷流程運作，法定事由出現公司決議解散，成立清算組，向工商登記機關備案，然后是登報公告45天，公告期滿清算組進行清算工作出具清算報告，經公司股東會確認后，再向登記機關申請注銷登記，一般需要10個左右的環節，需時日至少為3個月。⑨參見林楊松：《寧波6月正式試點企業簡易注銷改革》， http://nb.zjol.com.cn/system/2015/05/27/020671444.shtml，2016年11月20日訪問。與此同時，根據《公司登記管理條例》的規定，公司申請注銷必須提供一系列法律法規規定的文件，如注銷登記申請書、破產裁定文書、解散裁判文書、清算報告等等。⑩《公司登記管理條例》第 44 條：公司申請注銷登記，應當提交下列文件：（一）公司清算組負責人簽署的注銷登記申請書；(二)人民法院的破產裁定、解散裁判文書，公司依照《公司法》作出的決議或者決定，行政機關責令關閉或者公司被撤銷的文件；(三)股東會、股東大會、一人有限責任公司的股東、外商投資的公司董事會或者人民法院、公司批準機關備案、確認的清算報告；(四)《企業法人營業執照》；(五)法律、行政法規規定應當提交的其他文件。國有獨資公司申請注銷登記，還應當提交國有資產監督管理機構的決定，其中，國務院確定的重要的國有獨資公司，還應當提交本級人民政府的批準文件。有分公司的公司申請注銷登記，還應當提交分公司的注銷登記證明。清算期內的公告以及稅務關系整理完畢等證明文件也需一并提交。

誠然，對于已從業經營一定年限的普通企業進行注銷，需要平衡投資者、債權人、企業職工等各方利益得失，從而設定嚴格的程序由此產生制度運行的社會成本，有其現實的必要性。然而對于剛入市不久且未實際從事過經營活動的企業而言，在注銷環節上也要去擔負如此高昂的社會成本和瑣雜的程序，則不符合制度理性的基本要求。因而，如何設計一種既能減少注銷成本又能體現制度理性的簡易注銷制度考量著國人的智慧。

（二）簡易注銷制度的特有價值

1.效率優先，兼顧安全

“商事交易，固貴敏捷，尤須重安全”。?張國鍵：《商事法論》，臺灣三民書局 1980 年版，第 43 頁。以一般注銷程序為核心的傳統注銷制度在價值取向上表現出向交易安全傾斜而基本忽略效率價值，所需審批和核準的內容繁多。?范健、王建文：《商法基礎理論專題研究》，高等教育出版社2005年版，第338頁。然物極必反，“如果對安全的欲求變得無所不包，那么就會產生這樣一種危險，即人類的發展會受到抑制或妨礙，因為某種程度的壓力、風險和不確定性往往是作為一種激勵成功的因素而起作用的。”?［美］ E·博登海默：《法理學：法律哲學和法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第295頁。商主體在設立與退出中過于強調交易安全，增加其設立與退出的不必要成本支出，則反而達不到制度設計所應有的預期。現實中，退市操作中“僵尸企業”、“歇業企業”、“休眠企業”的大量存在即為例證。

對于那些“速進速退”類的商事主體，推行簡易注銷制度彰顯了效率價值。如在簡易注銷制度中，規定未開業企業在注銷登記過程中不再提交清算組備案證明，提交的多份文書材料合并簡化為全體投資人承諾書；未開業及開業但無債權債務企業不再進行清算登報公告，利用網絡技術手段進行網上申請、審查、登記與信息公示等。這意味著對于那些未開業和開業但無債權債務的企業在退出時可以減少申請材料，簡化注銷步驟，促使其快速簡捷地退出市場。上述舉措比較妥恰地處理了與安全訴求的博弈關系，在制度設計的價值取向上由安全優先向效率優先轉變。

2.理性管制，營業自治

商事登記的目的不僅僅在于強化對市場準入行為與市場主體運行行為實施必要的監管，而且還在于服務和促進市場經濟的發展。事實上，在商事活動領域，我國長期實行的是行政主導的管控模式。通過行政許可來對營業者資格準入進行限制，而非真正依靠市場力量激發商事主體的活力。?崔文玉：《營業自由與公司資本制度的變革——以歐洲國家公司法中的營業自由為研究視角》，載《環球法律評論》2014年第1期。

