對《關于大力發展體育旅游的指導意見》的解讀及分析

常冬冬

(浙江旅游職業學院 基礎部，浙江 杭州 311231)

·體育經濟學·

對《關于大力發展體育旅游的指導意見》的解讀及分析

常冬冬

(浙江旅游職業學院 基礎部，浙江 杭州 311231)

國家旅游局、國家體育總局聯合印發的《關于大力發展體育旅游的指導意見》是指導體育旅游發展的、極為重要的公共政策文本，通過對《意見》解讀及分析，認為：其一，《意見》的“引言”部分突出了體育旅游具有深度融合和多種業態的特征，突出《意見》具有細化程度高的特征；其二，《意見》的“重要意義”部分突出體育與旅游具有緊密關系，指出體育旅游對于體育與旅游發展具有重大作用，顯現了制定《意見》的邏輯；其三，《意見》的“總體要求”部分中的“指導思想”具有層次性，“基本原則”具有現實針對性，“發展目標”具有豐富多樣性；其四，《意見》的“重點任務”部分承上啟下，具有諸多創新點與亮點；其五，《意見》的“保障措施”部分，突出了務實性和可行性，從而確保發展目標實現。其六，《意見》總體較為務實、可行，是一份具有效果的公共政策文本，但不容忽視的是《意見》中也存在一些問題會影響《意見》的實施效果。

體育旅游；解讀；分析

就國際、國內的經驗來看，發展體育旅游具有極為重大的社會、經濟意義及價值。我國目前已經頒布多個政策文本對體育旅游的發展來加以扶持，在行業部門領域中有《關于促進體育旅游發展倡議書》(國家體育總局和國家旅游局于2009年聯合發布)、《關于推進體育旅游融合發展的合作協議》(國家體育總局和國家旅游局于2016年聯合簽署)。在國家層面有《國務院辦公廳關于加快發展健身休閑產業的指導意見》(國辦發〔2016〕77號)和《國務院辦公廳關于進一步擴大旅游文化體育健康養老教育培訓等領域消費的意見》(國辦發〔2016〕85號)。在此基礎之上， 2016年12月22日國家旅游局、國家體育總局聯合印發了《關于大力發展體育旅游的指導意見》[1](下稱《意見》)。該《意見》在總結以上政策文本的精神內涵基礎之上，注重實施和貫徹，共分為“引言”、“一、重要意義”、“二、總體要求”、“三、重點任務”、“四、保障措施”五個部分，是我國步入經濟新常態下，對直至2020年之前如何加快我國體育旅游發展所做出的重大戰略布局和規劃，是發揮體育旅游重大社會經濟作用促進我國社會經濟可持續發展的重大舉措，由此極有必要對《意見》進行解讀及分析，把握《意見》的精神內涵，用于指導體育旅游發展的實踐工作。

1 對“引言”的解讀

1.1 突出體育旅游具有深度融合和多種業態的特征

學界普遍認為：“體育旅游產業是體育產業與旅游產業交叉融合而形成的綜合性經濟產業?！盵2]《意見》的引言部分指出：“體育旅游是旅游產業和體育產業深度融合的新興產業形態，是以體育運動為核心，以現場觀賽、參與體驗及參觀游覽為主要形式，以滿足健康娛樂、旅游休閑為目的，向大眾提供相關產品和服務的一系列經濟活動，涉及健身休閑、競賽表演、裝備制造、設施建設等業態。”

1.1.1 《意見》與學界認同的體育旅游的概念相比，相同之處在于：均強調“融合”。體育旅游產業最為核心的本質就是產業融合，基于體育與旅游存在著產業功能、產品效用的互補性，由此在產業化驅動力+旅游者跨產業需求力+產業政策引導力的情境下，打破了體育與旅游之間的產業邊界，融合形成了體育旅游產業。不同之處在于：意見強調的是“深度融合”，對相關政策文本以及有關研究成果進行分析解讀，我們認為所謂深度融合是指體育與旅游基于技術、產品、產業、區域4個層面的優勢進行雙向延伸和滲透由此形成全方位、深度化融合(見圖1)。

1.1.2 體育與旅游深度融合所產生的體育旅游產業，天然具產業包容性強、產業鏈條長、關聯效應范圍大的產業特性，因而學界普遍認同體育旅游產業具有多重業態，但主要是體育旅游核心業態，例如體育賽事活動業與旅游產業延伸融合形成“賽事型體育旅游”，體育健身休閑業與旅游產業延伸融合形成“運動休閑型體育旅游”[3]。然而對于體育裝備制造產業、體育設施建設產業與旅游產業融合所形成的延伸業態，縱觀文獻極少被提及和研究，由此《意見》在實踐層面擴展了體育旅游產業業態，也成為今后學界值得研究的學術命題。

