國內(nèi)外區(qū)域國土空間規(guī)劃的經(jīng)驗與啟示

文/遼寧省國土資源調(diào)查規(guī)劃局 彭兵根

國內(nèi)外區(qū)域國土空間規(guī)劃的經(jīng)驗與啟示

文/遼寧省國土資源調(diào)查規(guī)劃局 彭兵根

國土是生態(tài)文明建設的空間載體和空間規(guī)劃的物質(zhì)基礎。2016年，國務院印發(fā)了《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》，從國家層面上對國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護、國土綜合整治和保障體系建設等作出總體部署和統(tǒng)籌安排。

然而，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，全面建成小康社會和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正在加快推進，國土開發(fā)和保護面臨著許多新情況、新矛盾和新挑戰(zhàn)，特別是一些地區(qū)出現(xiàn)了國土空間開發(fā)失衡、環(huán)境污染嚴重、資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化、城區(qū)的盲目擴張和土地資源的浪費等多方面問題。因此，迫切需要從區(qū)域?qū)用嫔蠈临Y源的開發(fā)、利用和保護進行空間性、綜合性的規(guī)劃。在國土空間規(guī)劃方面，國內(nèi)外有些地區(qū)起步較早，其現(xiàn)代規(guī)劃理論與方法經(jīng)過長期不斷的實踐和積累，已經(jīng)形成了較為完善嚴謹?shù)捏w系和科學的方法研究，比如英國大倫敦、日本東京及我國京津冀、長株潭等區(qū)域在國土空間規(guī)劃的法律基礎、內(nèi)容體系、協(xié)調(diào)機制、結(jié)構(gòu)特點等方面探索積累了較為成熟完善的經(jīng)驗，對于各地區(qū)編制國土空間規(guī)劃、完善空間規(guī)劃體系具有積極的借鑒和啟示意義。

一、國內(nèi)外區(qū)域國土空間規(guī)劃的實踐與經(jīng)驗

20世紀90年代以來，隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，空間規(guī)劃成為可持續(xù)發(fā)展必不可少的公共管理工具。為了使空間更加均衡發(fā)展，在國際競爭中發(fā)揮綜合競爭力，西方發(fā)達國家和我國一些發(fā)達省份在比較完善的市場經(jīng)濟體系下，注重強化國家空間宏觀調(diào)控功能，出臺空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，通過“空間鼓勵”、“空間準入”和“空間限制”等手段，協(xié)調(diào)中央和地方、地方和地方、城市和鄉(xiāng)村、資源開發(fā)與環(huán)境保護之間的關(guān)系。

（一）國內(nèi)發(fā)達地區(qū)空間規(guī)劃實踐與經(jīng)驗

1.京津冀北城鄉(xiāng)空間規(guī)劃經(jīng)驗。京津冀北城鄉(xiāng)區(qū)域主要是由北京、天津、唐山、保定、廊坊等城市所統(tǒng)轄的京津康和京律保兩個三角形地區(qū)，范圍內(nèi)人口4000多萬，土地面積7萬平方公里。目前，京津冀北城鄉(xiāng)的空間結(jié)構(gòu)從“星形結(jié)構(gòu)”（即指只從一個中心城市向四周放射）向“雙核心多中心”轉(zhuǎn)變，形成了“三地帶、三軸、兩綠心”的空間布局。其中“三地帶”包括指燕山山脈與太行山山脈地帶，即上游生態(tài)敏感區(qū)，該區(qū)域城市化水平低，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，人口應向外疏解、轉(zhuǎn)移；中部的華北平原帶，即城市密集區(qū)，該區(qū)域面臨著人口擁擠，交通堵塞、用地緊缺、環(huán)境惡化等問題，嚴重缺乏發(fā)展空間，人和產(chǎn)業(yè)急需向外轉(zhuǎn)移；海濱地帶，該區(qū)域有較大的發(fā)展空間和生態(tài)容量，是大工業(yè)發(fā)展的最佳區(qū)位。“三軸”指的是燕山山前軸線，山海軸線，太行山山前軸線，這三條軸線不僅緩解了北京舊城和密集建成區(qū)的壓力，還成為了帶動區(qū)域發(fā)展強有力的動力。“兩綠心”是以盤山國家風景名勝區(qū)和白洋淀國家公園為主體，結(jié)合疏浚河道，建設的兩個三角形城市群中的綠心，即薊縣綠心和白洋淀綠心。這種空間發(fā)展模式，可以實現(xiàn)不同地區(qū)之間的功能互補，促進區(qū)域整體均衡發(fā)展。