簡易注銷制度是建立在對商事登記行為的理性管制基礎之上的。簡易注銷模式的理性在于它通過形式審查完成市場主體的退出程序，較好地解決了對于那些“速進速退”企業經登記機關備案、公告、清算、申請等一般注銷流程而怠于注銷問題，體現出市場監管者尊重市場理性，實現從規制型監管向服務型監管的理念轉變。

簡易注銷制度同樣建立在對商事主體的營業自治基礎之上。營業自治是現代商事法中的一項基本制度，它將市場監管者的市場監管行為與市場經營者的自律行為兩者有機地統一起來，解決了監管實踐中政府對市場監管行為的不足與盲點。誠如學者所言，“制度提供人類在其中相互影響的框架,使協作和競爭的關系得以確定,從而構成一種社會經濟秩序。”?［美］道格拉斯·諾思：《經濟史上的結構和變革》，厲以平譯，北京商務印書館1992年版，第195頁。“自由不僅意味著個人擁有選擇的機會和承受選擇的負擔，它還意味著個人必須承擔自由行動的后果，并接受對自己行為的贊揚或非難。自由與責任不可分。”?［英］弗雷德里希·奧古斯特·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國社會科學出版社1999年版，第10頁。

3.誠信推定，背信必懲

誠信推定是指商事主體依法進行的申請注銷行為非有相反證據證實其違法的，都應當被認為是善意和合法的，同樣，在沒有相反證據可以提出異議的情形下，對于商事監管機關作出的對某類特殊主體的注銷行為也是善意和合法的，這是一種行為信賴。統治者與被統治者兩者之間的信賴映射關系早已在孟子的論述中被闡釋了：“君之視臣如手足，則臣視君如腹心；君之視臣如犬馬，則臣視君如國人； 君之視臣如土芥，則臣視君如寇仇。”?語自孟子，其對于統治者與被統治者認可度相互影響的論斷主要集中在《離婁》下篇，類似的論述還包括“君仁，莫不仁;君義，莫不義”等。參見《孟子》，寧鎮疆注譯，中州古籍出版社 2007 年版，146～147頁。商事主體與商事監管機關之間的行為信賴雖然不會帶來直接的經濟利益，但若缺失了這份信賴則可能帶來不必要的損失。

具體到簡易注銷登記制度而言，這種信賴與信賴背信是通過構建“投資者承諾書”“公告的公信力”與“失信制裁”制度來完成的。它們共同維護著一種公眾與登記機關、公眾與注銷申請人、注銷申請人與登記機關之間既存的信用關系，“只有當必不可少的信賴被保護時，人類才有可能在保障每個人各得其應得者的法律之下和平共處”?［德］卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，臺灣五南圖書出版公1996年版，第392頁。，維護著交易市場的整體安全。

二、從地方樣本到全國推行：簡易注銷制度的實踐證成

（一）地方的先試先行與差異化運行

2015年4月，國家工商行政管理總局支持上海市浦東新區、江蘇省鹽城市、浙江省寧波市、廣東省深圳市四地正式啟動簡易注銷試點。?同注①。同年9月，國家工商行政管理總局作出《關于進一步推動企業簡易注銷改革試點有關工作的通知》（以下簡稱《通知》），改革試點地區擴大到天津、內蒙古、浙江等7個省區市。?同注②。明確提出凡符合《通知》要求，遵循便捷高效、公開透明、控制風險的原則，即可開展簡易注銷改革試點工作。簡易注銷制度由此在試點的基礎上得到長足推行。

以2015年4月推行的全國四個“簡易注銷”改革試點區域之一的寧波市為例，寧波率先開辟“簡易注銷”通道，允許寧波市未開業的企業，或無債權債務的個人獨資企業、普通合伙企業、有限責任公司合法而快速地退出市場。簡易登記制度推出后，截至2016年5月25日，寧波全市運用簡易注銷程序辦理了7119家企業注銷，其中有限責任公司注銷 1669家、個人獨資企業注銷 905 家、普通合伙企業注銷187 家、個體工商戶注銷4135戶、其他類企業注銷223家。?參見毛雷君：《寧波簡易注銷程序實施一年 注銷7000余家企業、個體戶》， http://biz.zjol.com.cn/system/2016/05/31/021171427.shtml，2016年10月26日訪問。