圖1 體育產業融合概念的示意圖

1.2 突出《意見》具有細化程度高、注重實施的特征

目前，全球有120多個國家和地區將體育旅游產業列為本國體育產業發展的支柱產業，并紛紛制定出臺扶持體育旅游產業發展的相關政策與法規，成立相應的體育旅游產業研究機構和管理機構，因此，政府的扶持政策對體育旅游產業的可持續發展起著不可忽視的作用[4]?！睆墓舱叩慕嵌葋砜?，由政府部門印發、頒布的通知、意見、法律、辦法等，均可以稱之為政策。政策執行效果取決于多種因素，其中政策細化程度屬于關鍵因素，對于上述推進體育旅游發展的政策進行研讀，我們可以發現這些政策普遍存在指向模糊、措施籠統、缺乏細化的問題，因而必然會影響推進體育旅游發展的效果。《意見》指出：“為深入貫徹落實《國務院辦公廳關于加快發展健身休閑產業的指導意見》(國辦發〔2016〕77號)和《國務院辦公廳關于進一步擴大旅游文化體育健康養老教育培訓等領域消費的意見》(國辦發〔2016〕85號)，大力發展體育旅游，現提出如下意見?！庇纱丝梢?，《意見》頒布出臺的目的就是在政策層面引導以及市場需求空間有現實經濟支付能力兌現的情境下，通過《意見》這一具有可操作性的政策來實現國家層面發展體育旅游的“頂層設計”精準落地。

2 對“重要意義”的解讀

2.1 突出體育與旅游具有緊密關系

《意見》指出：“體育是發展旅游產業的重要資源，旅游是推進體育產業的重要動力”。事實上體育與旅游具有天然的緊密關系。一是體育與旅游在產業屬性上具有產業資產通用性、產業資源非物質性、產業開發創新性、產品文化性等共有特征。二是目前體育與旅游都具有良好的政策環境推動其發展。除文中已述及的若干政策，《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》、《國務院關于加快旅游業發展的意見》更是將發展體育產業、旅游產業明確上升為國家戰略。三是體育與旅游也遭遇到激烈的市場競爭。作為現代服務業的有機組成部分已經由賣方市場轉變為買方市場，體育與旅游需求都由小眾化轉變為大眾化、個性化、多樣化的體育及旅游需求導致體育與旅游為爭奪客源面臨日益激烈的市場競爭。

2.2 指出體育旅游對于體育與旅游發展具有重大作用

《意見》指出：“大力發展體育旅游是豐富旅游產品體系、拓展旅游消費空間、促進旅游業轉型升級的必然要求，是盤活體育資源、實現全民健身和全民健康深度融合、推動體育產業提質增效的必然選擇，對于培育經濟發展新動能、拓展經濟發展新空間具有十分重要的意義。”

2.2.1 旅游與體育融合所產生的體育旅游產品能夠促進旅游業轉型升級。2008年全國旅游工作會議明確指出，在當前和今后一個時期，促進我國旅游業又好又快發展，關鍵是要實現旅游產業的轉型升級，這是我國旅游產業發展的必然選擇，也是全國旅游系統當前和今后一個時期的全局性任務[5]。旅游產業轉型升級可以劃分為幾個不同的層面，其中產品層面的轉型升級因其直接與旅游者的需求直接相關，由此具有極為重要的價值與意義。對于旅游產業而言，產品層面的轉型升級就是實現旅游產品種類由單一向多元、由模仿向品牌、由粗放向精品、由孤立向系列轉型，同時也需要由依托人文和自然資源稟賦優勢的觀光型產品向突出創新、挖掘文化、以人為本、個性多元的休閑、度假型產品轉型。旅游與體育融合所產生的體育旅游產品具有鮮明的文化性、休閑性、體驗性、度假性，例如Kurtzman和Zauhar(1997)根據體育旅游的5種核心產品，將體育旅游分為5類：度假體育旅游、休閑體育旅游、航行體育旅游、體育景點旅游、賽事體育旅游[6]。我們認為體育旅游產品豐富了旅游產品體系，促進了旅游業轉型升級。

2.2.2 經過多年發展，我國體育產業已經進入到總量增加、內涵擴展、提質增效的一個新的發展階段，這一階段也是《全民健身計劃(2016-2020年)》、《“健康中國2030”規劃綱要》實施的關鍵期，由此體育產業發展也被賦予了許多新的發展任務和目標，體育旅游以其自身獨具的優勢成為實現這些發展任務和目標的必然選擇。

2.2.3 對于我國乃至全球而言，體育旅游都是具有培育經濟發展新動能、拓展經濟發展新空間的巨大作用與功能。例如世界旅游組織(World Tourism Organization，UNWTO)的有關數據顯示，目前全球體育旅游產業年增長率高達14%，與之相比全球旅游產業的年增長率僅為2%～3%。體育旅游是全球旅游產業中成長最為迅速的一個細分行業[7]。另有數據表明，在2015年全球體育旅游市場規模達到2 052億美元，全球旅游市場規模則為1.4萬億美元，即體育旅游市場規模占旅游市場規模的14.67%。在2015年我國體育旅游市場規模將近2 065億元，旅游市場規模約為4.13萬億元，體育旅游市場規模僅占旅游市場規模的5%[8]。由此可見我國體育旅游產業具有巨大的發展空間。