2.長株潭空間規(guī)劃實踐。長株潭地處我國南方的十字樞紐位置，位于湘中偏東。包括3個地級市，4個縣級市，8個縣，以及多個建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)，空間結(jié)構(gòu)緊密，空間布局層次分明，是湖南省乃至整個中西部地區(qū)城市較為密集的地帶。三個地級市呈“品”字型分布，其他中小城鎮(zhèn)圍繞其周邊，形成網(wǎng)絡體系。依據(jù)各城市的功能以及地理位置，長株潭空間規(guī)劃依據(jù)“點一軸”系統(tǒng)理論，根據(jù)該區(qū)城市群各市縣的空間分布和地理分布特征，空間規(guī)劃遵循“一二二四”的模式進行發(fā)展：“一”指的是長沙市區(qū)這個中心，是整個長株潭城市群空間結(jié)構(gòu)中的極核，通過提升綜合經(jīng)濟實力增強其對周邊地區(qū)的帶動輻射。“二”是兩個副中心和兩個經(jīng)濟圈，分別為：株洲市區(qū)和湘潭市區(qū)這兩個副中心，這是長株潭城市群空間結(jié)構(gòu)最大的特點所在，通過發(fā)揮兩個副中心與區(qū)域核心城市距離相近的優(yōu)勢，建立聯(lián)動發(fā)展機制，促進整個城市群空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和經(jīng)濟發(fā)展；兩個經(jīng)濟圈為長沙都市經(jīng)濟圈及長株潭城市群經(jīng)濟圈，即以長沙為中心，以長沙、株洲、湘潭為主節(jié)點，及京廣鐵路、長潭高速、京珠高速、湘江為依托，形成長沙都市經(jīng)濟圈；以長株潭三市為中心，以城市群十三個市縣和各主要城鎮(zhèn)為節(jié)點，及各主要交通干線為依托，形成長株潭城市群經(jīng)濟圈。“四”是指四條主要的發(fā)展軸，即沿京廣鐵路走向，形成以長沙市區(qū)、長沙縣、株洲市區(qū)及株洲縣為結(jié)點的縱向發(fā)展軸；沿浙贛鐵路—湘黔鐵路，形成以醴陵市、株洲市區(qū)、湘潭市、區(qū)、湘鄉(xiāng)市為節(jié)點的橫向發(fā)展軸；沿石長鐵路—長瀏高速走向，以寧鄉(xiāng)縣、望城縣、長沙市區(qū)、長沙縣、瀏陽市為節(jié)點形成北部發(fā)展軸；沿湘東鐵路走向，以瀏陽市、醴陵市和攸縣為主要節(jié)點形成東部發(fā)展軸。前兩個是主要發(fā)展軸，后兩個是一級發(fā)展軸，形成了長株潭 “井”字形的空間規(guī)劃模式，使長株潭的城市功能分布更合理，發(fā)展軸線更清晰，有利于提高區(qū)域競爭力，形成城市之間并肩發(fā)展的良好局面。

（二）國外區(qū)域國土空間規(guī)劃實踐與經(jīng)驗

1.英國大倫敦地區(qū)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃經(jīng)驗。英國大倫敦地區(qū)空間規(guī)劃的發(fā)展歷經(jīng)了從集中到疏散再到集中的過程。19世紀大倫敦地區(qū)采取“環(huán)狀路網(wǎng)綠帶衛(wèi)星城”典型模式，目的是解決快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中產(chǎn)生的城鄉(xiāng)矛盾、區(qū)域發(fā)展不平衡、環(huán)境惡化以及交通和住宅等突出問題。20世紀隨著服務業(yè)比重越來越大，大倫敦地區(qū)確立了新的城市發(fā)展功能空間分布呈現(xiàn)“綠化、等級化、功能化”，城市中心國際化和信息化程度較高，主要是一些商業(yè)服務區(qū)；內(nèi)城區(qū)和郊外主要受到中心區(qū)的高等級產(chǎn)業(yè)輻射，建立一些新型服務區(qū)以及對內(nèi)的生產(chǎn)制造區(qū)。21世紀大倫敦地區(qū)空間規(guī)劃策略首先是強調(diào)大倫敦人口和經(jīng)濟的增長，以及對環(huán)境和生活質(zhì)量的改善；其次是堅持增長而絕非東西開拓；在尊重市場規(guī)律前提下，實行非均衡發(fā)展，側(cè)重照顧交通公平。在這樣的策略之下，大倫敦地區(qū)空間規(guī)劃分三類地區(qū)發(fā)展：有發(fā)展機遇的地區(qū)，強化發(fā)展的地區(qū)和更新的地區(qū)，這樣的分類可以增強大倫敦地區(qū)物質(zhì)環(huán)境增長，分散和強化城鎮(zhèn)中心功能，提高政策的實施效率。