上述試點地區所推進的商事簡易注銷制度是通過制定和頒布相關規范性文件，并適用于各自轄區內進行的。在對先試先行地區一些規范性文件的比較分析中，我們注意到了各地之間在簡易注銷登記制度設計上的異同性問題。

1.對象的適用

在申請簡易注銷的條件認定中，除必須是未開業企業、無債權債務的企業這個大前提下，上海市浦東新區、廣東省深圳市、浙江省寧波市、江蘇省鹽城市、天津市、內蒙古自治區呼和浩特市、遼寧省沈陽市、廣西壯族自治區防城港市等各地試點地區，對簡易注銷適用的企業類型作了一些差異性的規定。如表1所示。

表1：試點地區對試用對象設定一覽表

2.注銷申請材料的提交要求

在各試點地區的規范性文件中均規定，簡易注銷申請登記書、授權委托書、營業執照正副本這三類書面材料是企業在選擇適用簡易程序時需要提交的。

但對其他的申請材料，各試點地區有所不同。比如深圳市，省略企業清算備案和清算報告提交，要求額外提供解散決議書、無債權債務聲明、責任承擔承諾書、注銷公告；鹽城市則對企業分類提出不同的要求，除均需補充提交企業無債權債務情況說明材料外，合伙企業還需提交企業債務連帶責任承諾書，公司制企業則還需提交債務承擔承諾書；防城港市對股東決定解散的公司制企業仍然要求組成清算組清算，但無須清算組向登記機關備案登記這一環節，清算報告經股東會確認后可直接申請簡易注銷登記，其他類型的企業僅憑解散決定書和清算責任承諾文書即可申請登記。

3.公告的形式及時間要求

在各試點地區的實踐中，企業注銷公告是企業簡易注銷的通用方式但不是唯一方式。在天津市，企業可以選用報紙或者公示系統進行公告；在浙江省，企業還可以通過浙江省工商行政管理局簡易注銷系統進行信息公示；在沈陽市，企業還可以通過工商登記機關門戶網站進行信息公示。

公告或公示完成的時間并不限定為45天，在試點地區中，僅深圳市和沈陽市仍規定為公示45日，其他地區作出了不同幅度的縮短。上海市、呼和浩特市、寧波市均規定公示時長為10個工作日，江西省九江市則僅需7個工作日公示即可完成。

4.簡易注銷差錯的救濟

為體現有錯必糾，天津市和九江市設置了利害關系人異議程序，如有利害關系人提出異議，簡易注銷即告終結，即進入一般注銷的程序回轉環節。對于企業惡意注銷、以逃避債務的情形，天津市、呼和浩特市、寧波市、沈陽市、九江市均賦予利害關系人通過民事訴訟渠道維護自身合法利益的權利。對于企業利用虛假信息通過簡易程序騙取注銷登記的情形，寧波市、九江市、防城港市還要求工商登記機關通過撤銷登記，于企業信用信息公示系統公示等途徑承擔糾錯的職責。

筆者認為，地方樣本運行的實質性意義在于，針對簡易注銷制度的存設性問題，讓地方先試先行，有所探索、有所創新，為全國性推行總結經驗得失，以減少全面推行的試錯風險。因此，地方實踐樣本中允許各地不固守一個模式是有其實際意義的。

（二）全國性簡易注銷制度在制度構建上的提升意義

2016年12月，國家工商行政管理總局作出《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》（ 以下簡稱《指導意見》），自2017年3月1日起,在全國范圍內全面實行企業簡易注銷登記改革。這是商事主體簡易注銷制度在地方試點實踐一年多以來博采眾長的成果。與地方性樣本相比，在簡易注銷設定的條件上，申請簡易注銷商事主體的大前提仍然是未開業、無債權債務的企業，在簡易注銷制度功能發揮的機制上，仍舊是通過縮短公示時間，簡化注銷流程，減少申請材料等方面便利符合條件的企業更快捷地退出市場，釋放市場活力，但在相關制度的理念與具體操作步驟上則存在異于樣本實踐的諸多創新點。