2.3 顯現了制定《意見》的邏輯

《意見》指出：“當前我國進入全面建成小康社會的決勝階段，人民群眾多樣化體育運動和旅游休閑需求日益增長，體育旅游已經成為重要的生活方式，產業發展已經形成了一定的市場規模，取得了一定的經濟效益和社會效益。但體育旅游總體供給不足、產品結構單一、基礎設施建設滯后、體制機制不順等問題仍然比較突出。需要旅游部門和體育部門加強合作，創新工作方式，形成工作合力，充分調動社會各方面的積極性，加快培育體育旅游消費市場，持續優化體育旅游供給體系，不斷提升體育旅游在旅游產業和體育產業中的比重，充分發揮體育旅游對“穩增長、促改革、調結構、惠民生”的重要作用?！?我們認為《意見》堅持問題導向在梳理當前制約我國體育旅游發展的問題以及問題的成因基礎之上，提出了解決問題的思路，因而這一部分可以認為是制定《意見》的邏輯框架，圖2可視為《意見》的邏輯框架圖，該圖包括了4個部分。

圖2 制定《關于大力發展體育旅游的指導意見》的邏輯

2.3.1 從市場需求來看，在2010年我國工業化綜合指數已經達到66，標志著我國在整體上已經進入到工業化后期[9]。東南沿海發達地區則已進入到以發展服務業為主的時期。全面建成小康社會的決勝階段，將是我國服務經濟占據主導地位的時期。國內外學者如Mcintosh等[10]、Pearce[11]、韓杰與韓丁[12]均認為“年齡”、“收入水平”、“受教育程度”是影響體育旅游市場需求的主要因素，本文以《中國人口和就業統計年鑒2016》中的“人口年齡”、“居民人均可支配收入”、“受教育程度”等3項面板數據，代入MapInfo11.0軟件并采用自然斷點分級法(Natural Breaks Classification)，對我國31個省、市、自治區的體育旅游市場需求潛力指數進行分級評價(見表1)。由此可見我國體育旅游市場需求旺盛，體育旅游由需求驅動的發展格局已經形成。

2.3.2 從產業發展存在的問題來看，1984年西藏國際體育旅游公司成立標志著我國體育旅游產業的發軔，而西方發達國家體育旅游產業發展有著將近100年的發展歷史，從發展歷程來看我國體育旅游產業仍處于成長期，由此必然會出現體育旅游總體供給不足、產品結構單一、基礎設施建設滯后、體制機制不順等問題。《意見》制定的邏輯起點就是力求著力解決這些制約體育旅游發展的問題。

2.3.3 《意見》從戰略的高度指出發展體育旅游對社會經濟的重大作用。當前我國進入到新常態經濟時期，國民經濟增長日益依賴于內需，體育旅游消費作為具有巨大發展前景的可持續性綜合消費，對于擴大內需、穩定經濟增長、促進體育與旅游進行綜合改革、調整體育與旅游產業結構、促進大眾健身、維護國民健康具有有十分重要的作用。

備注：①不包含港澳臺地區；②人口年齡指數、人口教育程度指數、人口收入水平指數、市場需求潛力指數由《中國人口和就業統計年鑒2016》中的“人口年齡”、“居民人均可支配收入”、“受教育程度”等3項面板數據，代入MapInfo11.0軟件并采用自然斷點分級法(Natural Breaks Classification)計算得出

2.3.4 從解決問題的總體思路來看，《意見》提綱挈領提出了部門合作、社會參與、培育市場、優化供給、提升比重等5個方面的內容，既準確又簡潔明了，體現了部門以及學界智慧?？傊兑庖姟愤壿媷烂埽赋霎斍绑w育旅游由需求驅動的發展格局已經形成，同時也對體育旅游發展中所存在的問題進行了明確，強調了體育旅游戰略地位重要，提出了解決問題的總體思路。

3 對“總體要求”的解讀

“總體要求”部分由①“指導思想”、②“基本原則”、③“發展目標”組成，由于內容涵蓋較多，需要分別進行解讀。

3.1 “指導思想”具有層次性

我們認為《意見》的“指導思想”可以劃分為戰略定位、總體指導思想、具體指導思想3個部分來加以理解(見圖3)。

3.1.1 “把體育旅游培育成國民經濟新的增長點”作為戰略定位具有積極的現實意義及價值。新經濟增長點(New Economic Growth Point)是指在經濟成長和產業結構演變過程中，能夠帶動整個國民經濟上一個新臺階的新興產業或行業。新經濟增長點具有3個主要特征：首先，新經濟增長點必須是產業關聯效應強的產業或行業，能夠帶動相關產業、行業以及整個國民經濟的發展；其次，作為新經濟增長點的產業或行業，必須有旺盛的市場需求和發展潛力，能夠成為主導的消費熱點，并由消費需求市場作為支撐，拉動生產建設和整個國民經濟的發展上一個新臺階；最后，只有當國民經濟發展到一定階段，條件成熟時，某一產業或行業才會成為新經濟增長點[13]。在我國體育旅游具有發展成為國民經濟新的增長點的諸多優勢和條件。一是產業關聯效應強。體育旅游產業具有很強的產業關聯性，其產業帶動系數達到3.12[14]，能夠通過滲透和融合對國民經濟中諸多產業或行業產生乘數、回顧、前瞻以及旁側效應。二是需求空間及其增長潛力巨大。國際經驗表明，當人均 GDP 達到3 000美元時，旅游需求出現爆發性需求，旅游形態出現以度假游為主時期；當人均GDP達到5 000美元時，步入成熟的度假旅游經濟，休閑需求和消費能力日益增強并出現多元化趨勢。在體育方面，當人均 GDP達到5 000美元的時候，體育產業的發展會呈現出一個“井噴式”的發展態勢；而當人均 GDP達到8 000美元時，體育產業將成為國民經濟的支柱產業。據國家統計局所公布的數據，2016年我國人均GDP達到8 126美元，其中有9省(市、區)人均GDP超過10 000美元(見表2)，達到世界銀行所界定的中等收入國家之列，由此我國體育旅游產業具有需求空間及其增長潛力巨大。三是適應經濟新常態發展要求。當前我國經濟發展已經進入到新常態時期，從發展動力來看，經濟發展將從傳統增長點轉向新的增長點。體育旅游產業因其很強的產業關聯效應在當前國民經濟增長序列支撐點中具有極為重要的地位，由此成為經濟新常態下國民經濟新的增長點。