2.日本東京都市圈空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃經(jīng)驗。日本的空間規(guī)劃體系是依托其自然地理條件和人文地理條件而產(chǎn)生發(fā)展起來的，經(jīng)過20多年的努力，建立起了自上而下的、完善的區(qū)域規(guī)劃體系。日本東京在空間與資源受限的條件下，經(jīng)過60多年發(fā)展成為了人口眾多、城市功能集聚的國際化大都市，快速發(fā)展導致許多城市問題的出現(xiàn)：城市中心區(qū)地價飛速上漲、中心城市只能單一化以及空洞化；居住用地和城市用地外延擴展造成昂貴的交通時間成本和較高的社會生產(chǎn)成本；交通噪聲和生活垃圾堆放等環(huán)境問題以及“一核集中”所帶來的抵抗自然及人為災害的風險問題。為了解決以上城市問題，東京都市圈的空間形態(tài)由“多中心、分層次”到“一極集中”，再逐漸向“多核多圈層”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。目前，大東京都市區(qū)正在形成“中心—副中心—郊區(qū)衛(wèi)星城—鄰縣中心”構(gòu)成的多核多圈層空間形態(tài)，這種圈層建設環(huán)狀的空間結(jié)構(gòu)，其優(yōu)勢就在于：一是強化東京首都圈交通、信息網(wǎng)絡的環(huán)狀結(jié)構(gòu)；二是通過各個節(jié)點城市功能的分工合作，可以更好的發(fā)揮首都圈的總體功能，實現(xiàn)首都圈功能協(xié)作的效率；三是與環(huán)境共生，形成跨都市圈的綠地、水系結(jié)構(gòu)；四是多核心發(fā)揮城市魅力和活力；五是核心和都市軸的結(jié)構(gòu)可以更好地發(fā)揮聚集優(yōu)勢；六是兩條都市軸相互交錯連接，促進首都圈內(nèi)信息流動，形成高效率的環(huán)狀都市軸。

3.德國柏林——勃蘭登堡大都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃經(jīng)驗。德國柏林——勃蘭登堡大都市區(qū)的空間發(fā)展策略基本原則是城市的可持續(xù)發(fā)展原則和分散集中的原則。該區(qū)域的空間發(fā)展是執(zhí)行多中心、分散集中的模式，將大都市區(qū)中的節(jié)點城市分為：大都市中心、地區(qū)中心、具有部分主要中心功能的次中心、次中心以及具有部分補充功能的次中心五大類，分布在各個片區(qū)，用以形成網(wǎng)絡化的開敞空間體系。在這樣的模式下，存在著多中心執(zhí)政，交通和經(jīng)濟過于集中、難以管理等問題。因此空間規(guī)劃應加強對建設用地增長的區(qū)域管制，因地制宜，以保障該地區(qū)和諧有序發(fā)展。

二、當前我國區(qū)域國土空間規(guī)劃存在的問題

當前，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程快速推進，特別是全面建成小康社會的加快推進和生態(tài)文明建設的不斷深入，我國國土空間開發(fā)在為國民經(jīng)濟快速發(fā)展和社會進步提供有力支撐的同時，也存在資源環(huán)境的瓶頸作用日益突出，空間開發(fā)布局無序，城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展空間過度擴張，基礎設施重復建設等一些影響經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的突出問題。

一是國土空間開發(fā)失衡。主要表現(xiàn)為一些地區(qū)工業(yè)分散發(fā)展及人口與經(jīng)濟的空間分布嚴重不匹配。一些地區(qū)從省級至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，從城市到鄉(xiāng)村，都強調(diào)工業(yè)的發(fā)展，呈現(xiàn)“資源處處開發(fā)、工業(yè)遍地開花”現(xiàn)象，嚴重妨害了空間資源的集約利用和生態(tài)空間的保護，并造區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的不可持續(xù)。?特別是近年來日趨激烈的區(qū)域競爭，許多城市和地區(qū)為了加快發(fā)展，不惜過度開發(fā)資源、超前建設基礎設施、以破壞生態(tài)環(huán)境和歷史文化為代價招商引資，損害自身持續(xù)發(fā)展能力，造成城市與區(qū)域功能定位不準、發(fā)展方向沖突、開發(fā)秩序混亂、開發(fā)強度隨意的局面。同時，一些區(qū)域人口與經(jīng)濟的空間分布嚴重不匹配。改革開放以來，隨著市場機制對資源配置作用的增強，產(chǎn)業(yè)不斷向沿海、沿江、沿線地區(qū)集中，但人口同向集聚速度卻相對較弱，全國呈現(xiàn)出東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚高于人口集聚，而中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚落后于人口集聚的總體態(tài)勢。