1.遵循企業自由與自治理念

在全國性的簡易注銷制度中，較好地處理了簡易注銷條件設定與是否必然實行簡易注銷兩者的關系。質言之，對于具備簡易注銷條件的商事主體是否實行簡易注銷，遵循企業自愿。對領取營業執照后未開展經營活動（簡稱未開業）、申請注銷登記前未發生債權債務或已將債權債務清算完結（簡稱無債權債務）的有限責任公司、非公司企業法人、個人獨資企業、合伙企業，由其自主選擇適用一般注銷程序或簡易注銷程序。同時，對于人民法院裁定強制清算或裁定宣告破產的兩類特殊企業，其清算組、管理人可持人民法院終結強制清算程序的裁定或終結破產程序的裁定，向被強制清算人或破產人的原登記機關自主選擇申請，直接辦理簡易注銷登記，不需要前置公告程序。

在企業選擇適用簡易程序快速退市時，首先要在國家企業信用信息公示系統《簡易注銷公告》專欄主動填報簡易注銷公告，以《全體投資人承諾書》的上傳完成視為公告填報成功。此時，《全體投資人承諾書》這一許諾性的自治行為作為工商登記機關實施監督管理的依據，確保著申請人責任自擔性的實現。在提交簡易注銷公告開始至正式提交簡易注銷登記申請這一期間，企業還可以有一次主動撤銷簡易注銷公告的機會。

所有這些均表明，全國性的簡易注銷制度是以商事主體自主申請為原則、自身許諾為基礎。由此支撐企業市場退出自主、自治的最本源的維度。

2.區別對待的審慎監管理念

為體現審慎監管，在全國性的簡易注銷制度中，明確規定不適用簡易注銷程序的情形。其中包括：①涉及國家規定實施準入特別管理措施的外商投資企業；②被列入企業經營異常名錄或嚴重違法失信企業名單的；③存在股權（投資權益）被凍結、出質或動產抵押等情形；④有正在被立案調查或采取行政強制、司法協助、被予以行政處罰等情形的；⑤企業所屬的非法人分支機構未辦理注銷登記的；⑥曾被終止簡易注銷程序的；⑦法律、行政法規或者國務院決定規定在注銷登記前需經批準的；⑧不適用企業簡易注銷登記的其他情形。

在全國性的簡易注銷制度中，規定每戶企業僅允許申請一次簡易注銷登記。企業類型不符、經營異常或嚴重違反失信名錄中被標記、公告日期未達標、異議期內被提出異議、曾被終止簡易注銷程序等都是工商登記機關拒絕企業選用簡易程序登記注銷的原因。一經登記機關拒絕申請，該企業只能選擇一般程序登記注銷退出市場。

3.創設新型的商事登記審查模式

在國內外民商事的相關登記制度中，有采實質審查主義的，也有采形式審查主義的，還有采折衷主義的。通常，物權登記采實質審查主義，而商事登記采何種審查主義，目前理論與實務界多有爭議。

有學者所言，“基于公共利益、經濟安全乃至財政收入的考慮，適度的國家干預不可或缺，但干預僅是例外，營業自由才是一般原則。”?顧功耘、胡改蓉：《營業自由與國家干預交織下商主體營業資格之維度分析》，載《政治與法律》2011年第11期。此次，在國家工商行政管理總局的《指導意見》中明確提出“登記機關在收到申請后,應當對申請材料進行形式審查，……對于公告期內未被提出異議的企業,登記機關應當在3個工作日內依法作出準予簡易注銷登記的決定。”同時，在《指導意見》中還明確規定，當發現企業隱瞞真實情況、弄虛作假騙取注銷登記的情形發生時，登記機關應依職權進行審查，主動依法作出撤銷注銷登記等處理。簡易注銷登記制度開啟了既不同于實質審查主義（既審查還擔責），又不同于形式審查主義（只審查不擔責）的折衷審查主義（有權審查不擔責）模式。

折衷審查主義的主旨是，企業提交的申請材料，商事登記機關僅按照申請文件是否具備文本要求作形式審查，企業對申請材料的真實性負責，或商事登記機關在國家企業信用信息公示系統檢索檢查該企業信息，以形式審查方式認定該申請企業存在“不適用簡易注銷登記條件”“公告期內被提出異議”“公告期內未被提出異議”相關情形，分別作出“不符申請條件”“不予簡易注銷登記”“準予簡易注銷登記”的決定。但當發現企業存在隱瞞真實情況、弄虛作假騙取注銷登記的情形，登記機關主動依法作出撤銷注銷登記等處理。此時登記機關同時享有了實質審查的職權，而不負有實質審查的義務。折衷審查主義模式實質上以商事登記機關以其自身的公信力為公示信息的可信賴性以及申請主體的信用擔保為基礎運行的，是商事登記“依商事企業自己的自由意志去塑造與他人之間相互法律關系”?［德］梅迪庫斯：《德國民法總論》，邵建東譯，法律出版社2000年版，第142頁。踐行的結果。我們認為，這種折衷審查形式的開啟對于一般注銷制度也具有借鑒意義。