表2 人均GDP超10 000美元省區一覽表

3.1.2 “全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，堅持“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”作為總體指導思想是當前情境下我國各行各業發展需要深入貫徹落實的一系列要求，這一系列要求從中國現實國情出發，體現發展新理念，是黨和國家對治國和推進各行各業發展的高深智慧。這是要求我們認識到體育與旅游深度融合在激發體育旅游市場需求空間潛能、形成國民經濟新的增長點、促進國民健康等方面的突出作用，以激發體育產業創新活力、發展潛力和加快推動旅游業轉型升級，不斷提升體育旅游產業競爭新優勢。

3.1.3 “充分挖掘和發揮我國體育旅游資源優勢，推進旅游與體育的深度融合，培育和壯大體育旅游企業集群，構建我國體育旅游產業體系和品牌”作為具體指導思想則是針對當前體育旅游的具體發展情況及存在問題所提出的戰略思維，具有實踐價值和意義。

首先，既往我國體育旅游執行的是資源導向型的發展路徑，也就是說通過積極開發具有資源比較優勢的人文和自然體育旅游資源來促進體育旅游產業發展，在實踐中表現為產出方式進化→外延型進化→產出方式增加→產出結果趨同[15]。由此導致體育旅游產品同質化現象嚴重，不能滿足“人民群眾多層次多樣化健身運動和旅游休閑需求”。從路徑依賴理論(Path Dependence)角度來看，資源導向型發展路徑對于以往處于發展初期的我國體育旅游產業具有正向積極的作用，然而隨著市場需求的不斷演進和市場競爭烈度的不斷加強，資源導向型發展路徑也需要與時俱進進行演進，否則將會形成路徑依賴的格局，從而對我國體育旅游產業可持續發展產生負面作用?！俺浞滞诰蚝桶l揮我國體育旅游資源優勢”，從資源本身的角度來看，就是對資源導向型發展路徑依進行主動性解鎖和突圍，充分挖掘體育旅游資源的功能深度，多方位開發旅游者的差異需求，延長體育旅游資源的產品鏈條，深化體育旅游產品的文化底蘊。從市場需求角度講，就是全面促進產品供給和旅游者需要的對接，推出適合市場需求的新異產品。調整體育旅游資源的開發規劃，順應市場變化節奏，附加符合市場發展的產品創意，使開發方向和產品能夠順應體育旅游市場的需求變化，具有一定的彈性空間。從營銷角度來講，要對現有的體育旅游產品進行組合與包裝，以適應市場競合變化。要深入研究市場，開發新的體育旅游形式和旅游線路，充分運用多種營銷手段，特別是網絡營銷。不僅要突出其原有的特色，而且要營銷其新的內涵，賦予體育旅游資源和產品新的生命。從管理模式來講，深度開發意味著改革管理制度和提高管理水平。以游客為本，提高服務水平，縮短實際服務與消費期望之間的心理距離。建立良性的信息反饋和處理機制，向旅游者提供貼心服務，使良好的服務成為一種體育旅游吸引物。

其次，依據國際集群研究權威邁克爾·波特教授的觀點，產業關聯度是促成產業間形成集群的關鍵機制[16]。旅游產業與其他產業關聯度越強，越容易形成旅游集群，當前國內外研究文獻中所反映的旅游集群大多屬于此種類型[17]。體育與旅游深度融合所產生的體育旅游天然就具有較強的關聯性、綜合性和開放性,由此使得自身成為最適合企業集群化發展的行業之一[18]。目前國際上以及我國許多區域已經出現了體育旅游企業集群，例如歐洲的阿爾卑斯山冰雪旅游集群、我國海南三亞高爾夫度假旅游集群。就我國體育旅游產業發展實際情況而言，積極發展體育旅游企業集群有其必要性，一是在于當前我國體育旅游企業大多屬于中小規模的勞動密集型企業，導致形成市場集中度偏低的“原子狀”市場結構，由于缺乏有效的外部監管和企業投入大量資源所產生信譽或品牌難以產生市場競爭優勢，由此企業往往會產生追求短期利益的市場行為決策，引發大量的無序競爭行為，從而最終對資源配置效率產生了“逆向選擇”，導致體育旅游產業發展的不可持續。二是我國體育旅游產業發展還處于成長期，由于條塊分割和部門利益使然，導致體育旅游產業內部各子系統間的內在聯系被人為割裂，企業之間難以形成相互依存的關系，專業化分工協作網絡也就無從形成，影響和制約了體育旅游產業快速健康發展。三是體育旅游產業國際競爭與合作的格局已經形成，一方面是體育旅游跨國巨頭進入到中國市場進行發展，依托自身的規模、品牌、產品和管理優勢等不斷擴大自身在中國的市場份額，從而對我國民族體育旅游產業及企業發展形成威脅。另一方面，我國體育旅游企業也開始參與國際體育旅游市場競爭，有必要通過集群促進產業內部結構優化，提升企業國際競爭力。