二是城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯。隨著城鄉(xiāng)建設用地不斷擴張，農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地空間受到擠壓，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間矛盾加劇。近年來，在加快推進城鎮(zhèn)化的目標下，全國許多地區(qū)的大中城市，紛紛以“大手筆”規(guī)劃建設新城、大學城、大廣場等；一些地方以改善投資環(huán)境為名，競相修建高爾夫球場，一些小規(guī)模的村辦企業(yè)在用地管理造成土地利用上的很大浪費，一些農(nóng)村宅基地面積不斷擴大且住宅空置率較高，這種城鄉(xiāng)建設用地盲目、低效擴張的現(xiàn)象，導致我國耕地總量逐年下降，耕地保護壓力持續(xù)增大，空間開發(fā)政策面臨艱難抉擇。

三是社會經(jīng)濟與自然環(huán)境的適應關(guān)系趨于惡化。近年來，各級政府對于生態(tài)修復和建設以及環(huán)境治理的資金和政策投入力度不斷加大，但許多地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中對于生態(tài)空間保護嚴重不足。工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展對于生態(tài)環(huán)境的影響體現(xiàn)在兩個方面：一方面城鎮(zhèn)建設占用了生態(tài)空間；另一方面工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生的污染破壞了生態(tài)空間。

四是部分地區(qū)國土開發(fā)強度與資源環(huán)境承載能力不匹配。國土開發(fā)過度和開發(fā)不足現(xiàn)象并存，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區(qū)國土開發(fā)強度接近或超出資源環(huán)境承載能力，中西部一些自然稟賦較好的地區(qū)尚有較大潛力。由于不顧資源環(huán)境承載能力，對于能礦資源、水資源等粗放式、無節(jié)制的肆意開發(fā)和過度開發(fā)，使得環(huán)境損耗和污染加劇，環(huán)境危機由局部范圍擴大到較大范圍，局部地區(qū)的環(huán)境危機正在演變成為社會危機。近岸海域生態(tài)系統(tǒng)惡化，氣象災害、地質(zhì)災害和海洋災害等均是這些危機的不同表現(xiàn)形式。

五是陸海國土開發(fā)缺乏統(tǒng)籌。沿海局部地區(qū)開發(fā)布局與海洋資源環(huán)境條件不相適應，圍填海規(guī)模增長較快、利用粗放，可供開發(fā)的海岸線和近岸海域資源日益匱乏，涉海行業(yè)用海矛盾突出，漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境損害嚴重。

三、國內(nèi)外經(jīng)驗對我國區(qū)域國土空間規(guī)劃的啟示

他山之石，可以攻玉。通過對國內(nèi)外區(qū)域空間規(guī)劃經(jīng)驗借鑒，梳理分析當前我國區(qū)域空間規(guī)劃存在的問題，不難發(fā)現(xiàn)，國土空間規(guī)劃是戰(zhàn)略性、綜合性、基礎性規(guī)劃，在國家和地區(qū)確定經(jīng)濟布局，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系，明確資源綜合開發(fā)的方向、目標、重點和步驟中具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控關(guān)鍵作用。一些區(qū)域在進行國土空間規(guī)劃時，要著重把握以下幾個方面：

一是牢固樹立“建設生態(tài)文明”的目標導向。黨的十八大指出，推進生態(tài)文明建設要優(yōu)化國土空間規(guī)劃，而國土空間規(guī)劃又要順應生態(tài)文明建設大勢，以尊重自然、順應自然和保護自然的生態(tài)文明理念為規(guī)劃核心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人與自然、人與人、人與社會的平衡。要加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，即生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間; 全面促進資源節(jié)約，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，加強生態(tài)文明制度建設，將生態(tài)文明理念融入國土空間規(guī)劃各方面和全過程。我國國土空間規(guī)劃應將生態(tài)文明理念融入國土空間規(guī)劃各方面和全過程，需要堅持生態(tài)敏感性（生態(tài)）、建設適宜性（生產(chǎn)）、環(huán)境宜居性（生活）“三生”協(xié)同原則，以資源環(huán)境承載力作為國土空間優(yōu)化的基礎，以綜合整治工程作為國土空間修復的途徑，以生態(tài)文明制度作為國土空間保護的保障，進一步強化對資源環(huán)境承載力的評價，形成國土生態(tài)屏障、重要生態(tài)功能區(qū)、基礎生態(tài)用地和生態(tài)網(wǎng)絡體系為主體的生態(tài)安全體系，實現(xiàn)經(jīng)濟-環(huán)境-人居和諧的國土空間格局。