三、簡易注銷制度有效性運行的政策建言

（一）完善簡易注銷與一般注銷制度的對接

由于適用簡易登記注銷的商事主體數量有限，大量的企業仍需適用一般注銷程序，據此而論，簡易注銷登記雖為完善商事主體市場退出機制開啟航燈，但實則并未觸及商事主體市場退出機制的全部內容。兩項制度在并行推進的同時，一般注銷制度可以借鑒簡易注銷制度的成功經驗，做好它們之間的制度對接工作。在當前，對接的切入點可以放在適當簡化一般注銷制度的相關內容與程序上。

第一，簡化注銷公告形式。隨著企業信息公示平臺的建立與不斷完善，現《公司法》和其他企業法中所規定的向社會登報公告的做法可以采用在企業信息平臺中進行注銷公告或公示。這樣做的意義在于，改變現有的公告與公示的亂象，從注重形式走向注重實效；進一步發揮企業信息平臺的作用，真正使企業信息平臺為社會所關注。

第二，省略商事主體注銷環節。按現有的《公司法》或其他法律規定，在一般注銷程序上，企業需提交清算報告、投資人決議、清稅證明、清算組備案證明、刊登公告的報紙樣張等材料；而在簡易注銷環節上，將全體投資人作出解散的決議(決定)、成立清算組、經其確認的清算報告等文書合并簡化為全體投資人簽署的《全體投資人承諾書》，用一張紙涵蓋了全體投資人決定企業解散注銷、組織并完成清算工作等內容。由于一般注銷制度適于已開展過經營活動的企業，在注銷環節上應注重解散清算程序無可厚非，但基于注銷申請人與清算義務人對債權債務清理文件與材料的真實性負責的要求，除保留清算報告外，諸如清稅證明、清算組備案證明、刊登公告等相應程序可作必要的刪減。

第三，設立特別清算、強制注銷環節。與簡易注銷程序不同的是，在一般注銷程序上，對諸如被吊銷營業執照后未實施清算、被主管機關依法撤銷發生清算障礙、普通清算過程中存在虛假清算，司法解散公司后未經清算的，應構建特別清算制度，在司法機關和債權人的嚴格監督下進行清算,并向登記機關報送清算報告，申請注銷登記。

（二）強化社會共治體系建設

“政治權力是每個人交給社會的他在自然狀態中所有的權力,由社會交給它自己設置的統治者,附以明確的或默許的委托”?［美］約翰·洛克：《政府論兩篇》，趙伯英譯，陜西人民出版社2004年版，第184～185頁。，社會管理過渡到社會共治，其實質是從由上而下的管理模式轉變為上下結合、國家與社會相結合的治理模式。商事行為引入社會共治理念，從“政府管”轉身政府、市場主體、相關利益者共同參與治理，這是市場監管理念的一大轉變，簡易注銷制度與傳統的一般注銷制度相比，在引入社會共治理念方面的突出點體現在兩大方面：

一是強化了公告異議的社會公眾參與功能。如在注銷公告期內，有關利害關系人及相關政府部門可以在國家企業信用信息公示系統《簡易注銷公告》專欄中提出異議并簡要陳述理由。在公告期滿后，有關利害關系人也可向工商管理部門書面提交異議申請。

二是強化了登記機關的監管職能。對于被提出異議的企業，登記機關依法作出不予簡易注銷登記決定。企業對申請材料的真實性負責，如有債權人、相關利害關系人舉報反映市場主體在辦理注銷登記過程中隱瞞事實，提交虛假材料，造成其合法利益受到損害的，登記機關將撤銷其注銷登記，并將其列入經營異常名錄，通過企業信用信息公示系統公示。

