土地政策抑制產業結構升級嗎？
——基于2002—2014的面板數據分析

田恒 天津財經大學

土地政策抑制產業結構升級嗎？
——基于2002—2014的面板數據分析

田恒 天津財經大學

2016年，國務院關于發布實施《促進產業結構調整暫行規定》的決定中指出，“加快制定和修訂財稅、信貸、土地、進出口等相關政策切實加強與產業政策的協調配合，進一步完善促進產業結構調整的政策體系”。厘清土地政策與產業結構的關系，尤其是地方政府在利用土地政策調整產業結構的內在邏輯機制是一個亟待研究的問題。

土地財政 產業結構 產業升級

一、引言

1978年以來，我國經濟飛速發展，躍居成為世界第二大經濟體，我國的產業結構也發生了深刻的變化。但，在各個產業整體呈迅速發展態勢的同時，我國產業結構內部出現了“局部性失衡和扭曲”現實問題：第二產業占比過高、第三產業的地位較低。地方政府往往由于“收入沖動”熱衷于通過出讓土地獲得豐厚的財政收入，這些土地主要用于商業住房和商業區域的建設；另一方面，地方政府也通過行政劃撥、協議出讓的方式出讓工業用地，因此，地方政府的“土地財政”行為勢必會影響當地的產業結構。

二、文獻綜述

影響產業結構升級的因素眾多，目前學界主要從外商投資（劉志彪，2011；文東偉等，2009）、“成本病”（程大中，2008）、社會經濟發展和歷史體制（郭克莎，1999；許憲春，2004）和自然稟賦幾個發面展開了研究。

在土地財政與產業結構調整的研究方面，在地方政府“土地財政”沖動以及“GDP考核官員政績”的雙重壓力下，地方政府的選擇模式往往使當地的產業結構發展倚重于“工業發展”，這些出讓的土地一部分作為房地產用地，一部分作為工業企業用地，約束了第三產業的發展。另一些學者對我國土地政策促進產業結構良好發展的路徑進行了深入研究，提出了具體的政府利用土地政策對產業結構優化調整的措施：新建項目，嚴把入關；已建項目，針對淘汰；土地置換，推進調整（盧為民，2008）三個實施層面有序調控產業結構的動態優化和升級。

三、土地財政與產業結構的內在機制與研究假設

如果當地方政府是一個“保障長期經濟增長”的部門，那么地方政府實行的土地政策的目標是：不斷優化用地結構，淘汰低效益、環境有害型以及落后產能；合理規劃三次產業的用地水平和發展水平，引進先進的產業，支持各類產業的發展。

如果當地方政府是一個“保障短期經濟增長”的部門，在“土地財政”和“GDP考核政績”的激勵下，政府官員將會擴大工業用地的供給，一方面政府本身獲得豐厚的財政收入，一方面促進當地經濟發展。但，這種短期行為將會使當地的產業結構“過度工業化”，從而導致“產業結構虛高”和“二、三產業互動不足”（陳志勇、陳莉莉，2011）

H1：由于地方政府相關部門的“政績需求”欲望強烈，其相關部門將利用土地政策扶持工業企業的發展，尤其是那些“高見效，高稅收源”的工業企業，從而擠占了服務業的發展空間（蔣震，2014）。因此，本文假設：地方政府的“土地財政”行為會抑制產業結構的升級，擠占當地服務業的發展。

四、實證檢驗

（一）模型設計

基于以上理論分析，我們建立模型（I）來檢驗假設H1，構建一個簡單的面板模型：

其中，i和t分別表示地區和時間。IS表示產業結構服務化的水平，landprice表示土地成交價格，landarea表示土地成交面積，pgdp表示人均GDP，open表示對外開放程度，CS表示城市規模，MR表示市場化水平，HC表示人力資本水平，SRA表示交通基礎設施狀況。具體說明如下：

（1）產業結構服務化水平（IS）

筆者借鑒陳浩、魏哲然（2016）的研究方法，構建產業結構指數：

其中，F、S、T分別表示某地區第一、二、三產業的增加值占總產值的比例。本文采用2002-2014年的數據，數據來源于WIND數據庫，使用EVIEWS6.0對模型進行估計，模型數據通過Hausman檢驗，采用固定效應面板模型。

（二）實證結果

注：＊、＊＊、＊＊＊分別表示在10%、5%、1%的顯著性水平上顯著

由模型結果可以看出，地方土地財政的代理變量土地成交面積對產業結構服務化水平的回歸系數為-0.21，系數為負，并在1%的顯著性水平下是顯著的。即，以GDP為考核指標的政府土地經營模式下，地方的產業結構“過度工業化”，擠占了服務業的發展，證明了H1的假設。

從控制變量的回歸結果可以看出，PGDP、HC、OPEN、CS、SAR在一定程度上促進了產業結構的服務化水平（IS），MR與產業結構服務化水平（IS）呈負向關系，并在5%的顯著性水平上是顯著的，這與我們之前理論機制的描述是一致的。

五、結論與啟示

本文對地方政府土地財政與產業結構的內在邏輯機制進行了梳理，并基于2002-2014年31個省市的相關數據對提出的研究假設進行了實證研究。結果表明：地方政府土地財政的經營模式，抑制了產業結構服務化的水平，導致了城市“過度工業化”。

本文的政策啟示為：（1）改變地方政府的GDP政績考核模式，逐步增大如公共服務水平、環境狀況等指標在考核官員任期的評價指標，將“保障短期經濟增長”的發展模式轉變為“保障短期經濟增長”的政府經營模式；（2）厘清了土地財政對地方產業結構調整的內在邏輯機制，地方政府應制定全面的政策體系，包括土地、財稅、信貸等調整地方產業結構的發展。