二是充分發(fā)揮國土資源環(huán)境承載力評價的基礎作用。國土空間規(guī)劃的任務一方面要保護國土資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，另一方面又要保障經(jīng)濟發(fā)展對資源環(huán)境的需求，面臨兩難的困境，要在保護與保障之間尋找平衡，需要建立在科學評價的基礎上，通過有效的計量方法進行調(diào)挈。全球性資源環(huán)境問題的出現(xiàn)表明，資源環(huán)境承載能力是有限的，在一定時空范圍內(nèi)有其承載的最大極限，超出資源環(huán)境承載力必然會導致資源環(huán)境問題。“地大物博”還是“地大物薄”不能憑主觀臆斷，而是要通過定量評價。編制國土規(guī)劃之前，要對規(guī)劃區(qū)域的資源環(huán)境承載力做出客觀準確的評價，劃分出不同的承載力區(qū)域，才能對不同區(qū)域人類活動作出導向性安排，有效地將經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模與速度控制在資源環(huán)境承載力閾值之內(nèi)，將產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)布局等控制在資源環(huán)境適宜的范圍之內(nèi)，使資源環(huán)境條件與本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相協(xié)調(diào)，有效地避免過度開發(fā)、不合理布局，實現(xiàn)人地協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展共同推進是當今時代發(fā)展的必然選擇。在資源環(huán)境承載力基礎上編制國土規(guī)劃是確保國土規(guī)劃編制的科學性、實施的權(quán)威性的途徑。目前我國的資源環(huán)境承載力評價工作正在陸續(xù)展開，應盡快在國土資源大調(diào)查的基礎上完成國土資源環(huán)境承載力評價，并建立資源環(huán)境承載力動態(tài)評價制度，為今后的國土規(guī)劃奠定堅實的科學基礎。

三是科學統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展需求與發(fā)展能力的相互關(guān)系。規(guī)劃是為有計劃地實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標所制定的發(fā)展方案，規(guī)劃的編制是要滿足一定時期內(nèi)經(jīng)濟、社會、民生的發(fā)展需要，當時的人口總量、生產(chǎn)力水平、消費水平、社會制度、文化背景以及國內(nèi)生產(chǎn)總值目標等都是規(guī)劃編制的主要影響因素。國土規(guī)劃承擔保護資源、保障發(fā)展的雙重任務，保護是為了更好地發(fā)展，而只有發(fā)展所帶來的生產(chǎn)力的進步，才能更好地促進資源環(huán)境的保護。國土規(guī)劃編制不僅要考慮資源環(huán)境承載力基礎，同時也要考慮經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，以及經(jīng)濟社會發(fā)展的能力，應對資源環(huán)境危機的能力，要做出綜合評價，只有統(tǒng)籌自然與經(jīng)濟社會兩方面的問題，才能實現(xiàn)資源合理配置，保障經(jīng)濟社會發(fā)展。

四是突出人地協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展觀這個核心要素。人地關(guān)系在經(jīng)歷了“環(huán)境中心”、“人類中心”之后，到20世紀后期發(fā)展到“人地協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展”的階段。國土空間規(guī)劃是聯(lián)系國土資源與經(jīng)濟社會活動的最直接的紐帶，應是協(xié)調(diào)人地矛盾最直接的手段。世界國土規(guī)劃經(jīng)歷了從資源開發(fā)型—經(jīng)濟發(fā)展均衡型—生態(tài)導向型的發(fā)展歷程。把資源環(huán)境保護與規(guī)劃緊密結(jié)合起來是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然選擇。人地協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展應成為新時期國土規(guī)劃編制的核心理念和最高目標，是國土規(guī)劃編制的思想基礎。

五是進一步健全完善法律法規(guī)保障體系。國土空間規(guī)劃的實施要達到預期效果，離不開法律和政策體系的支持。發(fā)達國家的空間規(guī)劃都以法律作為編制依據(jù)，在實施過程中以國家的核心法律作為指導，制定具體的法規(guī)和政策進行保障。當前中國國土空間規(guī)劃的法律體系還處于起步階段，主體功能區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的關(guān)系，各級政府權(quán)責和利益分配等問題存在法律空白。因此，迫切需要在戰(zhàn)略性、基礎性和約束性方面，進一步健全完善空間規(guī)劃的法律法規(guī)和政策體系等，以便順利推進國土空間規(guī)劃的實施，使規(guī)劃真正指導建設實踐，注重實效，有的放矢。