但是，簡易注銷制度在引入社會共治方面，還需要建立起企業的商事誠信獎懲體系與社會責任制度體系。共治的前提是企業對社會責任的切實履行。沒有一整套企業內生的對利益相關者所應承擔的責任約束體系，社會治理方案設計得再好，也難以真正起到實效。

簡易注銷制度中所引入的社會共治理念及相應的社會責任體系建設同樣可以適用于一般注銷程序。

（三）增強注銷提示功能

據報道，北京市交通管理局為了督促駕駛人注銷到期駕駛證以及辦理其他相應手續，通過郵政商業信函局定期向逾期駕照的駕駛人發放信函的方式，用信件提醒當事人及時辦理駕駛證注銷手續。?參見白冰：《交管寄信通知車輛報廢》，http://news.sina.com.cn/c/2005-08-04/14347412747. shtml，2014年8月28日訪問。北京市交管局的做法對于商事登記機關而言也不失為一種值得借鑒的思路。

鑒于我國企業法人注銷登記的啟動，在多數情形下實行的是申請主義，因而，注銷申請是登記機關履行注銷登記程序的初始程序。企業未進行注銷申請，登記機關不能依職權主動進行注銷。現實生活中，既存在一些“僵尸”“歇業”“休眠”企業怠于注銷后退市，也存在一些經營期限屆滿后未能及時注銷而滯留在市場之中，此時，登記機關的注銷提示職能顯得尤為重要。

增加注銷提示功能，這既是工商登記機關服務企業的有效方式，也是登記機關利用信息平臺的優勢所在。從原先的企業年檢制度轉向年度經營申報與公示制度以來，工商登記機關建立起了企業信用信息公示系統，與之相聯系，工商登記機關可以通過建立企業信息電子數據庫，關注企業經營信息的變化。倘若發現企業有退出市場的法定情形，應以信函等方式善意地提醒企業及時進行相應的注銷程序，告知其不辦理注銷登記的法律后果。這既有利于企業，也有利于監管，可謂一舉兩得。為保障注銷提示督促企業退市效果的實現，在注銷提示制度構建上，善意提醒的次數以兩次為限。倘若企業經登記機關兩次提醒仍未辦理注銷申請的，登記機關可通過相關規定將該企業列入企業經營異常名錄或嚴重違法失信名單予以懲戒，情況嚴重的可直接實施強制注銷程序。

（四）對有效債權設定追訴制度

適用簡易注銷登記的一個前提是對外無債權債務。依筆者理解，此處所謂的“對外無債權債務”應是指企業的對內對外債務，包括企業內部的勞動債權。一旦該企業按簡易注銷登記進行注銷，如果企業與勞動者之間尚有未清的債權債務，勞動者的合法權益就很難得到保障。

應當認為，無論是簡易注銷程序還是一般注銷程序，要有效認定債權債務已清結這一事實并不容易。最有效的制度設計在于引入追訴機制。在兼顧效率與安全的前提下，針對所存在的未清結債權情形，應對提交虛假證明材料者以及清算義務人予以懲處。美國特拉華州《公司法》規定，公司經法定事由解散后并不意味著公司法人人格的消滅，公司實體還可以再延續3 年，主要用于處理之前的民事、刑事、行政案件糾紛以及與利害關系人逐步終止原業務關系，處理債權債務清償事宜；在紐約州，在合同糾紛的6年追訴期內，民事侵權

的3年追訴期內，經法定事由解散的公司仍然可以作為民事案件的當事人被提起訴訟。?魏磊：《著眼主體資格和經營資格分離重構市場主體退出機制——以公司為例》，載《中國工商報》2016年12月22日。根據我國現有企業法之規定，企業一旦注銷，意味著企業主體資格即消滅，以美國法中的解散后的公司仍可作為追訴主體顯然與我國法律規定相悖，但可以為我國所借鑒之處在于，設定一個注銷后的追訴期，對那些為逃避債務利用虛假信息騙取登記機關注銷登記的，債權人以及相關利害關系人在追訴期內可以要求提交虛假證明材料者、清算義務人承擔相應的法律責任。

2013年國家社科基金年度重點項目“中小企業促進法立法評估與修訂研究”（項目編號：13AFX017）。

**作者簡介：鄭曙光，寧波大學法學院教授、博士生導師；童夢琪，寧波大學經濟法學碩士研究生。