最后，相對完善的體育旅游產業體系，包括體育旅游要素體系、體育旅游產品體系、體育旅游目的地體系、體育旅游公共服務體系、安全與質量保障體系、人才教育培訓體系等。體育旅游產業體系各子體系均以推進體育旅游產業可持續發展作為體系的目標，存在著相互影響、相互作用的關系。需要指出的是由于我國體育旅游產業發展還處于成長期,因而體育旅游產業體系結構及其功能并不完善和健全，特別是缺乏支撐和保障體育旅游產業體系發展的體育旅游公共服務體系。旅游品牌是指旅游經營者憑借其產品及服務確立的代表其產品及服務形象的名稱、標記或符號，或它們的相互組合，是企業品牌和產品品牌的統一體，它體現著旅游產品的個性及消費者對此的高度認同[19]。體育旅游產業發達國家的經驗業已表明構建體育旅游品牌是增強體育旅游產業競爭力，實現產業可持續發展的重要舉措。目前我國體育用品品牌建設還處于初級階段，有待于發展。

圖3 意見中“總體要求”內部關系示意圖

3.2 “基本原則”具有現實針對性

3.2.1 對于“市場主導，政府扶持。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，加大政府扶持力度，激發社會活力和企業動力，建立和完善體育旅游產業體系”我們認為由于體育旅游產業對于區域經濟的巨大作用導致在其發展初期采用了“政府主導”的基本模式，這種模式在一定程度上促進了我國體育旅游產業發展。但是隨著我國社會主義市場經濟體系的逐步完善，這種模式忽視市場機制在資源配置中的關鍵作用，導致體育旅游發展實踐中并未依據市場規律配置資源，既未盤活體育旅游存量資源，又阻礙了社會資本的參與。在事實上造成體育旅游在區域間以及各個業態間的非均衡發展，并形成了低水平結構性產能過剩，人們開始尋找更好的替代模式，從而能促進體育旅游產業在新形勢下發展和壯大。當前我國體育旅游開始由小眾市場向大眾市場演進，體育旅游新業態不斷涌現，并且在新常態背景下進入到新的戰略調整期，在這一階段民營資本、外國投資以及其它形式的社會資本開始逐漸成為推動體育旅游發展的主導力量。政府對于體育旅游發展而言，則應從兜底的產業發展投資轉向于產業發展引導資金的供給，并著力進行公共服務體系的構建和完善。

3.2.2 對于“消費引領，培育主體。以滿足人民群眾日益增長的體育旅游休閑需求為宗旨，培育壯大體育旅游企業主體，加快體育旅游的供給側改革，不斷完善體育旅游配套設施，提高體育旅游服務水平”我們認為既往我國體育旅游產業發展是建立在政府驅動的基礎之上，忽視需求與供給間的均衡，從而導致諸如同質化大眾體育旅游產品供大于求、體育旅游需求向國際市場轉移等體育旅游供給側結構性問題日益嚴重，同時也存在體育旅游公共服務、安全保障以及法規制度與體育旅游需求不匹配的供給側問題，從而導致體育旅游產業競爭力低下，難以滿足大眾日益增長的體育旅游需求。由此可見，為促進體育旅游產業發展從供給側角度來看，需要通過發展壯大體育旅游企業主體，從而使企業能夠依據市場需求變化供給體育旅游產品，同時政府應該在體育旅游公共服務、安全保障、制度建設等諸多方面進行供給側改革，構建適應大眾體育旅游發展的新型供給結構。

3.2.3 對于“強化特色，打造品牌。開發具有地域特色和產業特點的體育旅游產品和項目，加大體育旅游宣傳推廣和市場開拓，打造體育旅游品牌，擴大我國體育旅游在國際上的影響力和知名度”我們認為由于地域遼闊、民族眾多導致我國成為世界上體育旅游資源稟賦多樣性最為豐富的國家之一，然而在發展初期，我國體育旅游產業基本是外延式規模擴張，體育旅游產品開發一直以來都是走“模仿”的研發機制，導致體育旅游產品缺乏特色，產品同質化嚴重，造成整個產業發展也陷入到產品低劣、收益低薄的惡性循環之中。當前在強調內涵式發展的新常態下，需要開發地域特色和產業特點的體育旅游產品和項目，并通過各種現代營銷宣傳手段形成一定的品牌知名度和美譽度。同時產業國際化發展是一個產業在發展過程中的必然選擇，有利于產業整合國際國內兩種資源、滿足國際國內兩種需求，從而促進產業發展，體育旅游產業也不例外。我們需要大力進行宣傳和品牌營銷，從而在國際市場上塑造良好的體育旅游目的地形象，吸引國際旅游者。

