土地政策抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)嗎？
——基于2002—2014的面板數(shù)據(jù)分析

田恒 天津財(cái)經(jīng)大學(xué)

土地政策抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)嗎？
——基于2002—2014的面板數(shù)據(jù)分析

田恒 天津財(cái)經(jīng)大學(xué)

2016年，國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布實(shí)施《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》的決定中指出，“加快制定和修訂財(cái)稅、信貸、土地、進(jìn)出口等相關(guān)政策切實(shí)加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步完善促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策體系”。厘清土地政策與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，尤其是地方政府在利用土地政策調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在邏輯機(jī)制是一個(gè)亟待研究的問(wèn)題。

土地財(cái)政 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 產(chǎn)業(yè)升級(jí)

一、引言

1978年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，躍居成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的變化。但，在各個(gè)產(chǎn)業(yè)整體呈迅速發(fā)展態(tài)勢(shì)的同時(shí)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部出現(xiàn)了“局部性失衡和扭曲”現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：第二產(chǎn)業(yè)占比過(guò)高、第三產(chǎn)業(yè)的地位較低。地方政府往往由于“收入沖動(dòng)”熱衷于通過(guò)出讓土地獲得豐厚的財(cái)政收入，這些土地主要用于商業(yè)住房和商業(yè)區(qū)域的建設(shè)；另一方面，地方政府也通過(guò)行政劃撥、協(xié)議出讓的方式出讓工業(yè)用地，因此，地方政府的“土地財(cái)政”行為勢(shì)必會(huì)影響當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

二、文獻(xiàn)綜述

影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的因素眾多，目前學(xué)界主要從外商投資（劉志彪，2011；文東偉等，2009）、“成本病”（程大中，2008）、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和歷史體制（郭克莎，1999；許憲春，2004）和自然稟賦幾個(gè)發(fā)面展開(kāi)了研究。

在土地財(cái)政與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的研究方面，在地方政府“土地財(cái)政”沖動(dòng)以及“GDP考核官員政績(jī)”的雙重壓力下，地方政府的選擇模式往往使當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展倚重于“工業(yè)發(fā)展”，這些出讓的土地一部分作為房地產(chǎn)用地，一部分作為工業(yè)企業(yè)用地，約束了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一些學(xué)者對(duì)我國(guó)土地政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)良好發(fā)展的路徑進(jìn)行了深入研究，提出了具體的政府利用土地政策對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的措施：新建項(xiàng)目，嚴(yán)把入關(guān)；已建項(xiàng)目，針對(duì)淘汰；土地置換，推進(jìn)調(diào)整（盧為民，2008）三個(gè)實(shí)施層面有序調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化和升級(jí)。

三、土地財(cái)政與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在機(jī)制與研究假設(shè)

如果當(dāng)?shù)胤秸且粋€(gè)“保障長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的部門(mén)，那么地方政府實(shí)行的土地政策的目標(biāo)是：不斷優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，淘汰低效益、環(huán)境有害型以及落后產(chǎn)能；合理規(guī)劃三次產(chǎn)業(yè)的用地水平和發(fā)展水平，引進(jìn)先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)，支持各類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

如果當(dāng)?shù)胤秸且粋€(gè)“保障短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的部門(mén)，在“土地財(cái)政”和“GDP考核政績(jī)”的激勵(lì)下，政府官員將會(huì)擴(kuò)大工業(yè)用地的供給，一方面政府本身獲得豐厚的財(cái)政收入，一方面促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。但，這種短期行為將會(huì)使當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“過(guò)度工業(yè)化”，從而導(dǎo)致“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)虛高”和“二、三產(chǎn)業(yè)互動(dòng)不足”（陳志勇、陳莉莉，2011）

H1：由于地方政府相關(guān)部門(mén)的“政績(jī)需求”欲望強(qiáng)烈，其相關(guān)部門(mén)將利用土地政策扶持工業(yè)企業(yè)的發(fā)展，尤其是那些“高見(jiàn)效，高稅收源”的工業(yè)企業(yè)，從而擠占了服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間（蔣震，2014）。因此，本文假設(shè)：地方政府的“土地財(cái)政”行為會(huì)抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，擠占當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)的發(fā)展。

四、實(shí)證檢驗(yàn)

（一）模型設(shè)計(jì)

基于以上理論分析，我們建立模型（I）來(lái)檢驗(yàn)假設(shè)H1，構(gòu)建一個(gè)簡(jiǎn)單的面板模型：

其中，i和t分別表示地區(qū)和時(shí)間。IS表示產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的水平，landprice表示土地成交價(jià)格，landarea表示土地成交面積，pgdp表示人均GDP，open表示對(duì)外開(kāi)放程度，CS表示城市規(guī)模，MR表示市場(chǎng)化水平，HC表示人力資本水平，SRA表示交通基礎(chǔ)設(shè)施狀況。具體說(shuō)明如下：

（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化水平（IS）

筆者借鑒陳浩、魏哲然（2016）的研究方法，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指數(shù)：

其中，F(xiàn)、S、T分別表示某地區(qū)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的增加值占總產(chǎn)值的比例。本文采用2002-2014年的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來(lái)源于WIND數(shù)據(jù)庫(kù)，使用EVIEWS6.0對(duì)模型進(jìn)行估計(jì)，模型數(shù)據(jù)通過(guò)Hausman檢驗(yàn)，采用固定效應(yīng)面板模型。

（二）實(shí)證結(jié)果

注：＊、＊＊、＊＊＊分別表示在10%、5%、1%的顯著性水平上顯著

由模型結(jié)果可以看出，地方土地財(cái)政的代理變量土地成交面積對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化水平的回歸系數(shù)為-0.21，系數(shù)為負(fù)，并在1%的顯著性水平下是顯著的。即，以GDP為考核指標(biāo)的政府土地經(jīng)營(yíng)模式下，地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“過(guò)度工業(yè)化”，擠占了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，證明了H1的假設(shè)。

從控制變量的回歸結(jié)果可以看出，PGDP、HC、OPEN、CS、SAR在一定程度上促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的服務(wù)化水平（IS），MR與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化水平（IS）呈負(fù)向關(guān)系，并在5%的顯著性水平上是顯著的，這與我們之前理論機(jī)制的描述是一致的。

五、結(jié)論與啟示

本文對(duì)地方政府土地財(cái)政與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在邏輯機(jī)制進(jìn)行了梳理，并基于2002-2014年31個(gè)省市的相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)提出的研究假設(shè)進(jìn)行了實(shí)證研究。結(jié)果表明：地方政府土地財(cái)政的經(jīng)營(yíng)模式，抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的水平，導(dǎo)致了城市“過(guò)度工業(yè)化”。

本文的政策啟示為：（1）改變地方政府的GDP政績(jī)考核模式，逐步增大如公共服務(wù)水平、環(huán)境狀況等指標(biāo)在考核官員任期的評(píng)價(jià)指標(biāo)，將“保障短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｕ隙唐诮?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的政府經(jīng)營(yíng)模式；（2）厘清了土地財(cái)政對(duì)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)在邏輯機(jī)制，地方政府應(yīng)制定全面的政策體系，包括土地、財(cái)稅、信貸等調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展。