3.2.4 對于“加強監管，規范發展。加強體育旅游市場管理和監督，推進體育旅游服務標準化和專業化。加強國際合作和交流，學習國際先進體育旅游理念和方法，提升我國體育旅游服務的現代化、專業化和國際化水平。”從制度經濟學角度來看，由于存在體育旅游外部性、體育旅游市場信息不對稱、體育旅游法規存在缺位、體育旅游公共服務缺位等問題，加之體育旅游資源是俱樂部產品，所以需要政府加以規制從而促進其可持續發展[20]。同時，我們認為體育旅游服務標準化有利于體育旅游企業服務質量水平的提升，但是目前我國體育旅游標準化建設工作尚處于概念推廣階段，因此為確實推進體育旅游產業發展，需要政府、企業、旅游者以及社會公眾的共同努力與推動。此外，為避免走彎路，可以發揮我國體育旅游產業發展的“后發優勢”汲取國際先進體育旅游理念和方法，提升我國體育旅游服務的現代化、專業化和國際化水平。

3.2.5 以上四大原則中，“市場主導，政府扶持”是轉變體育旅游發展主體和方式的要求，“消費引領，培育主體”與“加強監管，規范發展”是推進和提升體育旅游服務各項水平的要求，“強化特色，打造品牌”是提高體育旅游產品質量的要求。此外，《意見》中有幾大“亮點”。一是“建立和完善體育旅游產業體系”，這一亮點與《意見》中的“把體育旅游培育成國民經濟新的增長點”緊密聯系，只有形成了完備的體育旅游產業體系才能充分發揮體育旅游產業的關聯效應，并將體育旅游產業潛在的市場需求空間釋放，從而帶動相關產業、行業以及整個國民經濟的發展。“加快體育旅游的供給側改革”則是將“供給側改革”這一黨中央和國務院適應和引領經濟發展新常態作出的重大創新引入到體育旅游領域中的應用?！巴七M體育旅游服務標準化和專業化。提升我國體育旅游服務的現代化、專業化和國際化水平”則是針對體育旅游服務各個方面水平提出的具體意見。

3.3 “發展目標”具有豐富多樣性

《意見》圍繞“把體育旅游培育成國民經濟新的增長點”的戰略定位提出了一系列的發展目標從而構成了一個目標體系，該目標體系宏偉、遠大具有目標導向作用和激勵作用，對于我國體育旅游產業發展具有十分重要的意義。一是提出了沒有明確指標值的一些定性指標——“體育旅游基礎設施和配套服務設施不斷完善，發展環境進一步優化，基本形成結構合理、門類齊全、功能完善的體育旅游產業體系和產品體系”，這些定性指標實際上是對我國體育旅游產業發展提出了從數量增長到質量提升的發展目標，要想達成往往具有很高的難度。二是提出了一系列在規定時限即“2020年前”需完成的、具體的、可供檢驗及驗收的指數值——“在全國建成100個具有重要影響力的體育旅游目的地，建成100家國家級體育旅游示范基地，推出100項體育旅游精品賽事，打造100條體育旅游精品線路，培育100家具有較高知名度和市場競爭力的體育旅游企業與知名品牌，體育旅游總人數達到10億人次，占旅游總人數的15%，體育旅游總消費規模突破1萬億元?！边@些定量指標具體而豐富，但是完成起來具有極大的難度。

4 對重點任務的解讀

4.1 重點任務承上啟下

《意見》提出了加快體育旅游發展的五大重點任務并加以詳細描述，該部分是整個《意見》文本中篇幅最大、字數最多的，是重點中的重點。從邏輯角度來看，《意見》中的五大重點任務是依據指導思想、基本原則以及發展目標制定的，該部分內容體現了指導思想和基本原則在體育旅游發展的實踐操作層面的方向與目標。同時五大重點任務也是發展目標的具化，從而有利于從實踐操作層面推動體育旅游快速發展。

4.2 重要任務具有諸多創新點與亮點

對《意見》中的五大任務進行研讀和分析，我們從中可以發現諸多創新點和亮點(見表3)。

表3 重要任務中的創新點與亮點一覽表

4.2.1 在“引領健身休閑旅游發展”這一重點任務中，其創新點主要是打破以往我國體育旅游產品單一化、同質化、低品位化的問題，突出發展和培育體育旅游新產品、新業態以及培育復合型、特色化體育旅游產品，在本質上這是推進體育旅游產品轉型升級，也是我國體育旅游從既往的外延性規模擴張向內涵式效益提升轉型的關鍵。制定體育旅游示范基地標準，規劃建設一批“國家級體育旅游示范基地”，這是我國在推進體育旅游發展中的一個亮點，在本質上是一條積極穩妥、努力探索、力求實效的發展體育旅游的路徑。

4.2.2 在“培育賽事活動旅游市場”這一重點任務中，其創新點主要是以企業作為主體來設計、推廣體育旅游特色產品和精品線路。以往《2001中國體育健身游活動方案》、《2015/2016中國體育旅游精品項目評選活動》所推出的體育旅游特色產品和精品線路大多是由政府部門以及行業協會作為主體進行設計和推廣，而《意見》創新性地提出由企業作為主體來進行設計與推廣，表明體育旅游發展需要發揮企業這一市場主體應有的作用與功能。我國的體育旅游產品主要是體育旅游景區、線路、賽事3種類型，意見中提及今后將分期分批推出“全國重點體育旅游節慶名錄”，這是與國際接軌將體育旅游產品范疇加以延伸和擴大。

4.2.3 在“培育賽事活動旅游市場”這一重點任務中，其創新點主要是鼓勵成立單項體育旅游組織和團體企業。從體育旅游強國發展經驗來看，體育旅游發展需要政府、企業以及行業組織的共同參與。目前我國體育旅游行業組織發展十分滯后，在體育旅游發展過程中處于缺位的狀態，因此需要從扶持行業自治的目的出發，尊重體育旅游的特殊性，發揮行業組織的自治功能與作用，由此需要鼓勵行業組織的發展。行業協會作為中介組織，是政府與企業之間進行有效溝通的渠道，為促進體育旅游發展過程中的有效溝通需要加強體育旅游行業協會的發展，使其真正發揮信息溝通的中介橋梁作用與功能。

4.2.4 在“提升體育旅游裝備制造水平”這一重點任務中，其創新點主要是深化體育旅游裝備相關標準規范研究，進一步健全完善設計建造標準規范體系。根據對“國家標準文獻共享服務平臺”(原中國標準服務網)的檢索，目前我國體育旅游裝備標準及體育旅游設施建造標準數量極少，同時這些標準也散布于體育用品、旅游用品、體育場館建設以及建筑標準中并不成體系。由此為推進體育旅游裝備制造水平必須要建立健全相關標準規范，從而發揮標準的保障、認證、規范作用。目前，制造業服務化不僅是工業調整結構顯著提升增加值的有力措施，而且是大力發展生活性服務業的重要途徑[21]?；诖恕兑庖姟穭撔滦缘奶岢?鼓勵器材裝備制造企業向服務業延伸發展，培育形成一批體育旅游自主品牌和骨干企業。

4.2.5 在“加強體育旅游公共服務設施建設”這一重點任務中，其創新點主要是實施傾斜政策，要求體育產業和旅游產業基礎設施建設要向體育旅游傾斜，從而加快體育旅游基礎設施發展，進而加快體育旅游產業發展。目前我國體育旅游公共服務設施建設存在諸多內容，其中體育旅游公共服務平臺與體育旅游保險與擴大和保障體育旅游消費直接相關，因而《意見》創新性地在這兩個方面予以突出和強調。

5 保障措施的解讀

由于《意見》中的發展目標具有明確的完成時間期限，加之目標多、任務重，因而《意見》提出了“完善工作機制”、“加大政策保障”、“完善投融資機制”、“加大宣傳推廣”四個方面的保障措施，突出了務實性和可行性，從而確保發展目標實現。

5.1 在“完善工作機制”方面，結合《關于促進體育旅游發展倡議書》(國家體育總局和國家旅游局于2009年聯合發布)、《關于推進體育旅游融合發展的合作協議》(國家體育總局和國家旅游局于2016年聯合簽署)可以看出，體育與旅游部門開始逐步突破條塊分割的行政權力體系，從國家戰略角度制定推動體育旅游發展的政策法規，并開始形成了一個較為完整的政策體系，并以構建協同聯動機制體制為紐帶進行體育旅游發展的推進工作。就《意見》本身而言，可以發現這部分內容一是明確完善和實施工作機制的主體是旅游部門與體育部門。二是明確工作機制的主要作用范圍是推進體育旅游發展的政策、資金、活動和工作部署。三是突出了加強體育旅游公共服務體系構建，從而發揮對體育旅游發展的保障作用。

5.2 在“加大政策保障”方面，可以看出《意見》的主要思路是將直接干預體育旅游微觀經濟行為的政策轉化為培育市場機制、發揮市場機制資源配置基礎作用的政策，促進體育旅游能夠在完善的市場競爭環境下，充分發揮我國體育旅游資源優勢、市場需求優勢和政策優勢，形成核心競爭能力。由此，《意見》一是強調用足用好旅游產業、體育產業發展優惠政策。二是突出協調爭取對用地用林、基礎設施配套建設、稅費優惠等方面的政策。三是將旅游發展專項資金、體育產業引導資金與體育旅游發展相聯系和掛鉤。四是以體育旅游項目作為推進體育旅游發展的重要抓手，發揮重大體育旅游項目的引領帶動作用。

5.3 在“完善投融資機制”方面，一是鼓勵社會資本以投資、參股、控股、并購等方式參與體育旅游產品開發和項目建設。二是引導鼓勵金融機構進行產品創新，通過各種金融產品來促進體育旅游企業的融資籌資。三是鼓勵和支持社會各類資本參與體育場館、體育旅游重大項目建設。四是鼓勵社會資本以市場化方式設立體育旅游產業基金。五是協調金融機構加大對大型運動休閑裝備出口的信貸支持，鼓勵體育旅游裝備出口。這些舉措豐富多樣、切實可行，充分利用了政府引導資金、社會資本、金融信貸三條主要路徑來解決體育旅游發展所需的投融資問題。

5.4 在“加大宣傳推廣”方面，一是在宣傳推廣的受眾方面，由以往的國內轉向國際。二是在宣傳推廣的主體方面，將體育旅游發展相關利益主體都納入其中實施區域聯動、部門聯合、企業聯手”的體育旅游營銷戰略。三是在宣傳推廣的對象方面，鼓勵各地圍繞重點體育旅游目的地、精品體育旅游線路、體育旅游產品做好整體形象策劃和包裝推介。四是在宣傳推廣的載體方面，突出了各種體育旅游博覽會、交易會的重要作用。

6 對《意見》的分析

公共政策文本分析是指公共政策的制定者、實施者或研究者，按一定的程序和方法，對公共政策文本的科學性、實用性進行分析和估價的技術方法[22]。由于《意見》是由政府部門印發的公共政策文本，更為重要的是由于《意見》剛剛印發，尚無執行后的效果來加以分析和評定，因而本研究采用國家級精品課程《公共政策研究》負責人馬國賢博士生導師所提出的公共政策文本邏輯分析框架對《意見》進行分析。

本研究對體育產業、旅游產業、體育旅游產業的學者、資深從業人員以及相關行政部門干部發放了問卷，該問卷選項為公共政策分析框架中的5個維度，采用李克特量表五級打分制，5分表示極為認可，1分表示極為不認可。問卷調查結果表明(見圖4、表4)，從總體上來看，專家們認為《意見》是具有效果的公共政策文本，其中《意見》對問題的明確性以及《意見》的邏輯合理性獲得較高的平均分，表明《意見》對于我國當前我國體育旅游發展所面臨的問題具有明確的認識，同時《意見》的“總體要求”、“重點任務”、“保障措施”邏輯嚴密、規整、系統，體現出了《意見》所提出的各項規劃對于推進體育旅游發展具有可行性。本研究在進行問卷調查同時也對調查對象進行了深度訪談，調查與訪談結果表明《意見》在目標可行性、制度可行性、財政可行性也存在一些問題(見表5)，從而對《意見》的實施效果產生負面影響。

圖4 公共政策文本邏輯分析框架圖

選項54321平均分《意見》對問題的明確性15163004.35《意見》的邏輯合理性11174104.03《意見》的目標可行性02141532.44《意見》的制度可行性61413103.73《意見》的財政可行性81311203.79

表5 《意見》存在問題一覽表

6 結 語

《意見》由國家旅游局、國家體育總局聯合印發，明確了體育旅游產業作為國民經濟新的增長點的戰略定位，同時對于發展體育旅游在“總體要求”、“重點任務”、“保障措施”與《關于促進體育旅游發展倡議書》、《關于推進體育旅游融合發展的合作協議》、《國務院辦公廳關于加快發展健身休閑產業的指導意見》、《國務院辦公廳關于進一步擴大旅游文化體育健康養老教育培訓等領域消費的意見》、《全民健身計劃(2016-2020年)》、《“健康中國2030”規劃綱要》等公共政策文本緊密聯系，并適應新常態下我國社會經濟發展的要求，同時也體現出諸多創新，總體較為務實、可行，是一份具有效果的公共政策文本，但不容忽視的是《意見》中也存在一些問題會影響《意見》的實施效果。

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Interpretation and Analysis of the Suggestions of Promoting the Vigorous Development of Sports Tourism

CHANG Dong-dong

(Department of Basis, Tourism College of Zhejiang， Hangzhou 311231, China)

China National Tourism Administration and General Administration of Sport jointly issued the "Suggestions of Promoting the Vigorous Development of Sports Tourism" is a very important public policy discourse to guide the development of sports tourism. Through interpretation and analysis of the "Suggestions", considered that:①"Introduction" part of "Suggestions" highlights the characteristics of deep integration of sports tourism and a variety of formats, and highlighting the characteristics of high degree of refinement and application.②The "Important" part of the "Suggestions" prominent the close relationship of sports and tourism, and pointed out that sports tourism played a major role in the development of sports and tourism, and the logic of "Suggestions" is developed. ③In the "General Requirements" the "Guiding Ideology" has characteristics of hierarchical, and "Basic Principles" has characteristics of realistic relevance, and "Development Goals" are rich and varied. ④The "Key Tasks" of the "Suggestions" bear the role of the previous an next and with many innovative points and highlights. ⑤The "Safeguard Measures" of the "Suggestions" are highlights pragmatism and the feasibility of ensuring the achievement of the development goals. ⑥The "Suggestions" is more pragmatic and feasible, and it is an effective public policy text, but it can not be ignored that there are some problems in the "Suggestions" that will affect the implementation effect of "Suggestions".

sports tourism; interpretation; analysis

2015年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目《我國體育旅游產業集群競爭力提升研究》(15YJA890020)

2017-07-13

常冬冬(1975-)，男，河南平頂山人，副教授，主要從事體育教育及體育旅游研究.

1004-3624(2017)05-0031-11

G80-05

A